Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de finances pour 2017 : Culture : patrimoines, transmission des savoirs

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Culture : patrimoines, transmission des savoirs ( avis - première lecture )

II. L'ENSEIGNEMENT : UN CHANTIER ENCORE LOIN D'ÊTRE ACHEVÉ

A. UN SOUTIEN RENFORCÉ AUX ETABLISSEMENTS DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR CULTURE QUI NE DOIT PAS CONDUIRE À ÉLUDER CERTAINES RÉFORMES

1. Des évolutions institutionnelles et budgétaires favorables à l'enseignement supérieur culture

La loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine a ouvert de nouvelles perspectives pour l'enseignement supérieur culture (ESC), qui s'était jusqu'ici largement construit par sédimentation et souffrait du manque d'un cadre clair et harmonisé. Elle s'est attachée à conforter l'insertion des établissements d'enseignement supérieur de la création artistique dans le système d'enseignement supérieur français et européen, tout en préservant leurs spécificités.

Elle a harmonisé dans le code de l'éducation le cadre applicable à ces écoles et reconnu leur rôle dans la réalisation des objectifs et des missions du service public de l'enseignement supérieur, comme dans celui de la recherche. Elle les a officiellement autorisées à participer aux regroupements d'établissements d'enseignement supérieur pour conforter le développement de 3e cycles, tout en ouvrant la voie au développement de leurs activités de recherche en fixant un cadre juridique applicable en la matière. Elle a néanmoins préservé la spécificité de ces établissements en reconnaissant la présence d'artistes et de professionnels de la création dans les corps professoraux.

Elle a mis en place un Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche artistiques et culturels (CNESERAC), qui réunira, aux côtés des pouvoirs publics et de personnalités qualifiées, des représentants des établissements d'enseignement supérieur placés sous la tutelle du ministère chargé de la culture, comme des professionnels des secteurs concernés (arts plastiques, spectacle vivant, architecture, patrimoine, cinéma et audiovisuel). Il devrait permettre, par le biais des discussions en son sein, de renforcer la cohérence du réseau des établissements, de parfaire l'insertion de cet enseignement dans le système d'enseignement supérieur français et européen et de maintenir des liens très forts avec les professionnels de l'art et de la culture.

La loi a intégré les novations introduites pour l'enseignement supérieur par la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, en mettant en place une procédure d'accréditation des établissements, ayant vocation à remplacer celle d'habilitation des diplômes jusqu'ici en vigueur. Cette accréditation devrait être octroyée par arrêté conjoint des ministres chargés de l'enseignement supérieur et de la culture, après avis du CNESERAC. Ce système d'accréditation devrait permettre d'accroître l'autonomie scientifique et pédagogique des établissements.

La loi a également reconnu le statut d'étudiant aux élèves des classes d'enseignement supérieur préparant à l'entrée dans les établissements d'enseignement supérieur de la création artistique, agréés par l'État. Elle a ainsi permis d'élargir à tous les élèves le bénéfice des dispositions sociales des étudiants, jusqu'ici réservé aux élèves de certaines classes préparatoires aux écoles d'art.

Ces évolutions institutionnelles s'accompagnent d'une progression des crédits budgétaires de l'ESC. Les crédits de l'action 1 sont revalorisés pour l'année 2017, quelle que soit la nature de la dépense :

- les dépenses de fonctionnement, qui comprennent les subventions versées aux établissements publics de l'ESC, progressent de 2,29 millions d'euros (+ 1,6 %). Les subventions de tous les établissements sont stables ou accrues. L'augmentation des crédits se justifie par l'évolution du point d'indice, ainsi que par la mise en place de certaines réformes dans plusieurs établissements : poursuite de la réforme du statut d'enseignant-chercheur dans les écoles nationales supérieures d'architecture (ENSA), ouverture d'une classe préparatoire à l'école nationale supérieure des beaux-arts (ENSBA), mise en place d'une formation certifiante « dessinateur de presse » à l'école nationale supérieure des arts décoratifs (ENSAD), élargissement de l'offre de formation pour le certificat d'aptitude en musique délivré par le conservatoire national supérieur de musique de Paris (CNSMP) ;

Subventions aux établissements publics d'enseignement supérieur culture en 2016 et 2017

(en millions d'euros)

 

PLF 2016

Crédits de paiement

PLF 2017

Crédits de paiement

Écoles nationales supérieures d'architecture

48,5

49,0

Institut national du patrimoine

6,0

6,1

École du Louvre

1,7

1,7

Sous-total architecture et patrimoine

56,2

56,8

École nationale supérieure des Beaux-Arts

7,5

8,0

École nationale supérieure des arts décoratifs

11,1

11,6

École nationale supérieure de création industrielle

3,7

3,8

Écoles d'art en région

9,1

9,5

Académie de France à Rome

4,8

4,8

Sous-total arts plastiques

36,2

37,7

Conservatoire national supérieur d'art dramatique

3,6

3,8

Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Paris

25,3

25,6

Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Lyon

13,1

13,4

Centre national des arts du cirque

3,3

3,3

Sous-total spectacle vivant

45,3

46,1

Total

137,7

140,6

Source : Projet annuel de performances de la mission Culture pour 2016 et 2017

- les dépenses d'investissement augmentent de 4,3 % en crédits de paiement, même si elles reculent en autorisations d'engagement. Ces nouveaux crédits devraient permettre de poursuivre les travaux engagés dans plusieurs établissements (ENSA de Marseille, école nationale supérieure de la photographie d'Arles, Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Paris...) et de préparer le lancement de nouvelles opérations (ENSA de Toulouse, école nationale supérieure d'art et de design de Cergy, Conservatoire national de musique et de danse de Lyon...) ;

- les dépenses d'intervention gagnent plus de 4 millions d'euros (+4,2 %), qui devraient bénéficier intégralement à la revalorisation des aides individuelles et à la création de l'ARPE.

Les bourses et aides individuelles versées au titre de l'action 1

Les différentes bourses d'études versées par le ministère de la culture et de la communication sont budgétées à hauteur de 41,45 millions d'euros pour 2017, soit une augmentation de 7,1 % par rapport à 2016.

Les bourses sur critères sociaux représentent la grande majorité des aides accordées aux étudiants des établissements de l'ESC. Une enveloppe budgétaire de 34,32 millions d'euros est prévue à cette fin pour l'année 2017. À ces bourses s'ajoutent :

- des aides spécifiques destinées aux étudiants en situation de handicap ;

- des crédits prévue pour la prise en charge d'aides spécifiques destinées aux déplacements des étudiants d'Outre-mer ;

- plusieurs autres bourses et aides spécifiques, telles que les bourses de l'Institut national du patrimoine, les aides à la mobilité en architecture, les allocations d'études spécialisées, les bourses versées à des doctorants en écoles nationales supérieures d'architecture ;

- un Fonds national d'aides d'urgence annuelles, qui accorde des aides ponctuelles ou annuelles aux étudiants qui connaissent des difficultés financières ou sont dans une situation sociale grave ;

- des aides individuelles pour le soutien aux pratiques artistiques des élèves de l'enseignement initial dans les domaines de la musique, de la danse et du théâtre versées aux élèves des conservatoires à rayonnement régional et des conservatoires à rayonnement départemental adossés à des pôles d'enseignement supérieur du spectacle vivant. Ces aides ont été revalorisées de 500 000 euros par rapport à 2016 pour promouvoir la diversité dans ces établissements ;

- la nouvelle aide à la recherche du premier emploi.

Le tableau ci-dessous présente l'évolution des crédits consacrés aux bourses depuis 2013 :

Source : Ministère de la culture et de la communication

Ces évolutions institutionnelles et budgétaires devraient permettre à l'ESC de poursuivre sa mue. Trois axes principaux ont été identifiés, sur lesquels les crédits devraient se concentrer :

achever la mise en oeuvre du processus de Bologne avec la création de nouveaux troisièmes cycles et doctorats fondés sur la pratique artistique, le développement de la recherche, et l'intégration des différents établissements dans les regroupements entre universités, écoles et organismes de recherche ;

consolider la dimension professionnelle de l'enseignement ;

ouvrir davantage les établissements à la diversité sociale en développant les classes préparatoires intégrées aux écoles d'arts plastiques et de spectacle vivant, en renforçant le monitorat et le tutorat. L'octroi, par la loi du 7 juillet 2016 précitée, du statut d'étudiant à tous les élèves des classes préparatoires à l'entrée dans les établissements de l'enseignement supérieur de la création artistique agréés par l'État devrait contribuer à accroître la diversité sociale de l'ESC. Une enveloppe d'un million d'euros a été débloquée pour répondre à l'enjeu de la diversification sociale des étudiants.

2. Les écoles nationales supérieures d'architecture : une situation singulière dans le paysage de l'enseignement supérieur culture

L'enseignement de l'architecture a connu de profondes évolutions au cours des dernières décennies, tant en termes de structuration de l'enseignement que de tutelle :

- en termes de structure, l'enseignement de l'architecture a d'abord été assuré par l'École des Beaux-Arts jusqu'en 1968 avant d'être transféré au sein d'unités pédagogiques d'architecture (UPA), conformément aux revendications exprimées par les étudiants en faveur d'un rattachement à l'université. Ce sont ces UPA qui sont ensuite devenues les écoles nationales supérieures d'architecture (ENSA) en 2005. Elles jouissent du statut d'établissement public administratif ;

- en matière de tutelle, l'enseignement de l'architecture est passé de la tutelle du ministère chargé de la culture avant 1978, à la tutelle du ministère de l'environnement et du cadre de vie entre 1978 et 1981. Rattaché au ministère de l'équipement entre 1981 et 1996, il a de nouveau été confié au ministère chargé de la culture depuis cette date.

Ces éléments historiques suffisent à expliquer la position particulière des ENSA au sein des établissements relevant du ministère chargé de la culture. Leur intégration dans le système français et européen de l'enseignement supérieur est aujourd'hui beaucoup plus aboutie. Dès 2005, les études supérieures d'architecture ont intégré le modèle européen de cursus universitaire licence-master-doctorat (LMD). Le doctorat d'architecture est le seul doctorat délivré par des établissements de l'ESC à ce stade. Depuis la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, les ENSA font l'objet d'une accréditation délivrée par arrêté conjoint des ministres chargés de l'enseignement supérieur et de la culture, après avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER), et sont donc soumis à une double tutelle.

Les écoles d'architecture en France

Les études d'architecture sont aujourd'hui dispensées par vingt écoles nationales supérieures d'architecture (ENSA).

Ces écoles sont réparties dans dix régions : six en Ile-de-France (Paris-Belleville, Paris-Malaquais, Paris-La-Villette, Paris-Val-de-Sine, Marne-la-Vallée et Versailles), quatre en Auvergne-Rhône-Alpes (Clermont-Ferrand, Grenoble, Lyon et Saint-Etienne), deux en Grand-Est (Nancy et Strasbourg), deux en Occitanie (Montpellier et Toulouse) et une dans chacune des régions suivantes : Nouvelle-Aquitaine (Bordeaux), Bretagne (Rennes), Normandie (Rouen), Pays de la Loire (Nantes), Haut-de-France (Lille) et Provence-Alpes-Côte d'Azur (Marseille).

Deux autres écoles, l'une publique sous la tutelle du ministère chargé de l'enseignement supérieur (l'Institut national des sciences appliquées - INSA - à Strasbourg) et l'autre privée (l'école spéciale d'architecture - ESA - à Paris) proposent également des formations conduisant à des diplômes équivalents aux diplômes nationaux reconnus par le ministère chargé de la culture. À ces écoles d'architecture, il convient d'ajouter le département de la formation de la Cité de l'architecture et du patrimoine (CAPA), dite « école de Chaillot ».

Source : Ministère de la culture et de la communication

Le développement des ENSA fait l'objet d'une réflexion approfondie depuis quelques années. Deux rapports ont été publiés pour faire le point sur les enjeux actuels : le rapport de Vincent Feltesse et Jean-Pierre Duport d'avril 2013 portant stratégie nationale pour l'architecture et le rapport conjoint de l'inspection générale des affaires culturelles et de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche de novembre 2014 consacré à la recherche dans les écoles d'architecture. La loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine a inséré des dispositions propres aux ENSA dans le code de l'éducation permettant :

- de clarifier leurs missions, en les investissant à la fois de missions générales liées au service public de l'enseignement supérieur et de missions particulières liées à l'architecture, au paysage, au patrimoine, à la ville et aux territoires ;

- de renforcer leur intégration dans le paysage français de l'enseignement supérieur et de la recherche en prévoyant leur participation aux stratégies nationales d'enseignement supérieur et de recherche ;

- de reconnaître leur double ancrage académique et professionnel, encourageant ainsi le développement de la formation continue, de la recherche et la dimension internationale des formations.

Si ce nouveau cadre satisfait les ENSA, ces dernières font part de leur volonté de poursuivre leur insertion dans le droit commun du service public de l'enseignement supérieur. Il s'agit d'une différence majeure avec d'autres établissements de l'ESC, pour lesquelles, au contraire, la préservation de leurs spécificités apparaît primordiale.

Le développement des ENSA dans les prochaines années devrait s'effectuer selon quatre axes principaux :

- la refonte du statut d'établissement public, datant de 1978, pour mieux tenir compte des enjeux d'autonomie pédagogique et scientifique de l'enseignement supérieur. Cette refonte doit s'accompagner de l'élaboration, aujourd'hui en cours, de nouveaux contrats pluriannuels d'établissement pour rénover la relation qui unit l'État à ces écoles ;

- la poursuite du développement de la recherche, qui doit se traduire par l'évolution du statut des personnels enseignants titulaires vers un statut d'enseignant-chercheur praticien et le transfert de personnels contractuels en personnels titulaires. Un plan pluriannuel adopté conjointement par le ministère de la culture et de la communication et le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche a décidé la mise en place progressive de ce statut d'enseignant-chercheur, préconisée par le rapport de novembre 2014 précité. Ce plan prévoit la création, échelonnée sur cinq ans, de 150 emplois d'enseignants-chercheurs titulaires, soit trente créations d'emploi par an portées paritairement par les deux ministères. Cette mesure doit permettre aux enseignants de consacrer une partie plus importante de leur temps de travail à la recherche sans dégrader l'enseignement reçu par les élèves, les heures restantes étant assurées par ces nouveaux postes d'enseignant ;

- la participation aux regroupements d'universités et d'établissements. À ce stade, plus de la moitié des ENSA, dont la majorité en qualité d'associés, participe à des communautés d'universités et d'établissements (ComUE). Le développement de partenariats avec d'autres établissements d'enseignement supérieur, en particulier la création de double cursus avec des écoles d'ingénieur, de paysagisme ou de design, fait figure de priorité ;

- et le développement de la formation continue.

3. Des inquiétudes persistantes autour des écoles d'art

En comparaison des ENSA, dont la structuration est homogène et la tradition de recherche fortement ancrée, les écoles d'art ont accusé un certain retard pour intégrer les standards français et européens de l'enseignement supérieur au même rythme et selon des modalités similaires. Les différences de statut entre les écoles d'art, dont une majorité relève directement des collectivités territoriales, comme leur souhait de conserver les spécificités de leur enseignement, essentiellement fondé sur la pratique artistique, peuvent être à l'origine de cette situation.

Ces dernières années, des progrès ont pu être enregistrés en termes de structuration des enseignements :

- le diplôme national d'art (DNA), né en 2014 de la fusion du diplôme national d'arts plastiques et du diplôme national d'arts et techniques, est désormais reconnu au grade de licence. Le diplôme supérieur en arts appliqués (DSAA) et le diplôme national supérieur d'expression plastique sont, quant à eux, reconnus au grade de master ;

- la moitié des écoles s'est engagée dans une démarche de regroupement avec d'autres établissements d'enseignement supérieur, notamment au sein de communautés d'universités et d'établissements (COMUE). Grâce à de tels regroupements, un premier doctorat fondé sur la pratique artistique, le « doctorat en art » SACRe (Sciences, Art, Création et Recherche), a pu voir le jour, porté par la COMUE Paris Sciences Lettres, à laquelle participent, avec l'École normale supérieure, l'École nationale supérieure des beaux-arts, L'École nationale supérieure des arts décoratifs, le Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Paris, le Conservatoire national supérieur d'art dramatique et la Fémis.

Votre rapporteur pour avis estime que de telles avancées, qui facilitent la reconnaissance des diplômes, sont essentielles pour garantir l'attractivité des écoles d'art françaises et permettre à notre pays de demeurer une référence dans le domaine des arts et de la culture.

Les modifications apportées au cadre applicable à l'ESC par loi du 7 juillet 2016 étaient attendues par les écoles d'art depuis plusieurs années. La reconnaissance de leur rôle en matière de recherche, l'installation d'un Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche pour les établissements placés sous la tutelle du ministère chargé de la culture, les procédures d'accréditation des établissements, la prise en considération des spécificités des écoles de la création devraient leur permettre de remplir leurs missions dans un cadre clarifié et plus propice à leur évolution.

En revanche, l'existence d'un modèle à deux vitesses, que votre rapporteur pour avis dénonçait déjà l'an dernier, et qui tient à la coexistence d'établissements relevant directement de l'État et d'autres des collectivités territoriales, perdure. Il se traduit par :

des inégalités dans l'accès aux bourses des étudiants en écoles d'art : le ministère, en dépit de ses affirmations en matière de diversification sociale, ne prend pas en charge l'exonération des droits d'inscription pour les boursiers échelon zéro des écoles territoriales ; le bénéfice de l'aide à la mobilité internationale sur critères sociaux reste réservé aux seuls étudiant des écoles d'architecture et non aux étudiants en écoles d'art ; les étudiants en 3e cycle et en post-diplôme professionnel des écoles d'art ne bénéficient toujours pas du statut d'étudiant et ne peuvent donc pas, de ce fait, prétendre à l'attribution de bourses sur critères sociaux ;

des différences de statut entre les enseignants des écoles nationales et ceux des écoles territoriales, avec un recrutement pouvant intervenir à partir du niveau bac +3 pour les enseignants territoriaux et bac +5 pour les enseignants nationaux et d'importantes différences salariales. Sur ce sujet, votre rapporteur pour avis observe que le projet annuel de performances évoque le « rapprochement des statuts enseignants des écoles territoriales d'arts plastiques sur ceux des enseignants des écoles nationales », mais il ne précise pas les moyens mis à disposition de cette politique. Or, d'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, les écoles territoriales ne seraient pas en mesure de financer seules une telle réforme, qui impliquerait d'augmenter de 5 % le budget de chacune d'entre elles. Cette mesure est en effet évaluée à 8 millions d'euros.

L'enjeu des prochaines années pour les écoles d'art se situe enfin dans le développement, d'une part, de diplômes reconnus au grade de doctorat et, d'autre part, de la recherche. Le projet annuel de performances indique clairement que le ministère entend « accompagner les établissements de la création dans la structuration de leurs activités de recherche avec le développement des troisièmes cycles et de doctorats fondés sur la pratique artistique en coopération avec des universités françaises et étrangères ».

Toutefois, l'effort budgétaire consenti en 2017 en faveur de la recherche semble insuffisant au regard des besoins, évalués à 2 millions d'euros. Une enveloppe budgétaire d'un montant strictement équivalent à celui qui avait été accordé l'an dernier - un million d'euros - devrait être allouée, alors même que le législateur a officiellement confié à ces établissements, il y a quelques mois à peine, de nouvelles missions en matière de recherche. Cette enveloppe reste en deçà de celle accordée aux ENSA (1,2 million d'euros), pourtant moins nombreuses (20 écoles contre 45). Par ailleurs, votre rapporteur pour avis a été alerté sur l'opacité des règles de ventilation de cette enveloppe par le passé. Elle n'aurait d'ailleurs jamais été exécutée jusqu'alors en intégralité, malgré la réalité des besoins. Votre rapporteur pour avis insiste sur l'importance de ces crédits et la nécessité d'une transparence maximale dans l'utilisation qui en est faite.