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Projet de loi de finances pour 2017 : Défense : environnement et prospective de la politique de défense

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Défense : environnement et prospective de la politique de défense ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense », au sein de la mission « Défense », retrace les crédits, hors dépenses de personnel depuis 20151(*), qui sont destinés à financer des actions essentielles pour la fonction « connaissance et anticipation » de notre outil de défense :

1°- la prospective de défense, recherche technologique et analyse stratégique ;

2°- les deux services de renseignement du ministère de la défense à vocation générale : la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), pour le renseignement extérieur, et la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD), nouvelle appellation de la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) depuis le mois d'octobre 20162(*), pour le renseignement de sécurité de défense ;

3°- l'action internationale du ministère, coopération et diplomatie de défense désormais menées par la direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS) - structure créée, en janvier 20153(*), à partir de la fusion de la délégation aux affaires stratégiques (DAS) et d'éléments transférés de l'état-major des armées (EMA) et de la direction générale de l'armement (DGA).

La nomenclature des trois actions dont se compose le programme recoupe ces thèmes. Elle se présente comme suit, sans changement prévu par le projet de loi de finances (PLF) pour 2017 par rapport à 2016 - et suivant une numérotation héritée de simplifications antérieurement apportées à l'architecture budgétaire :

- action 3 « Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France ». Cette action est divisée en deux sous-actions retraçant, l'une, les crédits de la DGSE (renseignement extérieur) et, l'autre, les crédits de la DRSD (renseignement de sécurité de défense) ;

- action 7 « Prospective de défense ». Cette action est décomposée en quatre sous-actions visant, respectivement, l'analyse stratégique, la prospective des systèmes de forces (études opérationnelles et technico-opérationnelles), les études amont, enfin les dépenses de soutien et subventions ;

action 8 « Relations internationales et diplomatie de défense ». Cette action constitue le support budgétaire de la DGRIS précitée. Elle est dépourvue de sous-action4(*).

Ce programme est placé sous la responsabilité du directeur général des relations internationales et de la stratégie du ministère de la défense, actuellement M. Philippe Errera. Cependant, la gestion opérationnelle des actions est confiée à la DGSE et à la DSPD, chacune en ce qui la concerne, s'agissant du renseignement ; à la DGRIS pour l'action internationale et l'analyse stratégique ; à l'EMA dans le domaine des études opérationnelles et technico-opérationnelles ; enfin, à la DGA pour les études amont, ainsi que pour les dépenses de soutien et les subventions en cause.

L'organisation opérationnelle du programme 144

Cinq budgets opérationnels (BOP) sont associés au programme 144 :

- un BOP pour la DGSE (correspondant à la sous-action 3-1 « Renseignement extérieur ») et un pour la DRSD (sous-action 3-2 « Renseignement de sécurité de défense ») ;

- un BOP pour l'EMA, visant les études à caractère opérationnel et technico-opérationnel (sous-action 7-2 « Prospective des systèmes de forces ») ;

- un BOP pour la DGA, destiné à financer les études amont (sous-action 7-3) et les dépenses de soutien et subventions (sous-action 7-4) ;

- enfin, un BOP pour la DGRIS regroupant, outre les crédits de relations internationales et diplomatie de défense (action 8), ceux de l'analyse stratégique (sous-action 7-1).

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire adressé en application de l'article 49 de la LOLF

Conformément aux conclusions du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013 et aux orientations de la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2014 à 2019 confirmées par la loi d'actualisation du 28 juillet 2015, les priorités soutenues par le canal du programme 144 sont le renforcement du rôle du renseignement, la consolidation des efforts dans le domaine de la recherche de défense, et le maintien de la capacité d'influence de la France.

I. ANALYSE GÉNÉRALE DES CRÉDITS (1,33 MILLIARD D'EUROS)

Les crédits inscrits dans le PLF 2017 au titre du programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » atteignent près de 1,532 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 1,335 milliard d'euros en crédits de paiement (CP) - soit, respectivement, 3,6 % des AE et 3,3 % des CP prévus pour l'ensemble de la mission « Défense » l'année prochaine (près de 42,245 milliards d'euros en AE et 40,592 milliards d'euros en CP).

A. LA SITUATION BUDGÉTAIRE

1. Des crédits en hausse (+ 3,5 % en CP)

Les crédits prévus par le PLF pour le programme 144 s'avèrent en nette augmentation par rapport aux prévisions de la LFI 2016, à hauteur de 18,2 % pour ce qui concerne les AE (+ 236 millions d'euros) et de près de 3,5 % pour ce qui concerne les CP (+ 44,5 millions d'euros). Comme cette année, ces crédits ne seront que modestement abondés par voie de fonds de concours (FDC) et d'attribution de produits (ADP) - à hauteur de 87 900 euros en AE et CP.

Évolution des crédits (hors FDC et AP) du programme 144

(en millions d'euros)

LFI 2016

PLF 2017

Évolution 2016-2017

AE

CP

AE

CP

AE

CP

1 295,71

1 291,29

1 531,77

1 335,94

+ 18,22 %

+ 3,46%

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire adressé en application de l'article 49 de la LOLF

L'accroissement des crédits du programme ainsi prévu pour l'année prochaine touche l'ensemble des actions de ce dernier (cf. infra). Cette orientation est d'autant plus remarquable qu'elle prend en compte l'impact de l'évolution favorable des indices économiques identifié lors de la construction du PLF : les gains identifiés, de l'ordre de 11 millions d'euros en CP (0,68 million sur le fonctionnement, 2,07 millions sur le renseignement et 8 millions au titre des études) ont été laissés, pour partie, à la disposition du programme5(*).

2. Un report de charges prévu à hauteur de 175 millions d'euros (soit - 10 %)

Les crédits du programme pour 2017 devront couvrir les dépenses obligatoires liées au report de charges issu de l'exécution budgétaire 2016. Ce report, sous la double hypothèse et condition d'une levée intégrale de la réserve de précaution du programme (soit 90 millions d'euros) et que l'ensemble des crédits prévus en 2016 lui soient bien conservés lors des arbitrages de fin de gestion, est attendu à hauteur de 175 millions d'euros6(*), soit 6,9 % du report de charges prévisionnel de la mission « Défense » (2,531 milliards d'euros).

Il s'agirait, en valeur, d'une diminution de 10 % par rapport au niveau du report de la gestion 2015 sur l'exercice 2016 (194,4 millions d'euros), qui permettrait de retrouver le niveau de report constaté fin 2014 (175,9 millions d'euros). En revanche, en volume, il s'agirait d'une hausse de 9,5 % de la part prise par le programme dans le total du report de charges prévisionnel de la mission : atteignant 6,9 %, cette part renouerait avec le niveau observé à la fin de l'année 2011.

Évolution du report de charges du programme 144

(en millions d'euros)

Composantes du report de charges

Fin 2011

Fin 2012

Fin 2013

Fin 2014

Fin 2015

Fin 2016

(prévision)

Dettes fournisseurs

79,1

66,3

51,0

55,9

92,6

-*

Charges à payer

110,8

99 ,3

85,7

115,3

100,2

-*

Avances dues

-

0,2

0,7

4,7

1,6

-*

Total

(Évolution, en %)

189,9

165,8

(- 13 %)

137,4

(- 17 %)

175,9

(+ 28 %)

194, 4

(+ 10 %)

175,0

(- 10 %)

Report de charges de la mission « Défense »

(Part du programme 144)

2 734,0

(6,9 %)

3 159,0

(5,2 %)

3 452,0

(3,9 %)

3 498,0

(5,0 %)

3 088,9

(6,3 %)

2 531,0

(6,9 %)

(*)  Il n'est pas possible de prévoir par anticipation la structure du report de charges, laquelle dépend, au jour près, des dates comptables d'enregistrement des actes de paiement.

Source : réponses du Gouvernement au questionnaire adressé en application de l'article 49 de la LOLF et DGA

Le Gouvernement précise7(*) que le report de charges du programme, de l'exercice 2017 sur l'exercice 2018, devrait rester au même niveau.


* 1 La loi de finances initiale (LFI) pour 2015 a regroupé au sein du programme 212 « Soutien de la politique de la défense » l'ensemble des crédits de masse salariale (titre 2) de la mission « Défense ».

* 2 Décret n° 2016-1337 du 7 octobre 2016 portant changement d'appellation de la direction de la protection et de la sécurité de la défense.

* 3 Décret n° 2015-4 du 2 janvier 2015 fixant les attributions et l'organisation de la direction générale des relations internationales et de la stratégie du ministère de la défense.

* 4 La sous-action « Soutien aux exportations » a été supprimée du programme 144 par la LFI 2015 ; les crédits de promotion des exportations se trouvent désormais retracés par le programme 146 « Équipement des forces ».

* 5 Indication fournie par le VAE Hervé de Bonnaventure, directeur général adjoint des relations internationales et de la stratégie du ministère de la défense, lors de son audition sur le PLF 2017 par vos rapporteurs pour avis, le 12 octobre 2016.

* 6 Source : réponse du Gouvernement au questionnaire adressé en application de l'article 49 de la LOLF.

* 7 Source : réponse au questionnaire adressé en application de l'article 49 de la LOLF.