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Projet de loi de finances pour 2017 : Solidarité, insertion et égalité des chances

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

II. L'IMPOSSIBILITÉ DE CONCILIER LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ ET INCITATION FINANCIÈRE À L'EMPLOI

A. DEUX LOGIQUES DONT LA COMPATIBILITÉ N'EST QU'APPARENTE

1. Des cibles potentiellement communes
a) La règle de Tinbergen

La prime d'activité entend mener de front deux combats en apparence conciliables : lutter contre la précarité des travailleurs pauvres et inciter à la reprise de l'emploi en permettant le cumul partiel de revenus d'activité et de prestations sociales. En cela, la prime d'activité se place dans la continuité du RSA-activité. Il apparaît néanmoins à votre rapporteur, à la lumière de ses auditions, qu'il a été un peu hâtivement conclu à l'échec du RSA activité sur la base unique du niveau décevant des taux de recours. Or, il aurait été profitable de se poser également la question de la compatibilité des deux missions assignées au RSA activité avant de les transférer sans remise en cause à la prime d'activité.

En effet, un élément de théorie économique important n'a jamais été pris en compte dans la conception des instruments d'incitation financière au retour à l'emploi : la règle de Tinbergen22(*). Selon cette règle, pour toute politique économique énonçant un certain nombre d'objectifs fixés, le nombre d'instruments déployés doit être au moins égal au nombre de ces objectifs. Ce qui signifie qu'un même instrument ne saurait efficacement servir deux objectifs à la fois. Or, c'est précisément ce que tendait à faire le RSA-activité, nouvellement prime d'activité, qui entend réconcilier lutte contre la pauvreté et incitation à la reprise de travail.

Un corollaire de cette règle pourra utilement éclairer les développements sur la prime pour l'emploi. De la même façon qu'un instrument ne peut servir plus d'un objectif, il est tout aussi risqué de multiplier les instruments au service de ce même objectif.

b) Un possible chevauchement des cibles

La règle de Tinbergen, formulée pour l'ensemble des champs de la politique économique, trouve particulièrement à s'appliquer dans le cas de l'incitation financière à l'emploi.

Les différentes cibles de l'incitation financière à l'emploi

Comme l'illustre le graphique ci-dessus, l'incitation financière à l'emploi peut viser trois types de publics différents. Ne comptant pas parmi les dispositifs de protection sociale, sa cible « naturelle » se compose avant tout des inactifs et des travailleurs à temps partiel, quel que soit le niveau de leurs revenus.

Cela étant, l'incitation financière au retour à l'emploi concernant essentiellement des personnes touchant des revenus peu élevés, la proximité de son public avec celui des services de protection sociale entraîne une porosité mécanique avec l'objectif de lutte contre la pauvreté. Il convient néanmoins de signaler que la sphère de la pauvreté peut aussi bien compter des chômeurs en situation de précarité, qui font partie de la cible de l'incitation au retour à l'emploi, que des « travailleurs pauvres » pour qui les compléments de revenu relèveraient a priori davantage des minima sociaux.

D'autre part, un pays comme la France n'est pas parvenu à concevoir un dispositif d'incitation de retour à l'emploi sans le déconnecter d'une certaine logique redistributive, qui consiste à cibler en priorité les bas revenus, alors que ces deux démarches n'ont pas les mêmes critères de réussite.

Ainsi, votre rapporteur souhaite que soit pour l'avenir davantage affirmé le principe d'identification du public visé pour un objectif défini. Les développements qui suivent montreront qu'un dispositif ayant mal calibré sa cible peut voir ses effets particulièrement amoindris, surtout en France où la protection sociale fait appel à des logiques et à des mécanismes divers.

2. Des instruments difficilement compatibles
a) Logique familialisée et logique individuelle

Malgré la fréquente communauté de cibles, qui peut laisser penser que l'incitation financière au retour à l'emploi et la lutte contre la pauvreté entretiennent une certaine parenté, les instruments auxquels ces politiques recourent sont pour leur part radicalement différents, au point que leur rapprochement peut susciter certains problèmes.

Historiquement, les mécanismes de protection sociale ont toujours visé le ménage, et non l'individu. La démarche est cohérente, dans la mesure où la solidarité nationale ayant vocation à s'exercer de manière subsidiaire par rapport à la solidarité familiale, le secours apporté à un individu seul doit être plus important que celui apporté à un individu dont l'intégration dans un ménage lui assure déjà une certaine forme d'appui.

Ainsi, les principales prestations sociales servies (revenu de solidarité active, allocations logement) sont construites selon une logique familialisée. Le rythme de leur augmentation diminue en fonction de la situation maritale des allocataires : un couple d'allocataires touche moins de prestations que n'en toucheraient deux allocataires célibataires. La présence d'enfants peut également modifier le montant. Le premier enfant entraîne une majoration de la prestation, qui s'élève légèrement à partir du deuxième enfant.

A contrario, les mécanismes de l'incitation financière au retour à l'emploi sont moins anciens et ont davantage peiné à construire une philosophie indépendante de la lutte contre la pauvreté. Une logique strictement bismarckienne aurait sans difficulté conclu à la nécessité de cibler uniquement l'individu pour l'inciter à la reprise d'activité, mais le système français, très attaché au caractère uniforme de la protection sociale, n'a que partiellement réussi à déconnecter les deux logiques.

L'incitation au retour à l'emploi se distingue pourtant fondamentalement de la lutte contre la pauvreté en ce que le complément de revenu versé à l'individu n'a pas pour objectif de lui donner les moyens de survivre (puisqu'il en dispose déjà) mais de garder intacte sa motivation à chercher un travail ou à se maintenir au travail. On voit donc bien que la logique familialisée ne trouve pas à s'appliquer en la matière. C'est bien une logique individuelle, qui considère les revenus de l'individu indépendamment de ceux de son conjoint, qui doit prévaloir.

b) Des différences dans les revenus ciblés

Outre la base-ressources - familialisée ou individualisée - dont les deux types d'objectifs doivent tenir compte, une différence importante réside dans la nature de leur approche.

L'objectif de lutte contre la pauvreté s'appuie essentiellement sur une logique de moyens. La pauvreté étant entendue comme un phénomène essentiellement monétaire, lutter contre elle requiert simplement de rendre les revenus les plus faibles bénéficiaires de l'effort.

L'objectif d'incitation au retour à l'emploi n'obéit pas aux mêmes impératifs. Plus que les ressources de l'individu, il s'agit surtout de concentrer l'effort sur les tranches de revenus où la tentation de sortir de l'emploi peut être la plus grande et sur les celles où l'offre d'emploi paraît la plus dynamique. Dans les deux cas, il n'est pas autonomique que ces tranches de revenus correspondent aux revenus les plus faibles.

En raison toutefois de la relative proximité de ces publics, les deux objectifs ont très souvent paru compatibles aux décideurs publics, qui ont donc conçu des outils de nature à les remplir simultanément. On voit néanmoins toutes les limites de cette démarche.

3. Des effets désincitatifs collatéraux, conséquences de la confusion des objectifs
a) Les problèmes liés à la fixation du seuil de dégressivité

La logique redistributive qui anime l'objectif de lutte contre la pauvreté s'est progressivement imposée à l'objectif d'incitation financière à l'emploi. En conséquence, les prestations liées à la reprise d'activité doivent elles aussi obéir à la logique de dégressivité qui définit tout minimum social, selon laquelle le montant de la prestation diminue au fur et à mesure que les ressources du bénéficiaire augmentent.

La dégressivité doit normalement intervenir à partir du niveau de revenu au-delà duquel une hausse de salaire apporte un revenu plus important qu'un maintien de la prestation. Or, du fait de la réduction des prestations soumises à condition de ressources et de l'application des seuils de paiement des cotisations sociales, la part des augmentations de salaire qui se trouve confisquée à un faible niveau d'augmentation de salaire est souvent beaucoup plus importante qu'à des niveaux moyens et élevés de revenus23(*). En conséquence, il faut fixer le seuil de dégressivité à un niveau au moins supérieur à celui du Smic.

Le problème principal de cette dégressivité est qu'elle concentre l'essentiel des prestations sociales sur les tranches à bas revenus, sans considération du vivier d'emplois correspondant à ces revenus. Les prestations d'activité ont donc un effet positif sur les incidences au travail au niveau des bas revenus mais, du fait de leur dégressivité, tendent à réduire le rendement financier du travail à des niveaux plus élevés de revenu.

Si on veut favoriser l'emploi, votre rapporteur estime que la meilleure solution est sans doute d'opter pour des prestations moins élevées et un taux de dégressivité relativement faible. Cependant, cela suppose que les prestations continueront d'être versées à des niveaux de revenu relativement élevés.

b) La conséquence de la familialisation : la désincitation au travail du conjoint

Plus préoccupant que la dégressivité, votre rapporteur souhaiterait pointer le problème de la familialisation des prestations d'incitation à l'activité, construites sur le modèle des minima sociaux. L'impact des prélèvements obligatoires (cotisations sociales et première tranche de l'impôt sur le revenu) est particulièrement élevé pour les travailleurs à bas salaire qui ont un conjoint à salaire plus élevé. Cet impact s'explique notamment par l'imposition commune du foyer.

Par conséquent, s'il y a une imposition commune de leurs revenus, les gains potentiels du partenaire actuellement inactif risquent d'être imposés à des taux marginaux relativement élevés et de réduire par conséquent le gain net apporté par le travail. Même si l'effet désincitatif dans les couples est peu documenté en France24(*), voilà qui doit achever de convaincre de la nécessité de l'individualisation en matière d'incitation financière à l'emploi.

De façon plus générale, les parents isolés et les familles mono-actives avec enfants à charge étant bénéficiaires de nombreux minima sociaux (majoration du revenu de solidarité active, allocations logement, aides complémentaires), ils constituent les publics pour lesquelles les incitations financières au travail sont souvent relativement faibles. En effet, la perte des minima sociaux engendrée par la reprise d'activité n'est bien souvent pas compensée par l'incitation au retour à l'emploi. On peut noter que le taux d'emploi des mères célibataires âgées de 20 à 30 ans est passé de 65 % dans les années 1980 à 35 % en 200725(*) (après la prolifération des minima sociaux).


* 22 Jan TINBERGEN, On the theory of economic policy, 1952.

* 23 OCDE, Perspectives de l'emploi, « Renforcer les incitations financières au travail : le rôle des prestations subordonnées à l'exercice d'un emploi », 2005.

* 24 Olivier BARGAIN, «Que peut-on attendre de la prime d'activité ?», IDEP Analyses, n° 4, mars 2015.

* 25 Ibid.