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Projet de loi de finances pour 2017 : Égalité des territoires et logement - Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Égalité des territoires et logement - Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables ( avis - première lecture )

C. LES BESOINS DEVRAIENT ÊTRE FORTEMENT IMPACTÉS PAR LA CRISE MIGRATOIRE

La sous-budgétisation du programme est d'autant plus regrettable que les dispositifs qu'ils financent sont soumis à une pression croissante du fait des phénomènes migratoires actuels.

1. L'hébergement des demandeurs d'asile et des déboutés
a) Augmentation du nombre de demandeurs d'asile et saturation des dispositifs dédiés

Le nombre de demandes d'asile augmente depuis plusieurs années, à un rythme qui s'est accéléré en 2015 (+ 23,6 %) pour atteindre 80 075.

Source : Ministère de l'Intérieur

Durant l'instruction de leur demande d'asile4(*), les personnes concernées ont droit, d'une part, à une allocation spécifique (ADA) et, d'autre part, à un hébergement dans un centre d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) ou par le biais d'un dispositif d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA)5(*). Ces dispositifs sont financés par des crédits du programme 303 (Immigration et asile) de la mission Immigration, asile et intégration. De réels efforts ont été consentis afin de faire face à l'augmentation des besoins. Depuis la fin de l'année 2014, plus de 14 000 places en CADA ont ainsi été créées, portant la capacité d'accueil à 38 353 places fin 2016, et 21 200 places d'hébergement devraient pouvoir être financées en 2017, selon les informations contenues dans le projet annuel de performance (PAP) du programme 303.

Toutefois, les moyens dédiés à l'hébergement des demandeurs d'asile demeurent nettement insuffisants. Le PAP du programme 303 prévoit en effet que seuls 60 % des demandeurs d'asile pourront être hébergés par un des dispositifs qu'il finance, prévision qui peut même être regardée comme ambitieuse dans la mesure où les prévisions retenues pour 2016 (70 %) ont été révisées à la baisse en cours d'année (55 %). Une part importante des demandeurs d'asile est donc conduite à solliciter les dispositifs généralistes financés par le programme 177.

Sur la notion de « crise » migratoire

La gestion de ce qui est couramment désigné comme une crise migratoire occupe une part importante de l'espace médiatique, ainsi que du temps et de l'énergie des acteurs institutionnels et associatifs rencontrés par votre rapporteur.

Il convient toutefois de prendre garde à l'effet de loupe lié à l'évacuation parfois spectaculaire de campements de fortune et à la répartition sur le territoire des personnes concernées. Les flux auxquels la France fait face sont, en effet, bien inférieurs à ceux que connaissent certains de nos voisins et ne sont pas tels qu'un pays comme le nôtre ne peut y faire face.

b) Sollicitation des dispositifs d'hébergement par les personnes déboutées du droit d'asile

Le nombre de décisions favorables progresse à un rythme nettement moins rapide que le nombre de demandes. En 2015, moins d'un quart (19 506) des 80 075 demandes d'asile a abouti à une décision d'attribution de l'asile6(*). Or, seule une faible partie des demandeurs déboutés quittent le territoire, le nombre de reconduites à la frontière s'étant établi à un peu plus de 17 000 en 2015 (15 253 en 2014). S'il n'est pas possible de suivre le parcours de ces demandeurs déboutés, il est raisonnable de penser qu'un nombre croissant d'entre eux se maintient sur le territoire français, soit illégalement, soit parce que leur situation ne permet pas de les reconduire à la frontière.

En vertu du principe d'inconditionnalité de l'accueil, ces personnes peuvent être prises en charge par les dispositifs financés par le programme 177 alors qu'en l'absence de perspective de régularisation de leur situation administrative, ils ne peuvent s'engager dans un parcours d'insertion sociale vers le logement social et l'emploi.

Le principe d'inconditionnalité de l'hébergement dans le code de l'action sociale et des familles

Le droit à un hébergement est en France inconditionnel. Ce principe a été inscrit dans le code de l'action sociale et des familles (CASF) par la loi du 25 mars 2009.

Art. L. 345-2-2 « Toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d'hébergement d'urgence.

« Cet hébergement d'urgence doit lui permettre, dans des conditions d'accueil conformes à la dignité de la personne humaine, de bénéficier de prestations assurant le gîte, le couvert et l'hygiène, une première évaluation médicale, psychique et sociale (...) »

Art. L. 345-2-3 « Toute personne accueillie dans une structure d'hébergement d'urgence doit pouvoir y bénéficier d'un accompagnement personnalisé et y demeurer, dès lors qu'elle le souhaite, jusqu'à ce qu'une orientation lui soit proposée. Cette orientation est effectuée vers une structure d'hébergement stable ou de soins, ou vers un logement, adaptés à sa situation. »

Si, en vertu du principe d'inconditionnalité de l'accueil, les gestionnaires ne demandent pas la situation administrative des personnes accueillies, il ressort des auditions de votre rapporteur que les personnes « à droits incomplets » représenteraient environ la moitié des personnes accueillie dans les dispositifs d'urgence.

2. L'hébergement des personnes évacuées de campements de fortune
a) La problématique de l'évacuation des campements

Au flux de demandeurs d'asile arrivant en France, soit d'eux-mêmes, soit par le biais de la mise en oeuvre d'accords européens ou internationaux de relocalisation ou de réinstallation, est venu s'ajouter, à partir de 2015, la problématique de l'évacuation des campements de fortune qui apparaissant à un rythme particulièrement rapide. La région parisienne et le Calaisis concentrent, pour des raisons différentes, l'essentiel de cette problématique.

Pour faire face à cette situation, un plan intitulé : « Répondre à la crise des migrants : respecter les droits, faire respecter le droit » a été mis en place à partir de juin 20157(*). Dans un premier temps ce plan s'est appuyé sur la mobilisation du parc social vacant.

Toutefois, face à l'acuité croissante du problème, des instructions ministérielles du 9 novembre 2015 et du 22 janvier 2016 ont prévu la création de centres d'accueil et d'orientation (CAO) répartis sur l'ensemble du territoire. Une instruction du 29 juin 2016 a prévu un nouveau système d'orientation nationale qui doit permettre, selon le PAP du programme 177, d'atteindre un parc total de 5 000 places de CAO sur l'ensemble du territoire, hors Ile-de-France. Ces CAO prennent des formes diverses : mobilisation temporaire de structures collectives, hébergement diffus, utilisation de bâtiments publics ou privés désaffectés... A ce parc réparti sur le territoire national s'ajoutent les plus de 7 500 places d'hébergement du dispositif francilien8(*).

Le « tonneau des Danaïdes » de l'évacuation des campements sauvages

L'élaboration d'une politique de prise en charge des personnes évacuées de campements de fortune se heurte à l'extrême rapidité avec laquelle ces campements apparaissent ou se reconstituent9(*).

Selon les informations communiquées par la Drihl à votre rapporteur lors de son audition du 24 octobre 2016, 28 opérations d'évacuations de campements avaient été réalisées depuis le 2 juin 2015, concernant environ 20 000 personnes.

L'évacuation du campement de Calais débuté le 24 octobre aurait concerné près de 6 500 personnes. Quelques jours plus tard, l'évacuation du campement de « Stalingrad », le 4 novembre 2016, a concerné 3 852 personnes.

Selon la DGES, en novembre 2016, 20 à 30 personnes continuaient d'arriver quotidiennement dans le secteur de Calais

Ces chiffres ne peuvent toutefois être additionnés dans la mesure où des personnes peuvent avoir été évacuées plusieurs fois et où les personnes qui sont orientées vers un CAO en repartent parfois rapidement.

b) Les questions posées par la création des CAO

Ouverts bien souvent dans l'urgence afin de faire face à des situations de nécessité, les CAO suscitent un certain nombre de questions.

Premièrement, bien que financés par les crédits du programme 177, ils ne font pas l'objet d'une ligne spécifique dans le projet annuel de performance (PAP) annexé au PLF. Selon les informations communiquées à votre rapporteur par la DGCS, leur financement devrait représenter une cinquantaine de millions d'euros en 2016. Compte tenu de la multiplication rapide de ces centres, il est difficile de suivre et d'anticiper la dépense correspondante. Interrogée par votre rapporteur, la DGCS n'a pas été en mesure d'évaluer précisément le coût représenté en 2016 par la mise en place des CAO ni les estimations pour 2017.

Par ailleurs, l'accueil au sein des CAO est conçu de manière totalement cloisonnée par rapport à l'accueil généraliste, et les services chargés de l'orientation des personnes sans abri n'ont pas accès aux éventuelles places libres au sein de ces structures. Cette situation, décriée par les acteurs associatifs, se justifie par la nature différente des besoins des personnes hébergées en CAO par rapport aux publics « classiques » de l'hébergement. Elle résulte également de la volonté des pouvoirs publics, partagée par votre rapporteur, de ne pas donner l'impression d'une concurrence entre ces publics. Toutefois, on ne peut tout à fait se satisfaire d'une situation dans laquelle des places d'hébergement seraient vacantes dans des CAO alors que dans le même temps des personnes sans abri demeureraient sans solution.

Troisièmement, les CAO sont conçus comme des solutions transitoires, permettant aux personnes accueillies de déposer une demande d'asile10(*). Pour autant, compte tenu de l'insuffisance des places disponibles dans les dispositifs dédiés à l'hébergement des demandeurs d'asile et de la saturation globale des dispositifs d'hébergement, on voit mal quelles solutions pérennes pourront être trouvées d'ici quelques mois. On peut donc craindre que le transitoire ne devienne durable. Or, une part importante des CAO sont installés dans des structures qui sont appelées à revenir à leur vocation première (centres de vacances par exemple) ou dont la nature ou l'état ne permet pas d'envisager une installation à long terme.

Enfin, même si les flux de personnes traversant la mer Méditerranée ont tendance à faiblir au cours de l'hiver, il n'est pas certain que les facteurs qui poussent les migrants à entreprendre leur voyage vers l'Europe disparaîtront à un horizon proche.

Le recours aux marchés publics pour l'ouverture de solutions d'hébergement

Face à l'urgence, le Gouvernement a décidé de lancer une procédure de marché public portant sur le rachat et la transformation d'hôtels à bas prix en résidences hôtelières à vocation sociale (RHVS). Deux appels d'offres ont été lancés, pour 5 000 places chacun, l'un par le ministère de l'Intérieur, destiné à l'accueil de migrants et l'autre par le ministère du Logement, destiné à l'hébergement généraliste. Cette solution innovante par rapport aux procédures classiques d'appel à projets est critiquée par les associations, notamment en raison d'un coût par place, accompagnement social compris, très réduit (17 euros par jour, soit un coût proche de celui de l'hôtel), mais permet de faire face rapidement à des besoins urgents.


* 4 Les conditions de prise en charge des demandeurs d'asile ont été réformées par la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile.

* 5 Ces dispositifs peuvent prendre diverses formes : structures collectives, hébergement diffus, hôtel...

* 6 Ce taux tient compte des décisions favorables de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) et des annulations de décisions défavorables prononcées par la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Données publiées le 8 juillet 2016 par le ministère de l'Intérieur.

* 7 Circulaire du 22 juillet 2015 des ministres du logement et de l'Intérieur.

* 8 7 564 dont 1 847 places à l'hôtel au 18 octobre 2016 selon la Drihl.

* 9 Différents organismes institutionnels et associatifs auditionnés par votre rapporteur ont souligné que le nombre de personnes évacuées de campements de fortune est régulièrement nettement supérieur aux anticipations des pouvoirs publics.

* 10 Or, les personnes concernées ne peuvent ou ne souhaitent pas nécessairement demander l'asile en France.