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Projet de loi de finances pour 2017 : Défense : environnement et prospective de la politique de défense

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Défense : environnement et prospective de la politique de défense ( avis - première lecture )

N° 142

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2017, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME V

DÉFENSE :
ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE
DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE

Par MM. André TRILLARD et Jeanny LORGEOUX,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin, président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Jacques Gautier, Mmes Nathalie Goulet, Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mme Leila Aïchi, vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri, secrétaires ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Émorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, MM. Gaëtan Gorce, Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk, Raymond Vall, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833

Sénat : 139 et 140 à 146 (2016-2017)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS POUR AVIS

1.- La demande de crédits inscrite dans le PLF 2017 pour le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » s'élève à 1,532 milliards d'euros en AE et 1,335 milliard d'euros en CP, soit 3,6 % des AE et 3,3 % des CP prévus pour l'ensemble de la mission « Défense » l'année prochaine.

Par rapport à la prévision inscrite en LFI 2016, la dotation du programme enregistre ainsi une augmentation de plus de 18 % en AE et de près de 3 % en CP (+ 236 millions d'euros en AE et + 44,5 millions d'euros en CP). Cette évolution touche l'ensemble des actions du programme.

Les crédits ainsi ouverts devront couvrir les dépenses obligatoires liées au report de charges du programme issu de l'exécution budgétaire 2016, estimé à 175 millions d'euros sous la condition d'une levée intégrale de la réserve de précaution (90 millions d'euros) et dans l'hypothèse du maintien de l'ensemble des crédits prévus en LFI lors des arbitrages de fin de gestion. Ce niveau représente une baisse (- 10 %) par rapport au report de charges de 2015 sur 2016 ; il s'agirait de 6,9 % du report de charges global prévu pour la mission « Défense ».

Conformément aux conclusions du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013 et aux orientations de la LPM pour 2014-2019 confirmées par la loi d'actualisation du 28 juillet 2015, les priorités soutenues par le programme sont la réaffirmation du rôle central du renseignement, la consolidation des efforts dans le domaine de la recherche de défense, et le maintien de la capacité d'influence de la France.

2.- En ce qui concerne le renseignement (action 3 « Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France »), vos rapporteurs constatent une augmentation sensible de 6,8 % en CP par rapport à la LFI 2016 (hors dépenses de personnel) ; comme en 2016, les AE progressent à un rythme soutenu (+ 23,4%) Cette augmentation est la traduction d'une intensification de l'activité des services dans une période d'aggravation des menaces, notamment terroristes, de l'accroissement sensible de leurs effectifs, dont la traduction budgétaire est inscrite au programme 212, qui induit des coûts de fonctionnement courant et d'infrastructures, et de l'effort d'investissement technique réalisé par le service de renseignement extérieur.

Cet effort conséquent engagé dès la loi de programmation militaire pour 2014-2019, en décembre 2013 a été renforcé lors de son actualisation par la loi en juillet 2015 puis au lendemain des attentats du 13 novembre 2015.

3.- En ce qui concerne la recherche de défense (action 7 « Prospective de défense »), vos rapporteurs pour avis relèvent en particulier que les crédits alloués par le PLF 2017 aux études amont sont fixés à 720,4 millions d'euros en CP, soit 56 % de l'ensemble des CP prévus pour le programme 144 l'année prochaine. Ce niveau de crédits représente, par rapport à la LFI 2016, une augmentation de 2 % (+ 13,9 millions d'euros). Il reste en ligne avec l'objectif fixé en matière d'études amont par la LPM, soit 730 millions d'euros en moyenne annuelle sur la période 2014-2019 ; vos rapporteurs resteront vigilants quant au respect de cet objectif, qu'il conviendra d'ailleurs de reconsidérer à la hausse, dans la prochaine programmation militaire, en vue d'assurer une préparation adéquate de l'avenir de notre outil de défense.

La prévision pour l'analyse stratégique est de 6,2 millions d'euros en CP, montant en hausse de 2 % par rapport à 2016 (+ 0,1 million d'euros), mais de 4,6 millions d'euros en AE, soit une baisse de 53 % (- 5,2 millions d'euros). Cette orientation procède de la réforme du dispositif ministériel de soutien à la recherche stratégique mise en oeuvre depuis 2015 - création de contrats-cadres, augmentation de la part des « observatoires » et développement de nouvelles relations avec le champ universitaire - qui, tendant à donner plus de prévisibilité et donc à améliorer le pilotage des études, donne lieu à la notification d'engagements pluriannuels, lancés en 2015 et 2016.

Le budget total consacré à la recherche et développement (R&D) de la défense sera porté à près de 4,928 milliards d'euros l'année prochaine, soit une augmentation de 30 % par rapport à 2016 et de 34,5 % par rapport au budget moyen sur la période 2014-2016. Ce niveau d'effort, en la matière, qui n'avait pas été atteint depuis 2009. Vos rapporteurs pour avis s'en réjouissent : malgré les contraintes pesant sur ses finances publiques, la France est le pays d'Europe qui consacre le plus gros effort budgétaire à sa R&D de défense.

4. -Vos rapporteurs restent préoccupés par la situation de l'ONERA, en voie d'amélioration mais encore à conforter.

Certes, la tutelle de l'établissement s'est mobilisée et la nouvelle dynamique ainsi créée paraît positive. Ainsi, répondant à l'initiative de vos rapporteurs dans le cadre de l'examen du PLF 2016, l'ONERA s'est vu attribuer au printemps dernier, outre sa subvention annuelle pour charges de service public pérennisée à hauteur de 105 millions d'euros, une dotation exceptionnelle de 15 millions d'euros destinée à financer les travaux requis par la soufflerie S1MA de Modane. D'autre part, un plan scientifique stratégique pour la période 2015-2025 a été finalisé en avril dernier, et le projet de contrat d'objectifs et de performance (COP) de l'opérateur pour 2017-2021 a été validé, le 22 novembre dernier, par son conseil d'administration. En outre, une nouvelle organisation de l'Office est en gestation, et le projet de COP susmentionné prévoit la rationalisation de ses implantations immobilières en Île-de-France, au moyen du regroupement sur le site de Palaiseau des équipes actuellement installées à Meudon et à Châtillon.

Cependant, dans ce contexte globalement rassurant pour l'avenir, vos rapporteurs comprennent mal la décision du ministère chargé de la recherche, en juillet dernier, de ne pas renouveler le label « Carnot » de l'ONERA. Ils observent par ailleurs qu'un équilibre entre le coût des travaux liés au regroupement à Palaiseau et les produits des cessions immobilières de Meudon et Châtillon sera difficile à trouver. En outre, au-delà des travaux urgents entrepris sur la soufflerie S1MA, des investissements substantiels sont nécessaires pour conduire la rénovation générale dont le parc de souffleries a besoin, afin d'être maintenu au meilleur niveau mondial : vos rapporteurs craignent que le report d'arbitrages financiers de l'État qui permettraient d'engager en temps utile ces travaux ne remette en cause la préservation d'ouvrages stratégiques.

En 2015, l'ONERA a enregistré un résultat bénéficiaire de 5,15 millions d'euros mais, pour 2016, le budget initial de l'Office prévoit un déficit de 2,8 millions d'euros. Une hausse des commandes est toutefois attendue de l'industrie aéronautique et spatiale. Il paraît en effet nécessaire que l'ONERA, en vue de développer ses ressources propres, poursuive l'adaptation de son offre aux besoins actuels de l'industrie, de même qu'il gagnera à se rapprocher des acteurs clés de la recherche et de l'enseignement dans les domaines de l'aérospatial et de la défense et à mieux valoriser sa recherche. Alors que le climat social paraît aujourd'hui tendu au sein de l'établissement, vos rapporteurs soulignent également la nécessité que le personnel de l'Office adhère aux réformes entreprises pour que celles-ci puissent atteindre leur objectif.

5.En ce qui concerne la capacité d'influence internationale de la France (action 8 « Relations internationales et diplomatie de défense »), le programme 144 reste marqué par la mise en service, depuis janvier 2015, de la direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS). Celle-ci, née de la volonté d'une rationalisation de la fonction « relations internationales » du ministère de la défense, dispose de 213 agents ; sa création a permis l'économie de 57 ETP sur le périmètre des relations internationales de défense. Elle est aujourd'hui pleinement opérationnelle et développe son rôle, principalement, en matière de stratégie de défense et d'influence internationale.

Le PLF 2017 prévoit pour les actions de coopération et de diplomatie de défense pilotées par la DGRIS un budget de près de 43,8 millions d'euros en AE et CP. Sur ce montant, 27,7 millions d'euros (soit plus de 63 %) seront consacrés à l'aide versée au gouvernement de la République de Djibouti, sur le fondement du traité bilatéral de 2011, au titre de l'implantation de forces permanentes françaises.

6.- Sous le bénéfice de ces observations, vos rapporteurs pour avis émettent une appréciation positive sur les crédits inscrits dans le PLF 2017 pour le programme 144.

À l'issue de sa réunion du mercredi 23 novembre 2016, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Défense ».