Projet de loi de finances pour 2017 : Action extérieure de l'État : action de la France en Europe et dans le monde

Rapports législatifs

Avis n° 142 (2016-2017), tome I, déposé le

II. DES ÉVOLUTIONS LONGUEMENT ATTENDUES QUI DOIVENT S'INSCRIRE DANS LA DURÉE

A. LA DIMINUTION DES CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES AUX ORGANISATIONS INTERNATIONALES ET OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX

Les contributions obligatoires aux organisations internationales et opérations de maintien de la paix (CI-OMP) constituent un peu moins de la moitié des charges du programme 105, soit 795,244 millions d'euros représentant 41 % du programme. Leur évolution procède d'abord d'économies dites « de constatation ».

En effet, la prise en compte de la baisse attendue de la quote-part française au budget de l'ONU et des organisations spécialisées et la prévision de certains reports de charges sur l'exercice suivant pour ce qui concerne les OMP, a entraîné un moindre besoin de financement, par rapport à cette année, à hauteur de 30 millions d'euros en 2016 , contre 47 millions d'euros en 2015 . Cette année la diminution des dépenses sur ce poste atteint 98,6 millions d'euros . Cette diminution permettra d'autant plus au MAEDI de dégager de nouvelles marges de manoeuvre que l'effet de change ne contrecarrera pas cette évolution, point sur lequel nous reviendrons.

1. Les contributions aux opérations de maintien de la paix en forte diminution
a) Une réduction de 18,9 % des crédits dédiés aux OMP

Au cours des quinze dernières années, le budget global des OMP est passé de 1,5 à 8,5 milliards de dollars . Cette augmentation spectaculaire du poids des OMP s'est traduite par une augmentation de la part des contributions aux OMP par rapport aux autres contributions internationales dans le budget du programme 105 consacré aux contributions obligatoires.

Elles représentaient en 2016 37 % des crédits de paiement du programme 105 (hors titre 2), contre 27 % en 2006, comme le montre le tableau suivant. En 2017, leur poids au sein du programme diminuera pour s'établir à 31,57 % des crédits de paiement (hors titre 2).

Part des OMP dans le programme 105 depuis 2006

(en millions d'euros)

Exécution totale P105 hors T2
(en CP)

Exécution OMP

Part des OMP dans la consommation du P105 hors T2

2006

1 006,21

270,91

26,92%

2007

1 064,83

287,26

26,98%

2008

1 121,54

382,63

34,12%

2009

1 175,54

395,54

33,65%

2010

1 257,57

401,89

31,96%

2011

1 252,16

437,25

34,92%

2012

1 237,26

240,25

19,42%

2013

1 317,24

526,51

39,97%

2014

1 139,85

349,54

30,67%

LFI 2015

1 165,70

368,50

31,61%

PLF 2016

1 378,96

506

36,69%

PLF 2017

1 298,53

410,29

31,57%

Globalement, le budget des OMP inscrit dans le PLF pour 2017 est inférieur de 86,68 millions d'euros à celui de 2016, soit une diminution de 18,9 % .

b) Les facteurs de cette évolution : évolution des quotes-parts et du périmètre des OMP

La prise en compte du poids réel des pays qualifiés de grands émergents a permis l'adoption du nouveau barème de contribution des États membres de l'ONU en décembre 2015 pour le calcul des budgets des OMP qui va déployer ses effets au cours du triennal 2016-2018. Selon ce nouveau barème, la quote-part de la France est passée de 7,21 % à 6,3109 % au 1 er janvier 2016, puis passera à 6,2878 % au 1 er janvier 2017 et à 6,2801 % au 1 er janvier 2018.

Cette mise en place progressive engendrera en 2017 une économie de l'ordre de 2 millions de dollars .

Le périmètre des principales OMP va évoluer en 2017 de façon très différenciée en fonction des situations sur le terrain. Des hausses sont attendues pour 14,19 millions d'euros pour :

- la mission de soutien en Somalie (BANUS) avec 6,17 millions d'euros,

- la mission au Mali (MINUSMA) avec 4,37 millions d'euros,

- la mission au Darfour (MINUAD) 3,65 millions d'euros en raison de l'augmentation des troupes décidée fin juin.

Elles seront largement compensées par les réductions de dépenses de 56,59 millions d'euros sur les missions suivantes :

- la mission en République démocratique du Congo (MONUSCO) avec une diminution de 21,32 millions d'euros, mais une nouvelle demande budgétaire pourrait être présentée en cours d'exercice,

- la mission en Côte d'Ivoire qui doit fermer en juin 2017, caractérisée par une baisse de 16,9 millions d'euros (toutefois le budget n'a été voté que pour 6 mois et le second semestre devra être ajouté),

- la mission au Libéria (MINUL) enregistre une baisse de 16,14  millions d'euros,

- et la mission en Haïti (MINUSTAH) une diminution de 2,23 millions d'euros.

Ainsi, la réduction globale des crédits destinés aux OMP attendue en 2017 atteint 42 millions d'euros 16 ( * ) .

c) La récupération des reliquats d'OMP

En 2015, la France détenait des reliquats d'OMP closes auprès du Secrétariat général de l'ONU au titre de contributions antérieures à 2014.

Selon la Cour des Comptes, il existait un différentiel entre la « somme appelée » et « l'état de la trésorerie de l'ONU sur les opérations de maintien de la paix closes ». Il s'agissait de sommes relativement faibles, correspondant à des ajustements de fin de mission, dont le cumul n'était toutefois pas négligeable :

- 0,675 million de dollars au titre de la mission des Nations unies en Éthiopie et en Érythrée (MINUEE) ;

- 9,699 millions de dollars au titre de la mission des Nations unies en République centrafricaine et au Tchad (MINURCAT) ;

- 0,119 million de dollars au titre de la mission d'observation des Nations unies en Géorgie (MONUG) ;

- et 3,206 millions de dollars au titre de la mission des Nations unies au Soudan (MINUS).

Un reliquat total de 13,7 millions de dollars pouvait ainsi être rappelé en saisissant le Secrétariat général de l'ONU.

Conformément aux recommandations de la Cour des Comptes, portées par vos rapporteurs auprès du ministre lors du débat budgétaire de l'année dernière, ce remboursement est intervenu dès la fin de l'année 2015. Il s'est traduit par un versement sur le programme 105 de 13,043 millions d'euros , venu en atténuation de dépenses pour payer des OMP.

Cette procédure semble désormais ancrée dans les bonnes pratiques du ministère. En 2016 , l'ONU a approuvé le rapport de performance de 3 OMP closes : UNSMIS 17 ( * ) , UNMIT 18 ( * ) et MINURCAT 19 ( * ) . Dans ce cadre, un montant de 3,4 millions de dollars sera reversé à la France selon la même procédure suivie précédemment. Vos rapporteurs pour avis seront attentifs à ce que ces crédits viennent bien en atténuation des dépenses dédiées aux OMP.

2. Les contributions aux organisations internationales baissent
a) La réduction des contributions aux organisations internationales couvre des situations très variées

Entre 2013 et 2017, le budget consacré aux contributions obligatoires qui financent à la fois les opérations de maintien de la paix et les contributions aux organisations internationales du programme 105 a diminué de 10 % passant de 883,5 à 795,2 millions d'euros.

Entre 2016 et 2017 les contributions destinées aux opérations de maintien de la paix ont diminué un peu moins de 19 % , celles dédiées aux organisations internationales ont beaucoup moins baissé . Ainsi, hors OMP, les crédits destinés aux 14 contributions les plus élevées aux organisations internationales, soit près de 90 % des contributions, n'ont diminué que de 2,3 %.

Le tableau ci-dessous présente le détail de la répartition des crédits entre les principales organisations internationales et leur évolution entre 2016 et 2017.

Vos rapporteurs pour avis notent qu'en 2017 les réductions portent seulement sur cinq des quatorze contributions à des organisations internationales aux montants les plus élevés (hors OMP). Les neuf autres contributions augmentent dans des proportions variables comprises entre 3 % et 52 % . Si la très forte augmentation de la contribution à l'OSCE (52 %) est explicitée dans le projet annuel de performance 20 ( * ) , il n'en va pas de même des autres contributions. Ce défaut d'information conduira à l'avenir vos rapporteurs à demander des précisions dans leur questionnaire budgétaire et à suivre avec attention et précision l'évolution de ces crédits .

Les quinze plus importantes contributions
à des organisations internationales de la France en 2016 et 2017

(en millions d'euros)

Organismes

2016

2017

Evolution
en %

Opérations de maintien de la paix

506

410,3

-18,9 %

ONU, organisation des Nations-Unies

124,9

110,6

-11,4 %

OTAN, organisation du traité de l'Atlantique Nord

32,8

30,3

-7,6 %

OMS, organisation mondiale de la santé

24,3

26,1

+7,4 %

OAA/FAO, organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture

23,3

22,4

-3,9 %

OIT, organisation internationale du travail

19,8

20,4

+3 %

OCDE, organisation de coopération et de développement économique

19,1

21,5

+12,5 %

AIEA, agence internationale de l'énergie atomique

17

17,5

+2,9 %

UNESCO, organisation des Nations-Unies pour l'éducation, la science et la culture

16

13,4

-16,2 %

OSCE, organisation pour la sécurité et la coopération en Europe

14,8

22,6

+52,7 %

CPI, cour pénale internationale

10,9

11,3

+3,7 %

IMA, institut du monde arabe

10,7

12

+10,8 %

CICR, comité international pour la Croix-Rouge

8,1

7,5

-7,4 %

OMC, organisation mondiale du commerce

7,4

7,7

+4 %

PNUE 700, programme des Nations-Unies pour l'environnement

6,6

6

-9,1 %

Total hors OMP*

337

329,3

-2,3 %

Total*

843

739,6

-12,3%

*Le total des colonnes peut être différent de la somme des valeurs en raison des arrondis.

b) Une évolution différenciée selon que les contributions internationales sont payées en euros et en devises

Les crédits destinés au paiement des contributions internationales en euros sont en augmentation de 3,8 % en 2017 en raison de la contribution à la mission d'observation de l'OSCE en Ukraine, qui traduit l'engagement politique fort de la France pour la mise en oeuvre des accords de Minsk.

En revanche, les crédits alloués au paiement des contributions internationales en devises sont en diminution de 8,3 % en 2017 en raison d'un changement de barème triennal des quotes-parts au budget de l'ONU applicable à compter du 1 er janvier 2016 pour la période 2016-2018. Ce changement a entraîné une réduction de la quote-part française et s'applique aux autres organisations du système des Nations unies à partir de 2017.

Vos rapporteurs pour avis appuient depuis longtemps la diminution des contributions obligatoires sachant qu'il n'existe que deux voix pour l'obtenir : le retrait d'une organisation internationale et la négociation. À ce jour il n'est pas d'actualité de se retirer d'une organisation internationale 21 ( * ) pour les deux raisons suivantes :

- d'une part, parce que le retrait d'une organisation internationale n'entraîne des économies conséquentes que si la contribution visée est suffisamment importante, or le retrait d'une organisation importante se traduit par un coût politique collatéral élevé ;

- d'autre part, parce que la poursuite des efforts de la France en faveur d'une bonne gestion des organisations ainsi que de l'adoption de barèmes des quotes-parts justes aux budgets des organisations constitue une source d'économie que le MAEDI considère comme plus conséquente et moins coûteuse politiquement que le retrait pur et simple.

La principale source de baisse de nos contributions internationales doit provenir de l'évolution des barèmes onusiens renégociés fin 2015 : la France 22 ( * ) en attendait, selon les réponses au questionnaire budgétaire « une économie de plusieurs dizaines de millions d'euros chaque année ». Ceci s'explique par le fait que la part du revenu national brut de la France dans le revenu national brut mondial recule, ce qui diminue donc également notre quote-part pour le budget ordinaire de l'ONU comme pour celui des OMP, et à la suite, dans les autres organisations qui suivent le même barème.

En outre, la ligne que porte la France dans chaque négociation budgétaire est celle de la croissance nominale zéro des budgets des organisations internationales. De manière générale, il est souhaitable que la France oeuvre à rationaliser et mieux maîtriser les coûts de fonctionnement du système onusien et de toutes les autres organisations internationales . Cette voie semble beaucoup plus praticable que le retrait d'une organisation internationale.

Vos rapporteurs pour avis sont donc vigilants à ce que les économies annoncées se concrétisent .

* 16 Ce chiffre s'entend sous réserve de demandes complémentaires en cours d'année et de l'issue des négociations sur les budgets des OMP de juin 2017 et en tenant compte du fait qu'une partie des contributions à la FISNUA (Liban), à la MINUSTAH et à la MONUSCO sont attendues en toute fin d'année et seront en conséquence budgétées en 2018, soit environ 44 millions d'euros.

* 17 United Nations Supervision Mission in Syria.

* 18 Mission intégrée des Nations Unies au Timor-Leste.

* 19 Mission des Nations unies en République centrafricaine et au Tchad.

* 20 Au titre du processus de mise en oeuvre des accords de Minsk comme précédemment indiqué.

* 21 La France s'est retirée de l'organisation des Nations unies pour le développement industriel (ONUDI) en 2013. Ce retrait s'était encore traduit par une économie de 6 millions d'euros en 2015 .

* 22 Elle souhaite une répartition reflétant plus équitablement le poids des économies des États membres, en particulier celui des pays émergents .

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