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Projet de loi de finances pour 2017 : Défense : environnement et prospective de la politique de défense

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Défense : environnement et prospective de la politique de défense ( avis - première lecture )

II. PRÉSENTATION DÉTAILLÉE DES ACTIONS

A. LA POURSUITE DES EFFORTS EN FAVEUR DU RENSEIGNEMENT DE SECURITÉ

Les crédits inscrits au programme 144 pour les services spécialisés de renseignement dépendant du ministère de la défense repartent à la hausse9(*), notamment en matière d'investissements, consolidant les efforts entrepris depuis la loi de programmation militaire (2014-2019) s'agissant des renforcements en personnel, inscrits au programme 212 de la mission « défense » et le travail réalisé au cours de l'année 2015 sur le plan législatif pour doter les services d'un cadre juridique clair pour la surveillance des communications électroniques, tant sur le territoire national qu'à l'étranger, et l'utilisation de certaines techniques de renseignement10(*).

1. Une augmentation sensible des moyens
a) Une augmentation des moyens de fonctionnement et d'investissement dans le projet de loi de finances pour 2017

L'action n° 3 « Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France » regroupe les activités de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), comptabilisées dans la sous-action « Renseignement extérieur » et de la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD), figurant pour leur part dans la sous-action « Renseignement de sécurité de défense ». Ces crédits peuvent être abondés en gestion par des crédits inscrits au programme 129 « Direction de l'action du gouvernement » au titre des projets interministériels concourant à la défense et à la sécurité nationale, d'une part, et des crédits destinés aux fonds spéciaux, d'autre part.

Par ailleurs, les crédits de la direction du renseignement militaire (DRM), 45,50 millions d'euros en AE en 2017 et 44,61 millions d'euros en CP (respectivement 36,86 et 36,31 millions d'euros en 2016) relèvent du programme 178 « Préparation et emploi des forces » (action 01-11 « Renseignement d'intérêt militaire »), du fait de la vocation opérationnelle du renseignement d'intérêt militaire, notamment sur les théâtres d'opérations extérieures. Les rémunérations de ses personnels figurent au programme 212 « Soutien de la politique de la défense » (action 54-06) pour un montant de 147,15 millions d'euros en 2017 (136,93 millions d'euros en 2016).

Pour disposer d'une vision globale de l'effort consenti par le ministère de la défense au profit de la fonction « connaissance et anticipation », il faudrait ajouter les crédits inscrits dans les actions et sous-actions des programmes 178 et 212 au profit des unités militaires mises au service de la DGSE, ainsi que tout ou partie des crédits inscrits au programme 146 au titre des sous-actions « renseigner, surveiller, acquérir et reconnaître » concernant les équipements du programme spatial optique MUSIS (sous-action 07.40 dotée de 138,1 millions d'euros en CP, 133 millions en 2016), ceux du programme spatial de renseignement électromagnétique CERES (sous-action 07.42 dotée de 70,13 millions d'euros en CP, 200,5 en AE et 93 millions en CP en 2016) et, dans une acception élargie, à la fonction « connaissance et anticipation » tout ou partie de ceux de la sous-action 07.39 « Autres opérations » dotée de 68,27 millions d'euros en AE et 345,39 en CP (respectivement 572,01 et 489,50 millions d'euros en 2016) et de la sous-action 07.41 « Déploiement des services de communication et architecture des réseaux de télécommunications sécurisées DESCARTES » dotée de 68,27 millions d'euros en AE, 48,59 en CP (150 en AE et 30,67 en CP en 2016), enfin, les crédits de l'action 4 « politique immobilière » du programme 212 qui concernent les infrastructures immobilières affectés à ces services.

L'action 3 représente 21,16 % en autorisations d'engagement (20,26% en LFI 2016) et 19,26 % en crédits de paiement (18,65% en LFI 2016) des crédits du programme 144 (hors titre 2).

Crédits du renseignement (action 3) hors titre 2 pour 2017

(en euros)

 

AE

CP

Renseignement extérieur

310 532 501

243 832 501

Renseignement de sécurité de défense

13 536 615

13 536 615

Total

324 069 116

257 369 116

Source : PAP de la mission « Défense » annexé au PLF 2017

b) La poursuite du renforcement des effectifs qui se traduit par une augmentation significative des crédits de Titre 2 du programme 212

Le plafond d'emploi des services de renseignements, s'agissant du personnel travaillant pour le programme 144, est établi à 6858 ETPT en 2016 (5530 pour la DGSE et 1328 pour la DRSD).

En 2016, ce plafond était de 6609 ETPT (5491 pour la DGSE et 1148 pour la DRSD).

Le montant des crédits de titre 2 inscrits au programme 212 est de 532,18  millions d'euros, dont 426,63 pour la DGSE et 105,55 pour la DRSD contre 497,58 en 2016, 412,89 pour la DGSE et 84,69 pour la DRSD en LFI 201611(*).

c) L'accroissement de la menace justifie les choix budgétaires effectués

La multiplication des attentats survenus en France et en Belgique depuis le 11 janvier 2015 a démontré le continuum entre l'action d'individus, souvent de nationalité française, opérant à l'extérieur au sein de groupes terroristes où ils reçoivent formation et instructions et celles d'individus de retour de ces territoires, ou actionnés depuis ces territoires, pour l'organisation d'actions meurtrières sur le territoire national ou de soutien à la réalisation desdites actions, qu'il s'agisse de recruter, de préparer ou de fournir une logistique. Ceci est particulièrement démontré s'agissant des groupes affiliés à Daech.

Outre la mise en place de l'opération Sentinelle de déploiement des forces armées en dispositif de protection, et la « bataille de l'avant » engagée contre ces groupes en Irak, en Syrie et dans la Bande sahélo-saharienne, la menace d'attentats terroristes et son évolution ont conduit à un effort significatif de mutualisation et de coordination au sein des services spécialisés de renseignement, mais aussi à un renforcement des moyens humains qui leurs sont affectés.

2. Les crédits de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE)

La DGSE, dont les missions sont définies par les articles D.3126-2 et 3 du code de la défense, est un service de l'État, placé sous l'autorité directe du ministre de la défense. Elle est tout à la fois :

· le service de renseignement extérieur de la France, dont le champ de compétence est global puisqu'il couvre les dimensions sécuritaire, politique et économique des enjeux internationaux, chargé d'apporter une aide à la décision gouvernementale dans ces différents domaines et de contribuer à la lutte contre les menaces pesant sur la sécurité nationale ;

· un service spécial, qui détient le monopole de l'action clandestine à l'étranger avec une double mission de renseignement et d'action. A ce titre, elle assure l'analyse, la synthèse et la diffusion des renseignements qu'elle recueille par ses moyens propres ou auprès des partenaires étrangers. Le secret des moyens employés et des objectifs poursuivis garantit également la propre sécurité des agents ;

· un service intégré qui, à la différence de la plupart des services de renseignement occidentaux, maîtrise la totalité des modes de recueil du renseignement : sources humaines, capteurs techniques (interceptions électromagnétiques et imagerie satellitaire), moyens opérationnels, exploitation des sources ouvertes. Le renseignement obtenu par le biais de coopérations avec d'autres services, français ou étrangers, y occupe une place importante. La loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement et la loi n° 2015-1556 du 30 novembre 2015 relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales encadrent le recours aux techniques de renseignement et fournissent un cadre juridique plus solide à certaines de ces activités.

Pour répondre aux priorités arrêtées au titre de son plan stratégique, elle a engagé un certain nombre de chantiers de modernisation de ses capacités et de ses fonctions supports, que les crédits inscrits au programme 144 et au programme 212 de la mission « Défense », dans le projet de loi de finances pour 2017, permettent de financer.

Compte tenu de la priorité accordée par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 à la fonction « connaissance et anticipation », la loi de programmation militaire précédente avait déjà prévu un renforcement important des moyens de la DGSE, avec notamment un recrutement de 616 emplois supplémentaires sur la période 2008-2013.

Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013 a maintenu ce haut degré de priorité. La loi de programmation militaire 2014-2019 du 18 décembre 2013 a traduit la poursuite de cet effort, dans un contexte global de fortes déflations d'effectifs pour le ministère de la défense puisqu'elle a prévu 281 créations de postes.

L'aggravation et la diversification des menaces à l'encontre des intérêts français à travers le monde, et y compris sur le territoire national, et notamment la lutte contre le terrorisme, ont justifié un effort supplémentaire en faveur des services de renseignement.

C'est ainsi, au titre de plusieurs décisions du Premier ministre à la suite des attentats de janvier 2015, puis dans le cadre de la loi d'actualisation de la LPM du 28 juillet 2015, et enfin, une décision prise après les attentats du 13 novembre 2015 et confirmée par le conseil de défense du 6 avril 2016, que la DGSE aura obtenu, au total, 797 créations de postes sur la période couverte par la LPM 2014-2019.

Les décisions budgétaires du conseil de défense du 6 avril donnent ainsi aux services les moyens de faire face à leur trajectoire capacitaire et en particulier à leur modernisation technologique, en cohérence avec les dispositions législatives adoptées et avec l'actualisation de la LPM.

Le ciblage des actions dans le domaine de la lutte contre le terrorisme, du renseignement géopolitique, de la protection des intérêts économiques, de la lutte contre la prolifération, du cyberespace, de la lutte contre la criminalité organisée et du contre-espionnage se poursuivront et s'inscriront dans le cadre d'un partenariat renforcé entre services de renseignement.

Les moyens accordés à la DGSE lui permettront notamment de répondre à trois priorités stratégiques. La première est la conduite d'opérations immobilières d'envergures destinées à accompagner la croissance des effectifs. La seconde est le déploiement de capacités nouvelles, principalement orientées sur les activités de contreterrorisme. La dernière vise à financer une hausse significative de ses missions dans le cadre de l'intensification de son action à l'étranger.

En parallèle, le service maintient ses efforts de rationalisation entamés depuis plusieurs années afin de maîtriser ses dépenses en dépit de l'augmentation conjuguée des effectifs et des surfaces occupées.

Vos rapporteurs sont naturellement particulièrement vigilants quant à la mise en oeuvre de cette programmation.

a) Les crédits inscrits au programme 144

Au titre du programme 144, le budget de la DGSE - alloué dans le projet de loi de finances, hors reports ou abondements ministériels - s'élèvera en 2017, à 310,53 millions d'euros d'autorisations d'engagement (contre 250,26 en 2016) et 243,83 millions d'euros de crédits de paiement (contre 230,76 millions d'euros en 2016). Il se répartit entre 202,59 millions d'euros de crédits de paiement pour les dépenses d'équipement (contre 192,94 en 2016), 41,24 millions d'euros de crédits de paiement pour les dépenses de fonctionnement (contre 37,82 en 2015).

(en euros)

PLF

2013

2014

2015

2016

2017

Agrégat fonctionnement*

39 536 964

37 920 775

37 759 560

37 821 058

41 241 740

Agrégat équipement :

         

- AE

217 822 196

150 659 832

231 378 367

199 439 017**

269 290 761

- CP

173 334 388

212 777 085

219 159 738

186 439 017**

202 590 761

(*) : Hors indemnité compensatrice SNCF

(**) : 192 939 017 en LFI 2016 et 212 439 017 millions en AE

· S'agissant des dépenses de fonctionnement, cette progression tient essentiellement à l'accroissement des missions à la suite de la progression des effectifs du service et des frais de changement de résidence en raison de l'accroissement des besoins opérationnels.

· S'agissant des dépenses d'investissement, elle est plus marquée en autorisation d'engagement (+35% par rapport au PLF 201612(*)) qu'en crédits de paiement13(*). Elle s'explique par deux nouvelles et importantes opérations immobilières nécessaires pour accompagner la croissance des effectifs du service. Elles donneront lieu à des affectations sur deux nouvelles tranches fonctionnelles à hauteur, au total de 60 millions d'euros. En outre, le service poursuit le déploiement de ses capacités techniques de recueil et d'analyse du renseignement, dans un contexte marqué par la diversification et l'aggravation des menaces, d'une part, et un environnement technologique en constante mutation, d'autre part.

À ces moyens, s'ajoutent des crédits provenant de la mission « Direction de l'action du gouvernement » destinés à financer les programmes interministériels liés à la défense et à la sécurité nationale, ainsi que l'attribution de fonds spéciaux.

b) Les ressources humaines

Les dépenses de personnel de la DGSE (titre 2) figurent au sein du programme 212 de la mission « Défense ». On en donnera toutefois le détail ici, car la croissance des effectifs du service impacte directement l'évolution de ses coûts de fonctionnement et de ses investissements et qu'on ne saurait en évaluer raisonnablement la transformation en cours sans en tenir compte.

(1) Le renforcement des effectifs

616 créations nettes d'emplois ont été réalisées au cours de la loi de programmation militaire 2008-2013.

Les effectifs continuent d'augmenter. La DGSE bénéficie, sur la période 2014-2019, de 797 créations qui intègrent celles obtenues :

· lors de la loi de programmation initiale (281),

· par décision du Premier ministre suite aux attentats de janvier 2015 (185)

· dans le cadre de l'actualisation de la LPM en juillet 2015 (140),

· et aux termes d'un nouvel arbitrage interministériel en avril 2016 (191)14(*).

287 créations ont été réalisées au cours des trois premières années de la période considérée (59 en 2014, 106 et 2015, 122 en 2016), le solde (510 emplois) devrait s'échelonner jusqu'en 2019 à raison de 123 créations en 2017, 189 en 2018, et 197 en 2019.

La répartition catégorielle montre qu'il s'agit pour les trois quarts de personnel de catégorie A et d'officiers et pour un quart des personnels de catégorie B et des sous-officiers. Les personnels administratifs de catégorie C diminuent.

Le plafond est fixé à 5 530 ETPT.

 

2013

2014

2015

2016

2017

Plafond d'emploi (en ETPT)*

4 991

5 068

5 302

5 461

5 530

Évolution en valeur (en ETPT)

-

+ 78

+ 234

+ 159

+ 69

Crédits inscrits au titre 2**

386 342 903

399 191 662

402 967 947

412 889 922

426 629 485

Évolution en %

-

+3,32%

+ 0,95%

+ 2,46%

+3,33%

(*) : Plafond ministériel des emplois autorisés

(**) : Action 50-01 du P 212

La répartition des emplois du ministère de la défense par gestionnaire fait apparaître, au sein du programme 212, un plafond d'emplois autorisés de 5 530 équivalents temps plein travaillés pour la DGSE soit une progression de 1,26% par rapport à 2016. Cela se traduit, de fait, pour le service, par une prévision d'effectif au 31 décembre 2017 de 5504 emplois, la prévision de réalisation au 31 décembre 2016 est de 5338 ETPE et la réalisation effective au 30 juin de 5185 ETPE.

Vos Rapporteurs observent que le calendrier des créations de postes à tendance à faire porter l'effort principal de recrutement (386 emplois) sur les deux dernières années de l'exercice 2017-2019. Outre une montée en puissance moins rapide que ne le laissent à penser les annonces récurrentes, un lissage eût été préférable pour assurer qualitativement et quantitativement ces recrutements, d'autant que le phénomène peut être constaté pour l'ensemble des services qui puisent dans le même vivier restreint et fort recherché de candidats (cf. infra) et qu'il faut naturellement y ajouter le remplacement des personnels quittant le service, ce qui représente des volumes importants de l'ordre de 2000 à 2500 de recrutements à opérer sur la période considérée.

En outre, il semble que, dans le détail, les plafonds des emplois ministériels autorisés soient insuffisamment adaptés aux besoins du service qui recrute principalement des personnels hautement qualifiés et donc plus coûteux et réduit ses effectifs dans les catégories moins qualifiées. Dès lors, le décalage observé entre emplois autorisés et emplois pourvus permet de financer l'amélioration du niveau moyen de qualification du personnel. Si nécessaire soit-elle, cette méthode n'est guère satisfaisante car les personnels sont recrutés dans la durée, notamment les fonctionnaires et les officiers de carrière et donc la masse salariale devra, quoiqu'il advienne, être réajustée. Il serait préférable d'ajuster le Titre 2 en fonction des besoins du service et modifier les plafonds d'emplois en conséquence.

Les crédits de masse salariale sont en légère augmentation de 13,7 millions d'euros (+ 3,3 %) afin de financer les recrutements prévus et plusieurs mesures catégorielles pour un montant de 2,85 millions d'euros.

On observera également le transfert au programme 129 (SGDSN) de 60 personnels mis à disposition jusque-là du groupement interministériel de contrôle (GIC), 15 personnels seront rattachés au même titre en cours d'exercice 2017 et demeurent encore dans les effectifs du service. Ce transfert représente un montant de 2,77 millions d'euros hors CAS Pensions. (4,55 millions d'euros CAS Pensions inclus). Ce transfert n'a pas d'effets significatifs dans la mesure où ces personnels étaient déjà mis à disposition du GIC et ne participaient pas aux activités de la DGSE.

Ces effectifs ne comprennent pas ceux des unités militaires qui constituent le service action de la DGSE, dont les emplois et les crédits de rémunération sont inscrits aux différentes actions travaillant pour le programme « préparation et emploi des forces » du programme 212 « Soutien de la politique de la défense. Ils ne comprennent pas non plus les personnels militaires qui viendront renforcer les activités de cyberdéfense de la DGSE et qui restent affectés en gestion dans les BOP des armées pourvoyeuses.

Vos rapporteurs pour avis considèrent toujours qu'un indicateur spécifique devrait être réintroduit au sein du programme annuel de performance de la mission « Défense » permettant de mieux suivre, dans le détail, année après année, la réalisation exacte du cadencement des créations de postes.

(2) L'évolution de la structure du personnel de la DGSE

Au 30 juin 2016, la DGSE comptait hors service « action » (et assimilés) 25,1 % de militaires, 74,9 % de personnels civils, (48,1 % de fonctionnaires et 26,7 % de contractuels), sous des statuts divers. Le besoin de diversification des recrutements est réel puisqu'on y trouve des profils très divers. Les catégories A et officiers représentent 43% des effectifs globaux.

Les proportions étaient, au sein de l'effectif réalisé en 2008, de 29,3 % de militaires et 70,7% de personnels civils (53,2% de fonctionnaires et 17,5% de contractuels) sous divers statuts. Les catégories A représentaient alors 35,3% des effectifs globaux.

Ce rapprochement traduit bien l'évolution des profils d'emplois au sein du service et notamment l'évolution vers l'emploi de personnels plus qualifiés et plus diversifiés que les statuts de la fonction publique ou de la fonction militaire ne permettent pas de recruter, sans compter l'effet des réductions d'emplois au sein des armées qui ont réduit ces dernières années les capacités de mobilité des personnels militaires.

(a) La place grandissante des personnels de catégorie A et officiers
Évolution des effectifs par catégories
 
2008
2016
Evolution
 
Effectif réalisé
% de l'effectif réalisé
Effectif réalisé au 30 juin
% de l'effectif réalisé
Effectif
%
Niveau 1 et Officiers
1 582
35,3 %
2 248
43,0%
+ 670
+ 42,4 %
Niveau 2 et sous-officiers
1 509
33,7 %
1 724
33,0%  %
+ 215
+ 14,3 %
Niveau 3 et militaires du rang
1 387
31,0 %
1 250
23,9%
- 137
- 9,9 %
Total
4 478
100,0 %
5 222
100%
+ 744
+ 16,6 %

Une forte progression en valeur absolue comme en % des personnels de catégorie A et officier peut être observée. Inversement, les effectifs des personnels de catégories C et militaires du rang diminuent, ce qui traduit une progression du niveau de qualification des personnels en service à la DGSE.

(b) L'érosion régulière de la part du personnel militaire

Hors service « action », la DGSE emploie 25,1 % de personnel militaire et 74,9 % de personnel civil. Cette proportion était en 2008 de 29,3 % pour le personnel militaire et 70,7 % pour le personnel civil. Si l'on s'en tient aux projections établies conformément à la trajectoire de la LPM, la proportion de personnel militaire devrait atteindre 24,5 % en 201915(*) mais si l'on prolonge la tendance observée depuis plusieurs années, cette proportion pourrait être plus proche de 20%.

La politique de déflation mise en oeuvre dans les armées au cours des dernières années, et avant d'être récemment stoppée, s'est traduite par une raréfaction de cette ressource au moment où les besoins de spécialistes techniques et scientifiques, mais également du renseignement, était en forte croissance. De facto, les armées rencontrent de plus en plus de difficultés à honorer leurs contrats d'objectifs.

Depuis toujours, la DGSE s'attache à respecter et préserver sa mixité « civilo-militaire. Cependant, cette érosion risque de se poursuivre dans les prochaines années en raison de la sociologie des nouveaux recrutements, mais également de la difficulté des Armées à pourvoir les postes de spécialistes auprès d'employeurs multiples, d'autant que la DGSE fait également face à un taux d'attrition plus fort, lié à la volatilité de la ressource spécialisée recrutée.

L'arrêt de la déflation des Armées ne produira ses premiers effets qu'à l'horizon 2020, alors que les efforts de recrutement doivent être fournis sur la période 2017-2019, efforts qui ne pourront être réalisés partiellement qu'au moyen de recrutements de personnels non titulaires.

Cette érosion de la place des militaires au sein d'un service relevant du ministère de la défense pourrait être de nature à affecter son identité si des mesures ne sont pas prises pour l'enrayer.

Dans ce contexte, deux missions d'audit dédiées à la ressource militaire ont été déclenchées en 2016, la première à vocation interne pour identifier des mesures liées au recrutement et aux parcours professionnels, tout en consolidant la place des militaires dans certaines entités de la DGSE afin de rendre leur carrière plus lisible par les Armées, la seconde en collaboration avec les autres services relevant de la Défense (DRSD et DRM) sur les problématiques communes et les capacités de chacun en matière de recrutement, de formation et de fidélisation.

(c) Une part croissante de contractuels parmi les personnels civils
(i) La place croissante des contractuels

Au sein des personnels employés par la DGSE, la part des contractuels a augmenté, passant de 17,5 % en 2008 à 26,7 % en 2016. Cette évolution est pour une large partie le corollaire de la diversification des profils recherchés qui ne s'intègrent pas dans les différents cadres de la fonction publique, mais également de la souplesse nécessaire pour rémunérer certains spécialistes pour lesquels les niveaux de rémunération servis dans le secteur privé sont sans commune mesure avec ceux susceptibles d'être appliqués au titre des grilles indiciaires de la fonction publique. Ce recours à des agents non titulaires est circonscrit aux emplois et missions que les modes de recrutements (fonctionnaires et militaires) ne permettent pas de pourvoir. Il concerne essentiellement des linguistes spécialisés dans les langues rares et des spécialistes scientifiques et techniques.

En outre, la contractualisation offre davantage de souplesse pour intégrer à l'échéance de contrats à durée déterminée, et donc à un terme permettant d'évaluer les capacités des agents à évoluer dans des fonctions d'encadrement, les personnels dont la DGSE souhaite s'attacher durablement les services.

(ii) Un statut autonome applicable aux personnels civils

La réforme du statut autonome des personnels civils de la DGSE a abouti à la publication du décret n° 2015-386 du 3 avril 2015.

Ce statut réaffirme les spécificités justifiant l'autonomie statutaire, notamment l'absence de droit de grève et de droit syndical, tout en introduisant, pour les agents du service, le droit de créer ou d'adhérer librement à des associations professionnelles nationales ayant pour objet de réserver et de promouvoir les intérêts professionnels des agents régis par ledit décret. Ce texte renforce également les dispositions relatives à la sécurité du service et de ses agents. Il introduit des dispositions organisant la participation du personnel à travers des instances de concertations nouvelles (comité du dialogue social) ou rénovées (commissions administratives mixtes, comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail). Une partie des textes d'application ont été publiés, quatre textes complémentaires sont en cours d'élaboration.

(3) Le renouvellement rapide des personnels
(a) Créations de postes et « turn over »

Sur les trois dernières années, la DGSE enregistre un taux de turn-over moyen de 9,1% chaque année tous statuts confondus (militaire et civil).

Outre le recrutement, il s'agit également de former et d'intégrer ces personnels nouveaux ce qui est un effort considérable.

(b) Une politique active de recrutement qui bute cependant sur certaines limites
(i) Sur certains segments, la DGSE se trouve confrontée à une ressource rare et convoitée

Pour faire face à des menaces non étatiques de plus en plus diversifiées (terrorisme, NRBC, criminalité internationale, cyber), la DGSE, comme l'ensemble des services de la communauté nationale du renseignement, recherche des profils de plus en plus pointus, experts dans le domaine de la géopolitique, de la contre-prolifération comme dans celui des hautes technologies. De même, l'évolution des techniques et technologies oblige ainsi à développer, concevoir des outils performants, innovants et sécurisés, qui nécessitent le recours à des profils dotés de la plus haute technicité dans certaines spécialités des mathématiques et de l'informatique qui sont aussi recherchés par les entreprises privées, les administrations publiques (ANSSI, GIC, CNCTR, DSI des grands ministères...) Le traitement des informations et renseignements recueillis nécessite par ailleurs le recours à des profils de linguistes, de traducteurs en langues rares.

L'enseignement supérieur et les écoles d'ingénieurs ne forment pas suffisamment d'étudiants dans ces différentes spécialités. Il existe donc une concurrence vive sur le marché de l'emploi, entre les services de la communauté du renseignement et au-delà.

(ii) La DGSE mène une politique proactive de recrutement.

S'agissant des spécialistes scientifiques et techniques, l'attrait des missions liées au renseignement et l'intérêt des responsabilités susceptibles d'être confiées compensent actuellement le différentiel de rémunération susceptible d'être proposé.

Avec la montée en puissance de ses effectifs et de ceux des autres services de la communauté du renseignement et avec le remplacement nécessaire d'un personnel plus volatile dans les spécialités convoitées, la DGSE risque de se trouver dans une situation délicate, ne serait-ce que parce que les niveaux de salaires attendus par le candidat ne sont pas toujours compatibles avec ceux pratiqués jusqu'alors pour des agents disposant de la même expérience ou ancienneté.

La DGSE met donc en oeuvre une politique active de recrutement :

· en développant les recherches de candidatures ciblées,

· en étendant son réseau de prospection d'écoles d'ingénieurs et d'universités et en accueillant des stagiaires,

· en systématisant les actions d'information et de communication auprès des DRH des armées afin que les contrats d'objectifs répondent mieux à ses besoins,

· en diffusant plus régulièrement des offres d'emploi dans la Banque Interministérielle des emplois publics pour attirer des fonctionnaires des autres administrations,

· en entretenant des échanges étroits sur les modes de recrutement et les profils difficiles à recruter avec certains partenaires du « premier cercle » de la communauté du renseignement et avec d'autres services employeurs de personnels de profils équivalents comme l'ANSSI.

L'existence d'un statut spécifique du personnel civil procure une plus grande souplesse pour les recrutements contractuels, mais fixe, en revanche, des dispositions incontournables en matière d'habilitation qui écartent certaines candidatures.

Dans ce contexte global de concurrence accrue, la DGSE a sollicité le SGA et demandé l'appui du CNR, afin d'augmenter de manière significative l'enveloppe financière dédiée à la revalorisation des contractuels, et obtenu certains aménagements dans le PLF 2017.

S'il ne s'agit pas du seul levier, ces mesures sont une condition nécessaire pour consolider l'attractivité du service et fidéliser les contractuels les plus performants. Le ministère de la défense sera cependant confronté aux différences existantes entre les niveaux de rémunération des différents services qui lui sont rattachés et devra veiller à ne pas accroître celles-ci.

Le développement de nouvelles filières de recrutement et de nouveaux parcours professionnels devra être envisagé. Cette réflexion, commune à l'ensemble des services, mais aussi à d'autres organismes comme l'ANSSI, le GIC, la CNCTR ou certaines entités de la Défense, devrait être menée dans un cadre interministériel.

Ces problématiques vont s'accroître rapidement du fait des renforts importants obtenus par l'ensemble des services, les profils recherchés étant identiques pour tous les acteurs de la lutte anti-terroriste.

L'ensemble des opérateurs publics seront, en conséquence, confrontés à cette même et véritable difficulté. Vos rapporteurs attirent l'attention du Gouvernement et souhaitent que, au-delà des assouplissements à proposer en termes de rémunération et de carrière, le Gouvernement, et notamment le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, développe une politique incitative d'orientation, de promotion, et d'ajustement des formations scientifiques et techniques en universités ou en écoles d'ingénieurs afin de pourvoir à ces besoins indispensables à la préservation des intérêts fondamentaux de la Nation et à son développement économique.

(c) La mobilité interne et externe des personnels de la DGSE

La DGSE a instauré en 2011 un processus de gestion de la mobilité qui prend en compte l'évolution des métiers et des structures d'emploi. Son service des ressources humaines s'est ainsi doté d'outils de pilotage, comprenant notamment un plan de mobilité et de remplacement. Les mobilités sont aujourd'hui envisagées tant vers les autres services de la communauté du renseignement et d'autres départements ministériels qu'en interne à la DGSE.

(i) La mobilité interservices

25 agents se trouvaient fin 2015 en mobilité externe au sein de la communauté du renseignement, dont environ la moitié au sein de la DGSI. De son côté, la DGSE accueillait 14 agents en provenance de cette communauté.

La mobilité interservices permet une meilleure appréhension des organisations des uns et des autres et une amélioration de la coopération, y compris opérationnelle, entre les services. Elle permet aussi un gain en compétences pour les personnels de ces services, et une éventuelle mutualisation de celles-ci. Enfin, elle offre un débouché pour les personnels dans le cadre de leurs parcours professionnels.

Pour autant, les volumes restent assez faibles malgré les efforts déployés. Si l'autonomie statutaire de la DGSE peut être de nature à faciliter la gestion des mobilités entrantes, toutefois soumises à un processus de sélection plus lourd, les autres services sont, quant à eux, plus contraints par leurs règles administratives (passage en commission administrative paritaire, faible marge de manoeuvre sur la négociation salariale, corps d'accueil, règle d'avancement), leur taille inégale, et l'hétérogénéité des régimes indemnitaires.

(ii) La mobilité externe

Les mobilités existent également vers d'autres départements ministériels. Malgré un cadre réglementaire favorable, la balance entre détachements sortants et détachements entrants laisse apparaitre un déficit assez marqué des entrées en défaveur de la DGSE : une centaine de ses agents se trouvent affectés à l'extérieur et elle accueille environ 70 agents issus d'autres administrations.

Ce constat peut s'expliquer, d'une part, par la nature spécifique des emplois à pourvoir, d'autre part, dans certains cas, par le manque d'attrait du régime indemnitaire offert par la DGSE, mais, en sens inverse, par la qualité ou parfois le « besoin d'aération » de ses fonctionnaires.

(4) La formation des agents

La DGSE encourage et s'implique dans la formation continue de ses personnels qui est une des conditions de leur performance et leur réussite. En 2015, 2 941 agents, soit plus de la moitié de l'effectif, ont suivi, au moins une formation, et, un agent pouvant suivre plusieurs formations dans la même année, c'est au total 7 916 stagiaires qui ont été formés.

La formation continue s'inscrit dans 17 parcours modulaires et progressifs pour s'adapter aux besoins selon le niveau d'emploi ou de spécialité. L'effort fourni a permis de proposer plus de 900 stages différents (199 dispensés en interne et 713 externalisés).

Enfin, la DGSE participe aux cycles de formation proposés par l'Académie du renseignement en lui adressant un nombre important de stagiaires et en fournissant de nombreux formateurs et intervenants.

(5) Une fonction RH à moderniser et à professionnaliser pour accompagner le processus de transformation en cours

La DGSE est confrontée à une triple contrainte en termes de management des ressources humaines : l'évolution des métiers en raison des évolutions technologiques et du cadre législatif, l'intensification des missions en raison de l'aggravation des menaces, l'accroissement sensible des effectifs à recruter, former et intégrer en raison de l'importance du turn over et des créations de poste.

Pour accompagner cette évolution, comme dans nombre d'organisations confrontées aux mêmes situations, la DGSE devra moderniser et professionnaliser ses fonctions de soutien et notamment de direction de ressources humaines, d'autant que ses fonctions sont souvent les moins bien loties, priorité étant donnée au coeur opérationnel des services. Cette modernisation est cependant indispensable à la réussite de l'action de transformation à conduire et appelle, comme dans nombre d'organisations, une professionnalisation des personnels des directions de ressources humaines, notamment pour le pilotage des actions de recrutement, de gestion des emplois et des carrières, et de formation. La DGSE est consciente de l'effort à conduire dans les prochaines années. Vos rapporteurs s'attacheront à suivre cette question qui, sur le long terme, leur paraît déterminante pour maintenir la performance et les résultats de ce service.

c) Un ajustement nécessaire des crédits de fonctionnement

Dépenses de fonctionnement de la DGSE

(en AE = CP et en euros)

 

2015

2016

2017

Alimentation

178 712

179 709

193 529

Déplacements et transport

7 475 276

7 834 163

9 854 855

Mobilité des personnels

3 023 717

3 453 746

3 727 557

Fonctionnement courant

7 756 637

7 514 661

8 675 873

Soutien courant des structures

17 749 098

17 144 087

16 957 237

Soutien des ressources humaines

1 576 120

1 694 692

1 832 689

Total

37 759 560

37 821 058

41 241 740

Source : PAP de la mission « Défense » annexé au PLF 2015, au PLF 2016 et au PLF 2017.

La programmation sur le périmètre « fonctionnement » affiche une hausse de 9 % entre 2016 et 2017.

Cette évolution reflète essentiellement l'accroissement de « l'activité opérationnelle » (+ 25 %), pour financer l'augmentation sensible des missions dans les zones de crise. Il s'agit d'une tendance structurelle, renforcée dans le contexte actuel (recrutements supplémentaires, dissémination des théâtres d'intervention, développement de la politique d'influence).

Les dépenses rattachées à l'OS « fonctionnement et activités spécifiques » affichent une progression modérée (environ 4,5 %). Ces dépenses supplémentaires découlent directement du renforcement de la présence à l'étranger, qui implique des frais de changement de résidence, lesquels progressent de 8 %. Elles s'expliquent aussi par la progression des effectifs, qui entraîne une hausse de 15% du fonctionnement courant lié au soutien des personnels (frais de formation, d'habillement, de documentation, d'équipement informatique, etc.) et des structures (dépenses nécessaires au fonctionnement des bâtiments tertiaires et des installations techniques, frais d'entretien et de conservation du domaine, de télécommunications non opérationnelles, etc.). L'impact budgétaire reste toutefois limité grâce à la mise en oeuvre de vigoureuses mesures de rationalisation16(*).

La DGSE s'efforce de contenir ses dépenses d'entretien immobilier, malgré la vétusté d'un certain nombre de ses emprises qui nécessitent des travaux de réhabilitation, y compris de sécurité, ainsi qu'un réaménagement significatif pour accueillir les effectifs supplémentaires. En effet, si l'on prend comme référence la surface hors oeuvre nette à hauteur de 189 539 m² en 2017 (réduction faite des surfaces non aménageables, types locaux techniques, balcons, garages, etc.) et non la surface utile renseignée dans le PAP17(*), cela conduit à un coût de 89 euros/m² en légère baisse par rapport au ratio de 2016 (90 euros/m²).

Vos rapporteurs notent toutefois une remontée du coût des dépenses de fonctionnement courant par agent qui progresse en s'établissant à 1 589 euros en 2017 malgré la progression des effectifs alors qu'il avait diminué fortement depuis 2014. Cette hausse tient essentiellement à un effort particulier cette année pour renouveler le parc informatique et pour équiper les nouveaux arrivants. La croissance des besoins financiers est plus rapide que celles des recrutements en raison du besoin multi-équipements par agent et d'un renouvellement qui ne se fait pas à iso-configuration.

Vos rapporteurs regrettent que le PAP ne fournisse, à l'inverse des années précédentes, aucun élément de commentaires sur l'évolution de ces ratios, ce qui ne facilite pas leur travail d'évaluation.

Cette intensification devrait se poursuivre avec le renforcement des effectifs, la multiplication des crises et des opérations, l'accroissement de la politique d'influence et la diversification des cibles à suivre, conséquence de la dissémination de la menace portant sur les intérêts français. Elle ne devrait pas réduire pour autant les efforts constants de recherche d'économies dans le fonctionnement courant.

Pour disposer d'une vision complète des capacités de la DGSE, il faudrait y ajouter les moyens de fonctionnement alloués aux unités militaires affectées à son service dont les crédits sont inclus au sein des différentes actions relatives à la « Préparation et emploi des forces » dans le programme 178.

Des crédits d'intervention sont programmés au titre 6 à hauteur de 100 000 euros. Ils correspondent aux dépenses liées au soutien apporté par la DGSE à l'organisation du concours de cryptanalyse « Alkindi » qui s'est déroulé pour la première fois en 2015 et qui a rencontré un vif succès. Il constitue une contribution à la sensibilisation de l'intérêt des lycéens pour cette discipline scientifique.

d) Des dépenses d'équipement dont le montant est lié à l'évolution cyclique des investissements

Les dépenses d'équipement couvrent les besoins relatifs aux différents modes de recueil du renseignement : origines humaine et opérationnelle, origines électromagnétique, informatique et image. Ces crédits servent ainsi à financer l'acquisition de matériels opérationnels dédiés au traitement et à l'exploitation du renseignement obtenu, ainsi qu'au soutien, au support et à la logistique des opérations. Ils couvrent enfin aussi la construction, la modernisation et l'adaptation des locaux et des matériels techniques de recueil et de traitement de l'information.

Dépenses d'équipement de la DGSE

(en euros)

 

AE

CP

 

2015

2016

2017

2015

2016

2017

Appui au renseignement

80 328 367

92 209 500

154 000 761

96 109 738

83 195 073

100 939 615

Renseignement

151 050 000

107 229 517

115 290 000

123 050 000

103 243 944

101 651 146

Total

231 378 367

199 439 017*

269 290 761

219 159 738

186 439 017*

202 590 761

(*) : 192 939 017 en LFI 2016 et 212 439 017 millions en AE

Source : PAP de la mission « Défense » annexés aux PLF 2015, PLF 2016 et PLF 2017

Après la diminution sensible des montants inscrits dans le projet de loi de finances pour 2016 (- 14 % en AE et - 15 % en CP) qui marquait le creux du cycle d'investissement18(*), la tendance s'inverse en 2017 en raison de la nécessité de conforter les capacités techniques d'analyse et d'exploitation du renseignement - dans un contexte caractérisé par l'accélération des cycles technologiques et par la pression croissante du développement des moyens utilisés par les cibles, toujours plus rapides, plus diversifiés, plus sophistiqués et paradoxalement moins coûteux, compte tenu de l'accélération de la diffusion des technologies et des usages -, mais aussi d'engager des chantiers d'infrastructure pour accompagner la croissance des effectifs.

Globalement, les dotations de l'OS Renseignement augmentent de 27 % par rapport à la LFI 2016. Les prévisions de paiement augmentent de 5 %.

La dotation (opération budgétaire « appui au renseignement ») qui supporte les dépenses d'infrastructure (construction, modernisation et adaptation des locaux abritant les personnels de la DGSE), mais aussi les dépenses de projection et de soutien opérationnel (télécommunications du service entre autres) progresse de 67 % en AE et 21,3 % en CP.

Par ailleurs, la DGSE s'inscrit, depuis plusieurs années, dans la logique de mutualisation des moyens entre services. Elle reçoit à ce titre, par transfert en cours de gestion, des crédits interministériels inscrits au programme 129 « direction de l'action gouvernementale » pour des dépenses qui bénéficient à d'autres services de la communauté du renseignement.

Réciproquement, elle bénéficie de moyens qui ne relèvent pas de son budget, comme les investissements financés des crédits inscrits au programme 146 de la mission défense, par exemple pour le financement des programmes de construction ou d'acquisition de satellites de renseignement.

(1) La progression des effectifs entraine des investissements dans le domaine des infrastructures
(a) Un programme ambitieux

La DGSE poursuit sa montée en puissance, tant en ressources humaines employées sur les différentes emprises estimées à plus de 1 000 personnes sur la période 2014-2019 qu'en moyens techniques de renseignement. Celle-ci doit être accompagnée d'investissements dans le domaine de l'infrastructure. Plusieurs projets de construction et de rénovation ont, d'ores et déjà, été engagés de manière à accueillir dans de bonnes conditions ces nouveaux agents.

Ce renforcement implique des opérations immobilières d'envergure car les capacités d'accueil sont aujourd'hui arrivées à saturation.

A cet effet, un programme immobilier pluriannuel sur l'ensemble des sites a été défini et mis en oeuvre par la DGSE, qui est chargée de la politique d'acquisition et de maintien en condition de ses infrastructures, et l'ensemble de ces opérations seront intégrées dans un nouveau schéma directeur immobilier 2016-2025 qui sera finalisé d'ici la fin du second semestre de l'année 2017.

Le montant des actions engagées pour la réalisation de ce programme s'élève à 52 millions d'euros pour 2015, 20,54 millions en 2016 (27,5 si l'on inclut la location de structures temporaires utilisées pendant la durée des chantiers) et 75 millions d'euros en 2017.

Les ressources budgétaires resteront néanmoins insuffisantes à hauteur d'environ 25 millions d'euros pour couvrir l'ensemble des besoins en 2017. Les besoins exprimés pour les années suivantes sont également importants, compte tenu des projets à lancer.

(b) Une structure de soutien à conforter

Contrairement à d'autres services et entités relevant du ministère de la défense, la DGSE est effectivement service constructeur. L'ensemble des études est réalisé en interne avec, le cas échéant, un recours à une assistance à maîtrise d'ouvrage. Elle assume entièrement la procédure de marché.

Cette particularité lui donne de l'autonomie dans ses investissements, lui permet de garantir une grande réactivité et le maintien de compétences nécessaires à ses missions et, enfin, permet de préserver le nécessaire secret sur ses projets immobiliers qui sont tous classifiés au titre du secret de la défense nationale. Ce statut lui impose de disposer en interne des compétences nécessaires. Toutefois, elle rencontre actuellement une difficulté, dans la mesure où ses équipes ne sont pas dimensionnées pour superviser simultanément plusieurs programmes immobiliers d'ampleur, à forts enjeux techniques ou opérationnels. Un rapprochement avec le service constructeur du ministère, (le SID), une réorganisation interne et plusieurs recrutements, dont certains sont en cours, devraient permettre de répondre à cette problématique. Conserver une autonomie dans le domaine de l'infrastructure opérationnelle et dans la maintenance de ses installations les plus sensibles, et programmer certaines opérations d'infrastructure standard auprès de la DCSID semblent être le compromis le plus rationnel pour faire face à sa montée en puissance.

(2) La DGSE intensifie le déploiement de ses capacités techniques de recueil et d'analyse du renseignement

Pour accroître ses performances dans le domaine technique, la DGSE :

· renforce l'intégration de ses différents modes de recueil de renseignement humain, technique et opérationnel, incluant l'acquisition de matériels ainsi que le soutien-support et la logistique technique inhérents ;

· déploie les matériels qui permettent de faire évoluer les systèmes d'information au regard des évolutions technologiques et du volume de données à traiter (tant en termes de stockage que d'exploitation) ;

· modernise les chaînes de traitement des données ;

· et réalise les développements informatiques nécessaires à la mise en oeuvre des articles 851-2 et 851-3 de la loi du 24 juillet 2015 sur le renseignement.

Chef de file du renseignement technique pour toute la communauté nationale du renseignement, elle réalise une grande partie d'investissements mutualisés. La DGSE rend compte de l'utilisation de ces crédits auprès du Premier ministre, ainsi que de tous les autres services bénéficiaires, dans le cadre d'une instance de pilotage ad hoc.

Au total, vos rapporteurs seront particulièrement vigilants afin que les engagements pris dans le Livre blanc 2013, lors de son actualisation et depuis pour renforcer les moyens de la DGSE, tant humains que techniques, soient honorés en temps et en heure. Le suivi des évolutions technologiques (à l'image de l'importance croissante des enjeux cyber) et la prise en compte des menaces qui pèsent sur notre pays et nos concitoyens exigent sans aucun doute le maintien d'un effort dans la durée. Au-delà du renforcement nécessaire de ces capacités opérationnelles, cet effort mérite une consolidation et une professionnalisation des fonctions supports pour assurer la réussite de la transformation en cours.

Rappelons que les crédits de la DGSE ne représentent que 0,6 % des crédits de la mission « défense », ses effectifs 2 % du plafond d'emplois du ministère de la défense et que ses moyens humains et financiers restent inférieurs à ceux dont disposent nos principaux partenaires européens, comme le Royaume-Uni.

3. La direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD)

La direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) est le service de renseignement du ministère de la défense pour assumer ses responsabilités en matière de sécurité du personnel, des informations, des matériels et des installations sensibles19(*).

Cette dénomination qui se substitue à celle de la Direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) résulte du décret n° 2016-1337 du 7 octobre 2016. Elle exprime la nouvelle dimension et la prépondérance actuelle de la mission de renseignement qui se manifeste par la part accordée aux métiers liés à la recherche et à l'analyse au sein de la direction et l'essor du « cyber ». En effet, il existait un écart entre l'appellation ancienne, créée en 1981, et la réalité des missions de ce service de renseignement qui est positionné sur l'ensemble du spectre de la contre-ingérence, à savoir la lutte contre le terrorisme, l'espionnage, la subversion, le sabotage et le crime organisé. Ce changement répond donc au besoin de clarifier et de conforter l'identité de ce service en phase de transformation et de modernisation.

Pour l'ensemble de ces missions, la DRSD, membre de la communauté française du renseignement depuis la réforme de 2008, agit avec ses capacités et moyens propres, en étroite collaboration avec les autres services de renseignement.

Pour autant, ces missions historiques, comme la protection du personnel, des installations et des systèmes d'information relevant de la sphère de défense, demeurent des socles importants de son activité.

a) Les missions de la DRSD

Le domaine de compétence de la DRSD couvre les forces armées, la direction générale de l'armement, les services de la défense et les sociétés industrielles liées à la défense au titre d'un contrat, soit environ 450 000 personnes dont 80 000 civils de la défense.

Au sein de ce périmètre, sa mission consiste à mettre en oeuvre des mesures de contre-ingérence et des mesures de protection.

Son activité de contre-ingérence consiste à déceler et neutraliser toute menace contre la sécurité résultant des activités de services de renseignement, d'organisations ou d'agents se livrant à l'espionnage, au sabotage, à la subversion, au terrorisme, au crime organisé ou au trafic d'armes.

· En matière de lutte contre les menaces pesant sur la communauté de défense, les forces armées et les intérêts de défense, les efforts réalisés en 2016 ont été directement liés à la gravité et à la durabilité de la menace terroriste. Comme l'indique son directeur le Général Jean-François Hogard, « le terrorisme est au coeur de nos préoccupations (...), les militaires sont régulièrement désignés comme cible par les groupes djihadistes».20(*)

· La DRSD a également pour mission d'évaluer les risques et menaces et de maintenir au meilleur niveau la sécurité des forces, notamment lorsqu'elles sont en opérations, prépositionnées ou déployées outre-mer. Dans ce cadre, une attention accrue est portée au suivi des personnels civils de recrutement local et des entreprises de sécurité et de défense présents sur les théâtres d'opérations.

· Elle doit également assurer la défense des intérêts économiques afin de protéger le patrimoine économique et le potentiel scientifique et technique en luttant contre toute tentative d'ingérence émanant d'acteurs multiples. Ces activités ont connu une forte augmentation en 201621(*).

L'affirmation des actes d'espionnage ou criminels par voie cybernétique, comme l'instrumentalisation du droit à des fins de prédation économique sont préoccupantes. Ces modes opératoires, qui visent à capter directement des savoir-faire et des technologies ou à éliminer la concurrence en déstabilisant financièrement des entreprises, menacent le potentiel industriel et scientifique de la défense et, par voie de conséquence, les intérêts fondamentaux de la Nation. Dans le cadre de sa mission de contre-ingérence, la DRSD contribue directement en liaison avec la direction générale de l'armement (DGA) à la politique de protection du potentiel scientifique et technique de la Nation (PPSTN). Cette action s'inscrit de manière croissante dans un cadre interministériel qui implique des liens avec les acteurs interministériels (SGDSN, service de l'information stratégique et de la sécurité économique SISSE).

Au sein de la défense, la DRSD apporte son concours au haut fonctionnaire correspondant de défense et de sécurité, à la direction de la protection des installations, moyens et activités de défense (DPID) ainsi qu'à la DGA pour la détermination des besoins, le traitement des demandes de création de zones à régime restrictif et d'accès à ces zones, ainsi qu'à l'application des textes réglementaires en vigueur. Ce concours repose sur la réalisation d'évaluation du niveau de risque et par des actions de sensibilisation et de conseil aux entreprises et établissements de recherche.

La poursuite de ces actions de sensibilisation et de promotion du dispositif reste nécessaire. Cette question relève de pratiques quotidiennes, autant dans la conduite des affaires et des processus industriels que dans la conception même de ces processus. La sensibilisation doit commencer dans les écoles d'ingénieurs et les universités, voire dans la formation des managers par les écoles de commerce. Vos rapporteurs renouvellent cette demande, déjà formulée dans leur précédent rapport. Une coopération entre la DGA et la DRSD, pour ce qui concerne les établissements d'enseignement supérieur relevant de la défense, constituerait un premier pas, une sensibilisation du SGDSN pour enclencher un processus interministériel n'en est pas moins urgente.

De même, vos rapporteurs souscrivent à la proposition de création d'un statut protégé pour les acteurs de la PPSTN dans les entreprises afin de les soustraire aux pressions éventuelles, à l'occasion par exemple d'audits internes intrusifs, notamment de la part de l'actionnariat, parfois à dominante étrangère. Il est assez paradoxal de constater, à tort ou à raison, que la protection des lanceurs d'alertes est davantage promue que celle des salariés en charge de la protection du patrimoine économique et du potentiel scientifique et technique souverains.

· Enfin, elle assure la protection du secret de la défense nationale22(*) et de nos intérêts nationaux de souveraineté dans le cyberespace. Les efforts consacrés en matière de contre-ingérence cyber ont permis par ailleurs de conforter le rôle de la DRSD dans ce domaine et d'engager le renforcement du suivi des homologations de sécurité des systèmes d'information des industriels de défense. Vos rapporteurs se félicitent de la montée en puissance de ce dispositif et des démarches de mutualisation et de la collaboration avec les acteurs institutionnels concernés notamment avec l'ANSSI.

· La DRSD assure également les missions d'enquête préalable à l'habilitation de l'ensemble des personnels du ministère de la défense et d'inspection des sites militaires sensibles et industriels liés à la défense par des inspections sur les sites et par la cyberdéfense.

La consolidation des effectifs des armées après l'arrêt du processus de déflation et la remontée en puissance des effectifs décidée en 2016, ainsi que l'évolution du nombre des zones à régime restrictif a pour conséquence une forte augmentation des demandes de contrôle élémentaires.

Ces missions sont assorties d'indicateurs de performances, elles feront l'objet de développements et d'observations dans la partie du rapport consacrée aux objectifs et indicateurs de performance (cf. infra).

Qu'il s'agisse de la lutte anti-terroriste ou de la contre-ingérence économique, l'action de la DRSD s'inscrit dans un cadre où la dimension interministérielle est présente.

b) L'organisation de la DRSD

Dans le double contexte de la mise en oeuvre du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et de la réforme du ministère de la défense, la direction a achevé, en 201323(*), la réorganisation de son échelon central et de son dispositif territorial afin d'améliorer la qualité du service rendu en l'adaptant à ses missions prioritaires.

Cette réorganisation a été ajustée en 2015, puis consolidée en 2016 pour intégrer le retour d'expérience des attentats de janvier et novembre 2015, ainsi que les conséquences opérationnelles et organisationnelles liées à la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement. Ces ajustements, qui ont porté sur l'optimisation de la coordination interne ainsi que sur le renforcement de la permanence des capacités opérationnelles face à une situation de crise majeure et durable sur le territoire national, se sont traduits en particulier par la création d'un centre de situation et des opérations. À cette réorganisation, s'ajoute la montée en puissance de l'utilisation des techniques de recueil de renseignement autorisées par la loi.

Actuellement, la DRSD dispose de cinq directions zonales dont le périmètre correspond au découpage des zones de défense et de sécurité métropolitaines et d'une direction spécialisée dans la contre-ingérence économique en région parisienne. Pour tenir compte des conséquences induites par le décret n° 2015-1625 du 10 décembre 2015 relatif à la composition des zones de défense et de sécurité, des régions de gendarmerie et des groupements de gendarmerie départementale, la DRSD va recréer la direction zonale sud-est à Lyon et aligner les tracés des directions zonales sud-ouest et sud en cohérence avec ceux définis dans le décret.

En 2015, la DRSD a redéfini le fonctionnement interne de son dispositif territorial afin qu'il soit harmonisé et adapté aux menaces actuelles. De façon plus générale, le réseau territorial a vocation à être densifié au fur et à mesure de la montée en puissance de la DRSD sur la durée de la LPM. Actuellement, elle dispose, outre sa direction centrale, de 37 implantations en régions, 6 dans les départements et collectivités d'outre-mer ainsi qu'au plus près des forces là où elles sont positionnées ou déployées en opérations extérieures24(*).

c) Le budget de la DRSD

La dotation 2017 de la DRSD s'élève à 13,55 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

(en euros)

 

2013

2014

2015

2016

2017

Agrégat fonctionnement*

3 767 295

3 546 950

2 211 581

2 113 861

2 906 336

Agrégat équipement :

         

- AE

7 559 020

7 288 415

7 938 150

10 136 835

10 630 279

- CP

7 526 519

7 288 415

7 938 150

7 936 834

10 630 279

(*) : Hors indemnité compensatrice SNCF.

L'augmentation de 10% en AE et de 35% en CP par rapport à 2016 (12,24 millions d'euros en AE et 10,05 en CP) résulte d'une progression très significative de l'agrégat de fonctionnement (+ 37 ,5%), d'un ajustement de l'agrégat d'équipement en autorisations d'engagement, après la forte augmentation de 2016 (+4,86%) et d'un accroissance sensible en crédits de paiement (+ 33,9%)

Ce renforcement capacitaire, qui est accompagné d'un accroissement important des effectifs, s'inscrit dans un contexte marqué par l'aggravation de la menace terroriste sur le territoire national et en opérations extérieures et par la mise en oeuvre de la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement qui renforce les missions des services de renseignement et les autorise à utiliser de nouvelles techniques de renseignement.

d) Le renforcement des effectifs de la DRSD

Depuis la loi de programmation militaire (2014-2019), la DRSD qui comptait 1 500 personnes en 2008 connaît un renforcement significatif de ses effectifs qui étaient tombés à 1 053 à la fin de 2013. Cette remontée en puissance amorcée en 2014 connaît une accélération dans le cadre de la lutte anti-terroriste et de l'actualisation de la LPM en juillet 2015. L'effectif cible est de 1193 pour la fin de l'année 2016 en intégrant les renforts obtenus au titre de la lutte antiterroriste et de l'actualisation de la LPM. Pour 2017, il est établi à 1 319 et à 1 553 pour 2019.

Au 1er janvier 2017, le plafond d'effectifs autorisé est fixé à 1 328 ETPT.

 

2013

2014

2015

2016

2017

Plafond d'emploi (en ETPT)*

1 158

1 137

1 101

1 148

1 328

Évolution en valeur (en ETPT)

 

- 21

- 36

+ 47

+ 180

Crédits inscrits au titre 2**

83 122 568

81 780 612

69 256 505

84 694 268

105 547 900

Évolution en %

- 2,8 %

- 1,6 %

- 15,3 %

+ 22,3 %

+24,6 %

(*) Plafond ministériel des emplois autorisés au 1er janvier

(**) Action 50-02 du P 212

Comme en 2016 où elle a bénéficié d'un renforcement conséquent de ses effectifs et de l'inscription corrélative en titre 2 au titre du programme 212 « Soutien de la politique de la défense » de crédits à hauteur de 84,69 millions d'euros contre 69,26 en 2015, la DRSD accélère donc sa remontée en puissance et bénéficie d'une inscription corrélative en titre 2, au titre du programme 212, de 105,548 millions d'euros (+24,6%).

En outre, elle doit assurer le renouvellement de son personnel. Avec un turn over structurel de ses effectifs supérieur à 10%, c'est environ 170 à 180 collaborateurs que la DRSD devra recruter chaque année jusqu'en 2018.

Enfin, la DRSD s'est engagée dans une politique de rééquilibrage entre personnels militaires et civils. La part de ces derniers devrait ainsi passer de 21 à 25 % sur la durée de la LPM. Dans le même temps, la part des personnels de catégorie A25(*) passera de 40 en 2013 à 92 en 2019 (+ 130%).

C'est donc à une véritable transformation de son organisation et de sa structure d'emplois que la DRSD est invitée alors même que sur le plan opérationnel, elle doit apporter une réponse efficace à l'aggravation des menaces et des risques. La montée en puissance des effectifs sur les trois prochaines années constitue donc le véritable enjeu de management pour la DRSD.

Elle doit pourvoir à un nombre élevé de recrutements issus des créations d'emplois comme du renouvellement de ses personnels, dans des spécialités, notamment dans le domaine scientifique et technique et de l'analyse, très recherchées par l'ensemble des services de la communauté nationale du renseignement qui connaissent également une montée en puissance, mais aussi s'agissant des spécialités du domaine de l'informatique d'autres organismes de l'Etat (ANSSI, GIC, CNCTR, DSI des grands ministères), comme du secteur privé.

Sans doute, parce qu'elle ne bénéficie pas de la même visibilité que les deux directions générales du 1er cercle, parce que sa vocation de service de renseignement était en partie occultée par ces importantes missions de protection et de sécurité - de ce point de vue, le changement de dénomination apporte une meilleure lisibilité - mais aussi parce qu'elle dispose de moindres capacités de proposer des niveaux de rémunération suffisants pour attirer les compétences et qu'elle est sous-dimensionnée dans ses fonctions de soutien, la DRSD risque d'avoir des difficultés à assurer la montée en puissance de ses effectifs. En outre, elle devra former et intégrer ses personnels nouveaux.

Concernant le personnel civil (fonctionnaires et agents contractuels), la DRSD ne dispose guère de moyens pour attirer des candidatures qui sont le résultat de démarches individuelles. A la différence d'autres services de renseignement, il ne dispose pas de la même attractivité, que ce soit en termes de visibilité ou de rémunération. A ces obstacles s'ajoutent, pour les fonctionnaires, la complexité et les délais de la procédure de mobilité, notamment pour les mobilités interministérielles.

En outre, s'agissant du personnel militaire, les relations avec les Armées, formalisées dans le cadre ministériel par des contrats d'objectifs, qui ont permis de calibrer la réponse des pourvoyeurs aux besoins des services, n'a pas encore produit tous les effets escomptés dans un contexte marqué jusqu'à une date récente par une déflation des effectifs dans les Armées.

Cependant, certaines avancées, certes timides, sont encourageantes : campagnes de communication ciblées sur les candidats potentiels, recrutement d'un chargé de communication, augmentation des flux de candidatures hors fonction publique pour les postes ouverts au personnel civil pour 2016, possibilité ouverte de proposer des contrats de trois ans pour toutes les fonctions, obtention du bénéfice de l'indemnité temporaire de mobilité de façon à renforcer l'attractivité financière de certains postes de fonctionnaires à forte technicité ou de responsabilité qu'il est difficile de pourvoir, possibilité de versement de l'indemnité d'activité opérationnelle (IAO) aux agents civils exerçant des missions d'inspection, de contrôle ou de recherche (décret n° 2015-767 du 29 juin 2015).

Parallèlement aux efforts ainsi menés, deux missions d'étude (la première de niveau interministériel, la seconde strictement MINDEF) sont actuellement conduites pour favoriser la mobilité interservices et mieux répondre ainsi aux besoins de compétences des services.

Vos rapporteurs estiment que, dans ce contexte de montée en puissance, la fonction RH au sein de la direction devrait être confortée et des solutions devraient être apportées par le ministère de la défense pour permettre à la DRSD de recruter des personnels civils à niveau équivalent des autres entités en lui donnant des facilités de négociation des rémunérations, s'agissant des contractuels, et en aménageant les mesures catégorielles pour attirer les fonctionnaires civils. De même, des instructions devraient être données pour identifier les emplois proposables et valoriser davantage les parcours des militaires appelés à servir dans ce service au titre de leur mobilité afin que ce passage soit considéré comme un atout dans le déroulé de leur carrière.

Enfin, pour pallier le déficit d'image de la direction, vos rapporteurs estiment qu'elle devrait profiter de son changement de dénomination et du processus de transformation et de modernisation pour communiquer plus largement sur ses activités et sur ses métiers, qui certes doivent être exercés dans la discrétion, mais qu'il importe de faire connaître et reconnaître dans une logique professionnelle parce qu'ils participent hautement à la défense et à la sécurité nationale et que les personnels de la DRSD en tirent une légitime fierté. Cette démarche a d'ores et déjà été largement initiée par la DRSD sur le cycle 2015-2016, notamment vis-à-vis de la population susceptible de présenter les épreuves de sélection ISD.

e) Une forte augmentation des dépenses de fonctionnement

Dépenses de fonctionnement de la DRSD

(en AE = CP et en euros)

 

2015

2016

2017

Déplacements et transport

246 171

260 327

452 760

Communication et relations publiques

300 000

288 178

366 590

Fonctionnement courant

363 116

537 000

653 356

Soutien courant des structures

499 645

450 000

596 750

Soutien des matériels communs

412 649

188 356

285 000

Soutien des ressources humaines

390 000

390 000

551 880

Total

2 211 581

2 113 861

2 906 336

Source : PAP de la mission « Défense » annexés aux PLF 2015, PLF 2016 et PLF 2017

Globalement les crédits inscrits à l'agrégat « fonctionnement » progressent de 37,5 %.

L'augmentation de 73,9 % des dépenses de déplacements (qui couvrent principalement les déplacements par voie aérienne) est corrélée au renforcement des effectifs de la DRSD et à l'importance des missions sur les théâtres d'opérations extérieures.

Celle des dépenses de communication et relations publiques (+27%) s'explique par l'accroissement des moyens dédiés à la recherche ouverte du renseignement.

Les dépenses de fonctionnement courant progressent de 22% en relation avec l'augmentation des effectifs mais aussi du besoin d'équipement en mobilier et équipement de sécurité (armoires fortes, destructeurs...).

L'intensification des dispositifs de sécurisation du site de la direction centrale et la prise en charge financière de la maintenance afférente justifie la progression de 33% des dépenses de soutien courant des structures ; le renforcement de la sécurisation et du chiffrement des réseaux de transmission et de télécommunication, celle de 51% des dépenses de soutien des matériels communs.

Enfin le soutien des ressources humaines connaît une augmentation de 42% en raison de l'accroissement des effectifs et de l'effort à réaliser pour la formation des personnels.

f) Une progression sensible des dépenses de l'agrégat équipement

L'agrégat équipement finance les investissements et les dépenses opérationnelles de la DRSD.

Dépenses d'équipement de la DRSD

(en euros)

 

AE

CP

 

2015

2016

2017

2015

2016

2017

Enquêtes, Contrôles,

Sécurisation

2 440 000

3 011 180

3 228 490

2 440 000

2 593 680

3 228 490

Matériels de transport

660 000

779 850

690 930

660 000

779 8750

690 930

Matériels divers

460 000

257 300

235 550

460 000

257 300

235 550

Matériels techniques

1 470 000

2 686 345

2 957 359

1 470 000

1 806 004

2 957 359

Systèmes d'information

et de communication (SIC)

2 908 150

3 402 160

3 517 950

2 908 150

2 500 000

3 517 950

Total

7 938 150

10 136 835

10 630 279

7 938 150

7 936 834

10 630 279

Source : PAP de la mission « Défense » annexé au PLF 2015, PLF 2016 et PLF 2017

La DRSD poursuit le développement de ses capacités d'investigation technique et de son intranet métier afin de les adapter aux menaces émergentes et aux nouveaux défis de la contre-ingérence, de ses moyens de contre-ingérence en matière de cyberdéfense et de ses moyens de recherche.

La dotation de l'opération budgétaire « enquêtes - contrôle- sécurisation » couvre les frais de mission, de déplacement et de télécommunication. Elle progresse de façon significative de 7,2 % en autorisations d'engagement et de 24,5 % en crédits de paiement en raison de l'accroissement des effectifs du service, de la consolidation des besoins liés à la recherche humaine du renseignement et du surcoût des dépenses de télécommunications. La hausse plus importante en CP correspond aux engagements ouverts en PLF 2016.

L'opération budgétaire « matériels de transport » qui recouvre l'acquisition et l'entretien des véhicules baisse de 11,4 %.

L'opération « matériels divers » baisse de 8% alors que l'opération budgétaire « matériels techniques » et « matériels divers  progresse de 10% en autorisations d'engagement et de 64% en crédits de paiements, conséquence de la hausse importante des engagements en PLF 2016. Cet accroissement permettra le développement des capacités d'investigation technique et de l'intranet métier, ainsi que le développement des moyens de contre-ingérence en matière de cyberdéfense.

Enfin, l'opération budgétaire « système d'information et de communication » progresse de 3 % en autorisations d'engagement et de 41 % en crédits de paiement, compte tenu de l'importance des engagements en PLF 2016, traduit la poursuite de la modernisation des systèmes d'information et de communication, qui est devenue une exigence dans l'exercice des métiers du renseignement. Elle se décompose en trois opérations principales :

· l'évolution et le maintien d'une politique de sécurité informatique, qui nécessitent l'achat de matériels et de logiciels spécifiques nécessaires à la réalisation d'audits réseau et de récupération de données ;

· la mise en oeuvre de nouveaux moyens dans le recueil et l'exploitation du renseignement de sécurité ;

· le maintien en condition du parc informatique et des outils d'administration des réseaux.

Enfin, il convient de souligner que d'importants investissements sont conduits pour moderniser les infrastructures immobilières de la DRSD et lui permettre de réaliser sa montée en puissance, notamment au sein de sa direction centrale. Des opérations sont ainsi programmées jusqu'en 2019 pour un montant de 11,9 millions d'euros. La DRSD ne dispose pas de budget dédié à l'infrastructure, les crédits afférents sont mis en place par la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives du ministère de la défense (au sein du programme 212, action 4 « politique immobilière ») et réalisés sous le contrôle du service des infrastructures de la défense (SID).


* 9 Après la pause observée en PLF 2016 dans la progression des moyens affectés aux services spécialisés de renseignement dépendant du ministère de la défense au titre du programme 144, en raison d'une mesures de périmètre, d'économies de gestion et de l'effet des cycles d'investissements techniques de la DGSE

* 10 Voir les avis de la Commission sur le projet de loi relative au renseignement et sur la proposition de loi relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales :

Avis n° 445 (2014-2015) de M. Jean-Pierre Raffarin http://www.senat.fr/rap/a14-445/a14-445.html

Avis n° 100 (2015-2016) de M. Michel Boutant http://www.senat.fr/rap/a15-100/a15-100.html

* 11 Respectivement, 472,224 en 2015, 402,968  pour la DGSE et 69,256 pour la DRSD.

* 12 +27% en tenant compte de l'amendement adopté lors de l'examen du PLF au Sénat en première réponse suite aux attentats de 2015 : +13 millions d'euros en AE).

* 13 +8,5% : 5% par rapport à la LFI 2016 en tenant compte de l'amendement adopté lors de l'examen du PLF au Sénat en première réponse suite aux attentats de 2015 : +6,5 millions d'euros en CP.

* 14 Renforts obtenus au titre du pacte de sécurité suite aux attentats de novembre 2015.

* 15 En PMEA. Si l'on s'en tient aux prévisions d'effectifs ETPE, les proportions sont légèrement plus importantes pour le personnel militaire : 25,6% au 31/12/2016 et 25,1% au 31/12/2019

* 16 Cf. le rapport pour avis n° 166 (2015-2016), tome V, sur le PLF 2016, p. 27.

* 17 À cet égard, vos rapporteurs souhaiteraient que les PAP assurent une continuité dans les données renseignées. Dans le PAP pour 2015 à la page 34, il est indiqué, dans le tableau des autorisations d'engagement et des crédits de paiement, le ratio de 96 € /m² pour une SHON de 184 817 m² et dans le PAP pour 2017, à la page 41, dans le même tableau, un ratio de 104€ /m² pour une SHON de 163 601 m², ce qui manifestement n'était guère cohérent.

* 18 Après une hausse très importante en 2015 de 54 % en autorisations d'engagement et de 3 % en crédits de paiement.

* 19 Article D. 3126-5 du code de la défense.

* 20 Site du ministère de la défense - DICOD, 14 octobre 2016.

* 21 « Dans un contexte de concurrence économique exacerbé, la protection du potentiel scientifique et technique de notre pays est un impératif que nous prenons en compte aux côtés de nos différents partenaires ». Général Hogard Site du ministère de la défense - DICOD 14 octobre 2016.

* 22 Une activité accrue est observée en 2016 dans l'identification et le traitement des dossiers de compromission.

* 23 Arrêté du 22 octobre 2013

* 24 Le déploiement des détachements en OPEX est financé par le BOP OPEX du programme 212.

* 25 Ils représentent actuellement 27 % des effectifs civils du service (25% pour les catégories B et 48 % pour la catégorie C).