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Projet de loi de finances pour 2017 : Défense : environnement et prospective de la politique de défense

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Défense : environnement et prospective de la politique de défense ( avis - première lecture )

C. RELATIONS INTERNATIONALES ET DIPLOMATIE DE DÉFENSE

L'action 8 « Relations internationales et diplomatie de défense » du programme 144 regroupe les crédits destinés aux actions de coopération internationale et d'influence du ministère de la défense, soit en pratique, pour l'essentiel : l'aide versée par la France au gouvernement de la République de Djibouti sur le fondement du traité du 20 décembre 2011 ; la contribution française au budget de l'Agence européenne de défense (AED) ; les dépenses de fonctionnement des postes permanents à l'étranger (PPE) des missions de défense ; enfin, la contribution aux actions de coopération bilatérales et multilatérales entreprises dans le cadre du partenariat mondial contre la prolifération des armes de destruction massive et des matières connexes (PMG8). Cette action est gérée par la DGRIS.

1. L'activité de la DGRIS

Née d'une décision prise en 2013 afin d'assurer une meilleure cohérence des composantes de l'action internationale du ministère de la défense et pour permettre à chacune des entités concernées de se recentrer sur ses missions propres, la direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS) a été créée en janvier 201544(*) à partir de la fusion de la délégation aux affaires stratégiques (DAS) et d'éléments transférés de l'état-major des armées (EMA) et de la direction générale de l'armement (DGA).

L'effectif de la DGRIS comprend, au total, 213 agents : 107 militaires (72 officiers, 28 sous-officiers, 7 militaires du rang) et 102 civils (86 agents de catégorie A, 7 agents de catégorie B et 9 agents de catégorie C), soit 209 agents du ministère de la défense, auxquels s'ajoutent quatre agents ne relevant pas du ministère, dont deux officiers étrangers. D'après les renseignements fournis à vos rapporteurs, la création de la DGRIS a conduit à regrouper certaines fonctions et à supprimer plusieurs doublons ; la conséquence en est une économie de 57 postes sur le périmètre de la fonction « relations internationales » du ministère de la défense. Ces déflations d'effectifs proviennent de l'ancienne DAS (-15 ETP), de l'EMA (-17 ETP) et de la DGA (-25 ETP).

Les emplois sont répartis entre :

- la direction générale (directeur général, directeur général adjoint, cabinet et secrétariat ; 4 % de l'effectif total) ;

- la direction de la stratégie de défense, de la prospective et de la contre-prolifération (DSPC, 28 % de l'effectif) ;

- le service Europe Amérique du Nord et action multilatérale (SEAM, 22 % de l'effectif) ;

- le service des questions régionales (SQR, 20 % de l'effectif) ;

- enfin, le service du pilotage des ressources et de l'influence internationale (SPRI, 26 % de l'effectif).

La DGRIS peut être considérée aujourd'hui comme pleinement opérationnelle. Elle développe son rôle, principalement, sur deux volets : la stratégie de défense et l'influence internationale (cf. l'encadré ci-dessous). Les synergies annoncées, en particulier avec l'EMA, vont s'accroissant avec le regroupement des états-majors et services sur le site de Balard. Vos rapporteurs pour avis en prennent note avec satisfaction.

Organigramme de la DGRIS

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire adressé en application de l'article 49 de la LOLF

Les axes de travail de la DGRIS

Aux termes de l'article 2 du décret n° 2015-4 du 2 janvier 2015, « la direction générale des relations internationales et de la stratégie contribue à la politique internationale coordonnée par le ministère des affaires étrangères et pilote l'action internationale du ministère de la défense, en y associant l'état-major des armées, la direction générale de l'armement et le secrétariat général pour l'administration. Elle pilote les travaux de prospective stratégique et coordonne ceux nécessaires à la préparation du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et à son actualisation régulière. » Son rôle se développe essentiellement dans le domaine de la stratégie de défense et de l'influence internationale.

 En ce qui concerne la stratégie de défense

Au sein de la direction de la stratégie de défense, de la prospective et de la contre prolifération, le département de la stratégie de défense traite des sujets liés aux stratégies conventionnelles, aux stratégies non-conventionnelles (dissuasion, espace, cyberdéfense) et aux problématiques plus générales de la stratégie des moyens (industrie, technologie, finances, ressources humaines, etc.). Cette organisation s'accompagne de modes de travail transverses (organisation au sein du ministère de groupes de travail sur des sujets spécifiques, échanges réguliers avec les principaux partenaires étrangers de la DGRIS). L'accent est porté sur l'animation et la proposition en matière de stratégie générale, de réflexion et de prospective stratégiques. Il s'agit en particulier de préparer les Livres blancs et les lois de programmation militaire, puis d'assurer en tant que de besoin leur suivi et leur actualisation.

La DGRIS a ainsi coordonné, en 2015, les travaux de cadrage ministériels nécessaires à l'actualisation de la loi de programmation militaire, tant pour l'analyse des changements intervenus dans le contexte stratégique que pour les adaptations de la stratégie de défense qui en découlent. Elle a conduit ou participé à des travaux approfondis, dont certains en cours, sur des sujets comme les évolutions des capacités, de la doctrine et de la posture russe et leurs conséquences sur notre politique de défense ; le rôle des forces armées sur le territoire national ; la notion de proto-État islamique ; l'Iran et le Moyen-Orient...

Par ailleurs, la DGRIS est chargée d'animer le conseil de la stratégie de défense (CSD), créé par arrêté du 7 mai 2015, et d'en assurer le secrétariat. Conseil collégial regroupant le chef d'état-major des armées, le délégué général pour l'armement, le secrétaire général pour l'administration et le directeur général des relations internationales et de la stratégie, ou leurs représentants, le CSD doit veiller à la cohérence des travaux menés dans le domaine de la réflexion stratégique de défense au sein du ministère, identifier les besoins d'actualisation de la stratégie de défense, préparer les orientations stratégiques pour le ministre et élaborer un bilan annuel.

Enfin, la DGRIS assure la présidence du comité de cohérence de la recherche stratégique et de la prospective de défense (CCRP). Institué en 2009, ce comité associe les principaux organismes du ministère dans ces domaines (DGRIS, EMA, DGA, SGA et direction de l'enseignement militaire supérieur) ; sa mission est de garantir la cohérence globale de la prospective de défense, de définir la politique générale en matière de recherche stratégique, d'assurer la tutelle fonctionnelle de l'Institut de recherche stratégique de l'école militaire (IRSEM) et de faire le lien avec les organismes interministériels en charge de prospective (secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, conseil supérieur de la formation et de la recherche stratégiques, etc.).

 En ce qui concerne l'influence internationale

La DGRIS est chargée de définir la stratégie d'influence internationale du ministère de la défense et de coordonner sa mise en oeuvre. Son action dans ce domaine s'exerce en prenant appui sur le réseau de défense français à l'étranger, ainsi que par l'accueil des délégations et missions de défense étrangères en France et par l'entretien des relations avec ces dernières.

Le DGRIS s'est vu confier la présidence du comité directeur des postes permanents à l'étranger (PPE), qui coordonne l'ensemble du dispositif des PPE relevant du ministère de la défense. Il a engagé dans ce cadre une revue par région des postes diplomatiques de défense, ainsi qu'une analyse fonctionnelle des postes pourvus par le ministère de la défense au sein de l'OTAN et de l'Union européenne. Ces travaux ont abouti à l'établissement d'une base de données exhaustive (1 447 PPE à l'été 2016) puis d'un schéma directeur pluriannuel des postes permanents à l'étranger du ministère de la défense à l'horizon 2020. En outre, la DGRIS pilote directement le réseau des attachés de défense et des représentants du ministère de la défense auprès des organisations internationales, qui sont dorénavant placés sous son autorité.

En matière de relations internationales et de politique d'influence :

- la DGRIS a engagé, dans les mois qui ont suivi sa création, l'élaboration d'une directive ministérielle relative aux relations internationales de défense. Validée par le ministre de la défense au début de l'année 2016, cette directive a servi de cadre politique à la directive sur les relations internationales militaires du CEMA ;

- elle a mis au point des lettres de mission pour les attachés de défense prenant leurs fonctions à l'été 2015 puis ceux de la relève 2016. Cet exercice structurant, qui s'applique ainsi d'ores et déjà aux deux tiers des 165 pays couverts par notre réseau diplomatique de défense, est nouveau dans la mesure où les attachés recevaient jusque-là, au mieux, des instructions dispersées des services du ministère. Centrées sur les axes prioritaires de la relation avec le pays d'accréditation, ces lettres de mission fixent à chaque attaché de défense des objectifs et directives pour la conduite de leur action, notamment pour ce qui concerne la politique de défense, la coopération militaire et opérationnelle, la relation d'armement et, plus largement, la politique d'influence de la France dans les domaines intéressant le ministère de la défense ;

- elle a mis à jour l'instruction ministérielle précisant les missions permanentes et les modalités de gestion des attachés de défense, ainsi que les procédures d'instruction à nos représentations au sein des organisations internationales, en précisant celles qui se rapportent à la validation des plans de coopération bilatéraux ;

- elle a établi et fait approuver en comité directeur des PPE une liste des « postes d'influence » au sein des organisations internationales et le dispositif de gouvernance associé, mise à jour régulièrement ;

- enfin, elle a élaboré un schéma directeur de la stratégie d'influence internationale du ministère de la défense, déclinant un spectre d'actions, leurs objectifs et les services pilotes ou contributeurs au sein du ministère.

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire adressé en application de l'article 49 de la LOLF

2. Les crédits pour 2017 (43,8 millions d'euros)

La dotation prévue par le PLF 2017 pour l'action 8 « Relations internationales et diplomatie de défense » s'élève à 43,79 millions d'euros en AE et CP, soit 3,3 % des CP du programme 144 et une augmentation de 7,4 % par rapport à la LFI 2016. On a déjà signalé (partie I du présent rapport) les différents facteurs de cette hausse des crédits de l'action.

Répartition pour 2016 des crédits de l'action 8 « Relations internationales et diplomatie de défense »

(en milliers d'euros)

Opérations budgétaires

AE = CP

Part du total

Déplacements et transports

668

1,7 %

Déplacements internationaux

2 185

5,3 %

Mobilité des personnels

460

 1,1 %

Relations internationales

31 378

 77 ,0%

Communication et relations publiques

228

0,5 %

Subventions et transferts (dont AED)

4 760

 11,7 %

Accords internationaux (PMG8)

1 080

 2,6 %

Total

40 759

100,0 %

Source : PAP de la mission « Défense » annexé au PLF 2016

a) L'aide versée au gouvernement de la République de Djibouti

L'aide versée au gouvernement de la République de Djibouti au titre de l'implantation de forces permanentes françaises sur le territoire de celle-ci, à elle seule, représente près des deux tiers (63,3 %) des crédits prévus pour l'action « Relations internationales et diplomatie de défense » en 2017 : 27,75 millions d'euros. Ce montant représente une augmentation nette de 0,4 million d'euros par rapport à 2016.

La compensation versée par la France à Djibouti intervient sur le fondement du traité bilatéral de coopération en matière de défense signé le 21 décembre 2011 et entré en vigueur le 1er mai 2014, après la ratification par les deux États ; cette convention a pris la suite de la convention préexistante de 2003. Or le nouveau traité prévoit, notamment, que ne viennent plus en déduction de la contribution annuelle forfaitaire de 30 millions d'euros versée à Djibouti :

- le montant annuel des actions civilo-militaires réalisées au profit de la population civile djiboutienne ;

- le montant annuel de l'aide fournie au ministère djiboutien de la défense, destinée à l'acquisition de matériels français ;

- le montant de l'imposition des soldes et traitements du personnel militaire et civil français, perçu depuis le 1er mai 2014 par l'État français et non plus la République de Djibouti.

L'impact de cette mesure est progressif : nul en 2015, il est partiel en 2016 et produira pleinement ses effets à compter de 2017, en raison du décalage de deux ans entre la date de paiement des impositions et l'ajustement de la contribution différentielle due. Cet effet plein se monte à 2,4 millions d'euros. La LFI 2016 ayant couvert l'apurement des sommes dues au titre de l'application des dispositions de l'ancien traité précité de 2003, soit un reste à payer de 2 millions d'euros, l'augmentation des crédits inscrits dans le PLF 2007 au titre de la compensation à Djibouti est limitée d'autant. Mais l'accroissement global du périmètre de cette dépense est pérenne.

b) La contribution au budget de l'AED

La contribution française au budget administratif de l'Agence européenne de défense (AED) est prévue pour 2017 à hauteur de 5,22 millions d'euros. Ce montant prévisionnel apparaît en augmentation de 10 % par rapport à la prévision inscrite en LFI 2016 (+ 0,5 million d'euros) et s'avère même l'être à hauteur de 20 % par rapport à la prévision actualisée (+ 0,9 million d'euros).

Évolution de la contribution au budget de l'AED

(CP, en millions d'euros)

Exécution 2013

Exécution 2014

Exécution 2015

Prévision 2016

PLF 2017

LFI

Actualisation

4,53

4,60

4,60

4,76

4,30

5,22

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire adressé en application de l'article 49 de la LOLF

Cette évolution correspond à une projection de la part française (de l'ordre de 16 % du total) sur le budget préliminaire pour 2017, transmis par la commission européenne, proposant une augmentation du budget de l'AED. Le niveau effectif de la contribution due l'année prochaine par chaque État membre reste à notifier.

La France soutient une augmentation du budget de l'AED mais, jusqu'à présent, l'unanimité requise à cet effet n'a pu être atteinte, principalement en raison d'un veto britannique, constant depuis 2010. La perspective du retrait du Royaume-Uni de l'AED, consécutif au « Brexit », est donc de nature à modifier la stabilité budgétaire jusqu'à présent enregistrée en ce domaine. Vos rapporteurs soutiennent cet effort supplémentaire en faveur du développement de la coopération de défense en Europe, seule voies réaliste afin de répondre aux lacunes capacitaires identifiées en opérations.

c) La contribution aux actions du PMG8

La contribution au partenariat mondial contre la prolifération des armes de destruction massive et des matières connexes (PMG8) est fixée pour 2017 à hauteur d'un million d'euros, niveau stable par rapport aux années antérieures.

Les projets ainsi financés, qui participent du contrôle des transferts de biens et technologies sensibles et de la maîtrise des armements, s'inscrivent dans le cadre politique et les objectifs définis par le document adopté en 2011 par les chefs d'État et de gouvernement réunis au sommet du G8 de Deauville. Le domaine de la lutte contre la prolifération biologique est privilégié (sécurité et sûreté biologique, sensibilisation et mobilisation des scientifiques...).

d) Les dépenses de déplacements et transports et le fonctionnement des postes permanents à l'étranger des missions de défense

Les déplacements et transports, y compris internationaux, du personnel affecté dans les missions de défense et des autres effectifs de la DGRIS, pour l'accomplissement de leurs missions (représentation, études, coordination), requerront, l'année prochaine, l'emploi de 2,8 millions d'euros au total, soit 6,5 % des crédits de l'action. Cette dotation est stable.

Le reste des crédits prévus pour l'action par le PLF 2016 - 4 millions d'euros - vise à couvrir, pour l'essentiel, le fonctionnement des 1 447 postes permanents à l'étranger (PPE) des missions de défense (attachés de défense et leurs adjoints) en place au sein de 85 ambassades et représentations permanentes auprès d'organisations internationales45(*), hors charges communes (lesquelles sont financées sur le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » de la mission « Action extérieure de l'État »). Pour mémoire, les attachés de défense ont pour mission principale de contribuer à la préservation, au développement et à la promotion des intérêts français du domaine de la défense ; cette mission recouvre les échanges en matière de politique de défense, la coopération militaire et les relations en matière d'armement.


* 44 Décret n° 2015-4 du 2 janvier 2015 fixant les attributions et l'organisation de la direction générale des relations internationales et de la stratégie du ministère de la défense.

* 45 La base de données des PPE établie par la DGRIS fait apparaître que 56 % des PPE sont affectés dans les organisations internationales, dont 755 (52 %) à l'OTAN, 19 % les sont dans le réseau bilatéral diplomatique et 24 % principalement dans le cadre des relations bilatérales d'armées.