B. LE BILAN EN DEMI-TEINTE DE LA REFONDATION DE L'ÉCOLE PRIMAIRE
1. La « priorité au primaire » est au coeur de la refondation de l'école
Le rapport annexé de la loi du 8 juillet 2013 prévoit de « donner la priorité à l'école primaire, qui est le moment de la scolarité où se construisent les apprentissages fondamentaux, afin de prévenir les échecs scolaires ». Ce même rapport annexé fixe deux objectifs principaux en lien avec l'école primaire :
- faire en sorte que tous les élèves maîtrisent les compétences de base en français (lecture, écriture, compréhension et vocabulaire) et en mathématiques (nombres, calcul et géométrie) en fin de CE1 et que tous les élèves maîtrisent les instruments fondamentaux de la connaissance en fin d'école élémentaire ;
- réduire à moins de 10 % l'écart de maîtrise des compétences en fin de CM2 entre les élèves de l'éducation prioritaire et les élèves hors éducation prioritaire.
Pour ce faire, la loi prévoit :
- la redéfinition des missions de l'école maternelle, qui devient un cycle unique, le cycle 1 ;
- la scolarisation des enfants de moins de trois ans, en particulier dans les secteurs d'éducation prioritaire, les secteurs ruraux isolés et en outre-mer ;
- la mise en place du dispositif « plus de maîtres que de classes », afin de parvenir à une augmentation générale du niveau des élèves à l'issue de l'école primaire ainsi qu'à une diminution du nombre de redoublements ;
- enfin, la réforme des rythmes scolaires.
La mise en oeuvre de ces mesures repose sur la création de 14 000 postes d'enseignants titulaires dans le premier degré public et privé.
2. Une augmentation indéniable des moyens qui ne se traduit pourtant pas par un véritable rééquilibrage du financement
a) Une augmentation des crédits dans le cadre d'une inflation générale des moyens consacrés à l'enseignement scolaire
Dès avant la loi du 8 juillet 2013 et en application du programme présidentiel, le Gouvernement a mené une politique d'augmentation des moyens de l'enseignement primaire qui s'est traduite par une augmentation importante des crédits du programme 140 « Enseignement scolaire public du premier degré » et, dans une moindre mesure, des crédits consacrés au premier degré au sein du programme 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés ».
La comparaison des crédits prévus au PLF 2012, soit avant le début de la nouvelle législature, et de ceux inscrits au PLF 2017 révèle une augmentation sensible des crédits du programme 140. Ces derniers passent de 18,158 milliards d'euros à 21,525 milliards d'euros, soit une hausse de 3,4 milliards d'euros en euros courants (dans un contexte de faible inflation).
Évolution de la dépense par élève par niveau d'enseignement
(en euros)
|
2012 |
2017
|
Évolution
|
|
|
Premier degré |
5 800 |
6 500 |
700 / + 12,1 % |
|
Collège |
8 200 |
8 800 |
600 / + 7,3 % |
|
Lycée |
10 700 |
11 200 |
500 / + 4,7 % |
Source : CNESCO, d'après données MENESR
Cette augmentation des moyens se traduit par une croissance soutenue de la dépense par élève de l'enseignement primaire (+ 12,1 %), qui reste cependant significativement inférieure à celle consentie pour les élèves du collège et du lycée. Ces derniers augmentent en effet également sur la période observée, respectivement de 7,3 % et de 4,7 %.
En effet, l'augmentation des moyens de l'enseignement primaire ne s'est pas accompagnée d'un rééquilibrage des moyens au sein de l'éducation nationale. Au contraire, elle a eu lieu dans le cadre d'une inflation générale des crédits consacrés à l'enseignement scolaire.
Répartition par programmes des crédits des programmes de la mission « Enseignement scolaire » relevant de l'éducation nationale
Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication d'après les documents budgétaires
Les autres programmes de la mission « Enseignement scolaire » connaissent des augmentations de crédits comparables : les crédits du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré » ont augmenté de 2,7 milliards d'euros, en euros courants, entre les PLF 2012 et 2017.
La répartition par programmes des crédits des programmes de la mission « Enseignement scolaire » relevant de l'éducation nationale montre que la part consacrée à l'enseignement public du premier degré n'a cru que de 1,6 point, alors que la part des crédits consacrés au programme 141 a diminué de 1,4 point environ. On est donc loin d'un véritable redéploiement des moyens au profit du premier degré.
b) Des créations de postes difficilement tenables
En premier lieu, et procédant dans la même logique que pour l'examen des crédits, votre rapporteur pour avis déplore l'insuffisante concentration sur l'enseignement primaire des créations de postes sur la durée de la législature.
Ainsi, dans le PLF 2017, moins de postes d'enseignants sont créés dans le premier degré (4 311 ETP) que dans le second (4 400 ETP). Les créations de postes d'enseignants au sein du programme 140 et de postes d'enseignants du premier degré dans le programme 139 représentent environ 40 % des postes créés.
Le caractère relatif de la priorité accordée au primaire s'explique en grande partie par la multiplication des réformes ; le CNESCO relève ainsi que « l'investissement en termes de postes, en cette fin du quinquennat, s'avère assez peu différencié entre le primaire et le collège , notamment du fait de la nouvelle priorité donnée à la réforme du collège » 31 ( * ) .
En dépit d'un réel effort en faveur de l'attractivité de la profession de professeur des écoles , que votre rapporteur pour avis salue, la politique de recrutements massifs menée par le ministère se heurte à d'importantes difficultés et présente plusieurs risques .
Année après année, les concours externes de recrutement de professeurs des écoles ne sont pas parvenus à pourvoir l'ensemble des postes offerts, en particulier dans les académies jugées les moins attractives : 744 postes sont restés vacants lors du concours exceptionnel 2014, 283 en 2015 et 561 en 2016.
Lorsque ces postes ont été pourvus, le risque d'une baisse des exigences de recrutement est réel . Certaines académies connaissent des ratios candidats présents/postes offerts très faibles, qui présagent d'une sélectivité faible des concours : il s'élevait pour la session 2016 à 1,84 dans l'académie d'Amiens, 1,21 dans l'académie de Créteil, 1,95 dans l'académie de Dijon ou encore 1,19 dans l'académie de Versailles. L'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) s'est fait l'écho des préoccupations de votre rapporteur pour avis, relevant qu'« il semble bien que dans certaines académies, des candidats au niveau problématique aient été admis pour ne pas laisser inoccupés trop de postes » 32 ( * ) .
De plus, l'IGAENR souligne que le « caractère académique du concours renforce les inégalités territoriales entre les académies et même entre les départements au sein d'une même académi e » 33 ( * ) . La comparaison de la moyenne obtenue par le dernier admis au concours externe en 2015 révèle des disparités importantes entre académies : si elle s'élève à environ 12/20 dans les académies de Bordeaux, de Nantes et de Grenoble, voire à 13,7/20 dans l'académie de Montpellier, la moyenne du dernier admis se situe autour de 9/20 dans les académies d'Amiens, de Limoges ou de Dijon. Ces inégalités territoriales sont renforcées par le fait que « l'affectation des lauréats du concours au sein des départements d'une académie s'opère à partir des voeux des candidats et des notes obtenues » 34 ( * ) . Dans l'académie de Versailles, l'Essonne et le Val-d'Oise, qui accueillent 531 candidats classés entre la 900 e et la 1430 e place, « comptabilisent à eux deux 81 % des renoncements enregistrés dans l'académie et la totalité des démissions » 35 ( * ) .
En outre, les chiffres communiqués par le ministère au sujet des démissions d'enseignants révèlent une progression inquiétante du phénomène auprès des enseignants stagiaires , particulièrement dans le premier degré. Le ministère n'a pas fourni d'explication à cette augmentation du taux de démission des enseignants stagiaires, lequel triple dans le premier degré et double dans le second entre les années scolaires 2012-2013 et 2015-2016. Le caractère éprouvant de l'année de stage, pendant laquelle les stagiaires doivent assurer un service d'enseignement à mi-temps, suivre leur formation et mener un travail de recherche, a été mis en avant par plusieurs des syndicats interrogés par votre rapporteur.
Évolution des démissions d'enseignants depuis 2012
|
Année scolaire |
Enseignants du premier degré |
Enseignants du second degré |
||||||
|
Recrutements à la rentrée scolaire |
Nombre de démissions |
Recrutements à la rentrée scolaire |
Nombre de démissions |
|||||
|
Stagiaires |
Taux de démission des stagiaires |
Titulaires |
Stagiaires |
Taux de démission des stagiaires |
Titulaires |
|||
|
2015-2016 |
13 629 |
434 |
3,18 % |
539 |
14 963 |
371 |
2,48 % |
641 |
|
2014-2015 |
16 372 |
298 |
1,82 % |
453 |
19 313 |
335 |
1,73 % |
404 |
|
2013-2014 |
8 204 |
99 |
1,21 % |
342 |
13 110 |
141 |
1,08 % |
372 |
|
2012-2013 |
6 015 |
65 |
1,08 % |
299 |
10 496 |
120 |
1,14 % |
416 |
|
Total |
44 220 |
732 |
1,66 % |
992 |
57 882 |
967 |
1,67 % |
1 833 |
Source : MENESR
Dans son analyse de l'exécution 2015, la Cour des comptes rappelle que « face à la perte de nombreux stagiaires en cours d'année, et à un nombre de départs plus importants que prévus, le ministère a réagi en débloquant le recrutement de près de 1 400 professeurs des écoles stagiaires sur listes complémentaires des concours 2014 » 36 ( * ) . Outre l'organisation d'un concours supplémentaire de recrutement de professeurs des écoles dans l'académie de Créteil, organisé en 2015 et en 2016, le ministère recourt également à des enseignants contractuels, dont la formation est plus que succincte.
En conclusion, votre rapporteur pour avis déplore l'absence de réel redéploiement des moyens en faveur du premier degré. Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur le coût du lycée, il existe des leviers permettant de réduire le surcoût relatif du secondaire, afin d'en redéployer une partie des moyens au profit de l'enseignement primaire 37 ( * ) . Dénoncée inlassablement par votre rapporteur pour avis, cette « fuite en avant budgétaire » n'est pas soutenable et risque, à terme, de mettre en péril les efforts consentis en faveur du primaire.
3. Sur le plan qualitatif, une priorité au primaire diluée et difficilement mise en oeuvre
Votre rapporteur pour avis souligne la difficulté qu'il y a de mesurer la réalisation des objectifs fixés par la loi du 8 juillet 2013 et présentés précédemment (cf. II.B.1). Comme la Cour des comptes, votre rapporteur pour avis fait état de l'absence de présentation synthétique dans les documents budgétaires du suivi de la mise en oeuvre de la loi du 8 juillet 2013 et des moyens qui y sont consacrés 38 ( * ) .
Les indicateurs retenus pour mesurer la performance de la mission et du programme 140 sont différents de ceux énoncés par la loi de refondation, qui fait référence au « suivi de l'indicateur relatif à la proportion d'élèves maîtrisant en fin de CE1 les compétences du palier 1 du socle commun », ainsi que « de l'indicateur relatif à la proportion d'élèves maîtrisant en fin de CM2 les compétences du palier 2 du socle commun » et « des indicateurs relatifs [aux] pourcentages d'élèves maîtrisant en fin de CM2 les compétences 1 et 3 du palier 2 du socle commun ».
Or, en application de la redéfinition des cycles, les performances des élèves sont mesurées en fin de CE2 et de classe de sixième, ce qui ne permet pas une appréciation satisfaisante des résultats de l'école primaire. En outre, la redéfinition du périmètre de ces indicateurs mène à une rupture de série : les indicateurs censés mesurer la maîtrise du socle commun par les élèves ne sont donc plus renseignés, rendant toute comparaison impossible .
La mesure du niveau des élèves est également rendue plus complexe par la suppression des évaluations systématiques en fin de CE1 et de CM2 . Le rapport du comité de suivi de la loi du 8 juillet 2013 se fait ainsi l'écho des enseignants et des inspecteurs, qui « déplorent de manière massive la suppression des évaluations obligatoires des élèves en fin de CE1 et en fin de CM2 et l'absence de remontées exhaustives de données au plan national qui permettaient au niveau local de disposer d'un outil de travail pour les enseignants d'un même niveau, par exemple » 39 ( * ) . Le comité en vient à se demander « s'il n'était pas contradictoire de mettre en place autant de dispositifs de réussite dans le premier degré, en particulier en faveur de l'éducation prioritaire, alors même que les outils de suivi et d'évaluation systématiques sont supprimés. Comment dès lors mesurer l'objectif de la loi de refondation de réduire à 10% l'écart des résultats des élèves en éducation prioritaire et des autres élèves sans ce type d'outils 40 ( * ) ? ».
Le même comité de suivi fait état « d'une mise en oeuvre effective mais inégale et diverse » des dispositifs principaux en faveur de l'école primaire, du fait « d'une parcellisation de l'application en décalage avec la mobilisation et les attentes des acteurs » 41 ( * ) .
Parmi les autres mesures concourant à la priorité donnée au primaire, votre rapporteur cite également le renforcement de l'attractivité du métier de professeur des écoles, la limitation du redoublement 42 ( * ) , la redéfinition du socle commun et l'introduction de nouveaux programmes ainsi que la réforme de l'éducation prioritaire.
a) L'introduction des nouveaux rythmes scolaires
Mis en oeuvre progressivement à compter de la rentrée scolaire 2013 43 ( * ) , puis généralisés à la rentrée 2014, les nouveaux rythmes scolaires visent à favoriser l'apprentissage des élèves par une meilleure organisation du temps d'enseignement des élèves de l'école maternelle et élémentaire .
En effet, depuis la mise en place de la semaine de quatre jours en 2008, les journées des écoliers français étaient plus longues et plus chargées que celles de la plupart des autres élèves dans le monde ; cette extrême concentration du temps d'enseignement est inadaptée et préjudiciable aux apprentissages. La France cumulait ainsi :
- un nombre de jours d'école le plus faible d'Europe et largement inférieur à celui des autres pays, à savoir 144 jours, contre 187 jours en moyenne au sein de l'OCDE ;
- une semaine particulièrement courte avec quatre jours d'école par semaine, contre cinq voire six chez la plupart des voisins européens ;
- une année scolaire concentrée sur 36 semaines ;
- un volume horaire annuel d'enseignement très important, de 864 heures par an contre 774 heures à 821 heures en moyenne, selon l'âge des écoliers, au sein de l'OCDE.
En conséquence, le décret n° 2013-77 du 24 janvier 2013 organise le retour à neuf demi-journées de classe hebdomadaires, incluant le mercredi matin 44 ( * ) . Ce dispositif initial a été assoupli par le décret dit « Hamon » du 7 mai 2014 45 ( * ) , qui ouvre aux communes la possibilité de regrouper les activités périscolaires sur un seul après-midi, pour une durée de trois ans et sous réserve de l'accord du rectorat. Cette possibilité a été pérennisée par le décret du 1 er août 2016 46 ( * ) . À la rentrée 2016, 15 % des organisations du temps scolaire font l'objet d'une dérogation.
La réforme ne trouve pas à s'appliquer aux établissements privés, l'organisation du temps scolaire relevant de leur caractère propre . Toutefois, au cours de l'année 2014-2015, près de 800 écoles privées sous contrat mettaient en oeuvre les nouveaux rythmes scolaires, soit près de 15% du total de ces écoles 47 ( * ) .
S'il partage le bien-fondé de la réforme, votre rapporteur pour avis est particulièrement critique de la méthode employée pour sa mise en oeuvre, à savoir l'imposition, sans concertation et de manière impérative, d'une nouvelle organisation du temps scolaire pour toutes les écoles de France. Il s'agit bien là d'une manifestation de la « culture de la circulaire » qu'il dénonce année après année 48 ( * ) .
Votre rapporteur pour avis considère que cette mise en place douloureuse, qui a exigé un effort financier important de la part des collectivités territoriales, dans un contexte de baisse des dotations et qui n'a fait l'objet que d'une compensation très partielle, a mobilisé une énergie et des ressources considérables, qui auraient pu être utilisées à meilleur escient. De ce fait, et de par leur caractère polémique, la priorité au primaire s'est trop souvent résumée aux nouveaux rythmes scolaires. Le comité de suivi de la refondation de l'école ne dit pas autre chose lorsqu'il met en avant « les nouveaux rythmes scolaires comme lecture unique de la priorité dans le débat public » 49 ( * ) .
S'il n'entre pas dans le cadre de ce rapport de dresser un bilan des nouveaux rythmes scolaires, puisqu'un groupe de travail commun aux commissions des finances et de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, dont le rapport devrait être remis dans le courant de l'année 2017, y est dédié, votre rapporteur pour avis est particulièrement préoccupé par les conséquences de la réforme en matière d'inégalités.
En effet, dans un tiers des communes, une participation financière est exigée des familles pour la participation aux activités périscolaires, ce qui va à l'encontre du principe républicain de gratuité de l'instruction. De plus, du fait de difficultés de financement et de recrutement d'un personnel qualifié, près de la moitié des communes (48 %) organisent des activités ne remplissant pas les exigences de qualité et d'encadrement de la CNAF (garderies, goûters éducatifs, soutien scolaire) 50 ( * ) .
Enfin, votre rapporteur pour avis relève que si le rapport annexé de la loi du 8 juillet 2013 prévoit que la durée de l'année scolaire « devra évoluer au cours des prochaines années, afin de correspondre au mieux aux rythmes de vie et d'apprentissage des enfants », aucune inflexion en ce sens n'a été prise.
b) La scolarisation des enfants de moins de trois ans
Le rapport annexé de la loi du 8 juillet 2013 prévoit que « l'accueil des enfants de moins de 3 ans sera privilégié dans les secteurs de l'éducation prioritaire, dans les secteurs ruraux isolés et dans les départements et régions d'outre-mer » afin de « faire de l'école maternelle un atout dans la lutte contre la difficulté scolaire » 51 ( * ) . 3 000 postes d'enseignants, créés sur la durée de la législature, doivent y être consacrés.
L'objectif ambitieux de la refondation de l'école est la scolarisation de 30% des enfants de moins de trois ans de l'éducation prioritaire d'ici 2017. Cet objectif de scolarisation a été porté à 50 % pour les REP+ lors du comité interministériel « Égalité et citoyenneté » du 6 mars 2015.
Entre les rentrées 2012 et 2015, 961 ETP, sur les 3 000 prévus, ont été consacrés à l'accueil des enfants de moins de trois ans, dont 658 ETP pour les classes dédiées, 72 ETP pour les classes dont l'accueil associe services de la petite enfance et écoles et 231 ETP dans des classes ordinaires.
La scolarisation des enfants de moins de trois ans progresse lentement et tend même à marquer le pas en 2015-2016 dans plusieurs académies . À la rentrée 2015, 9,8 % des enfants de moins de trois ans étaient scolarisés, proportion qui s'élevait à 19,3 % en éducation prioritaire ; en REP+, le taux de scolarisation s'élevait à 22,2 %.
Le taux de scolarisation présente d'importantes disparités selon les académies : à la rentrée 2015, près de la moitié dépassaient l'objectif de scolariser 30 % des enfants de moins de trois ans en éducation prioritaire, à l'instar des académies de Besançon, Rennes et Limoges. En revanche, d'autres et en particulier les académies d'Île-de-France, présentaient des taux très bas : 3,5 % des enfants de moins de trois ans étaient scolarisés dans l'académie de Créteil, 3,6 % à Paris et 4,6 % dans l'académie de Versailles. Conformément aux directives du ministère, la scolarisation semble se concentrer sur l'éducation prioritaire, y compris dans les académies les moins avancées.
Évolution du taux de scolarisation des enfants de moins de trois ans
(pourcentage)
|
Taux hors éducation prioritaire (EP) |
Taux en EP |
Taux hors éducation prioritaire (EP) |
Taux en EP |
||||||||
|
Académie |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2015 |
Académie |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2015 |
|
Aix-Marseille |
6,4 |
6,8 |
7,4 |
6,8 |
16,8 |
Nice |
5,2 |
5,7 |
6,3 |
5,1 |
26,6 |
|
Amiens |
10,2 |
12,9 |
13,3 |
13,1 |
24,0 |
Orléans-Tours |
5,5 |
7,2 |
7,4 |
8,1 |
27,8 |
|
Besançon |
11,4 |
12,6 |
11,7 |
11,5 |
48,4 |
Paris |
3,1 |
3,6 |
3,8 |
3,6 |
3,8 |
|
Bordeaux |
9,0 |
9,7 |
9,1 |
8,8 |
18,4 |
Poitiers |
9,0 |
10,4 |
10,1 |
9,9 |
31,1 |
|
Caen |
14,9 |
16,1 |
16,6 |
16,6 |
34,5 |
Reims |
13,4 |
14,5 |
13,8 |
13,5 |
36,9 |
|
Clermont-Ferrand |
17,1 |
17,6 |
16,6 |
17,3 |
31,8 |
Rennes |
33,3 |
31,7 |
31,8 |
30,9 |
41,4 |
|
Corse |
5,9 |
8,0 |
7,7 |
7,7 |
8,8 |
Rouen |
7,4 |
7,5 |
6,9 |
6,3 |
13,9 |
|
Créteil |
2,6 |
3,6 |
3,6 |
3,5 |
6,6 |
Strasbourg |
4,5 |
5,6 |
5,9 |
5,6 |
23,1 |
|
Dijon |
12,7 |
14,5 |
13,7 |
14,6 |
30,7 |
Toulouse |
13,3 |
13,0 |
12,1 |
11,9 |
37,1 |
|
Grenoble |
6,1 |
6,9 |
6,6 |
7,0 |
29,5 |
Versailles |
3,3 |
4,6 |
4,6 |
4,6 |
13,1 |
|
Lille |
32,3 |
32,8 |
32,0 |
31,0 |
34,7 |
Métropole |
11,2 |
11,9 |
11,8 |
11,5 |
21,0 |
|
Limoges |
13,8 |
13,9 |
13,2 |
14,1 |
41,8 |
Guadeloupe |
8,8 |
12,0 |
17,3 |
19,5 |
21,1 |
|
Lyon |
13,3 |
13,7 |
13,6 |
13,6 |
34,7 |
Guyane |
1,6 |
2,8 |
3,9 |
4,4 |
3,4 |
|
Montpellier |
10,3 |
10,7 |
10,1 |
10,1 |
19,6 |
La Réunion |
2,8 |
7,7 |
10,5 |
11,0 |
12,3 |
|
Nancy-Metz |
11,5 |
11,4 |
11,1 |
11,3 |
31,2 |
Martinique |
20,7 |
24,0 |
29,8 |
33,9 |
32,4 |
|
Nantes |
14,5 |
15,8 |
16,1 |
15,0 |
36,1 |
DOM (hors Mayotte |
6,7 |
10,0 |
13,2 |
12,5 |
12,4 |
|
France métro. + DOM
|
11,0 |
11,9 |
11,9 |
11,6 |
20,0 |
||||||
Source : MENESR-DEPP Champ : France métropolitaine + DOM (hors Mayotte) , public + privé
L'accroissement de la scolarisation des enfants de moins de trois ans se heurte néanmoins à deux difficultés , majeures mais non insurmontables.
En premier lieu, il ne répond pas forcément à une demande des populations cibles, c'est-à-dire celles qui sont les plus éloignées de l'école . Si le ministère met en avant les conséquences positives de la scolarisation dès l'âge de deux ans sur les relations entre l'école et les familles, elle ne suscite pas l'engouement auprès de nombreux parents en éducation prioritaire. Les inspections générales constatent ainsi que « les enfants vivant dans les milieux défavorisés ne sont pas toujours scolarisés dans ce dispositif, les enseignants constatent que les parents ne voient pas l'intérêt, voire refusent » 52 ( * ) .
Le partenariat avec les communes, qui sont responsables du fonctionnement des écoles et de la mise à disposition d'agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM), est également difficile, du fait de leur situation financière, aggravée par la réforme des rythmes scolaires. L'IGAENR relève ainsi que « les projets sont longs à monter avec des collectivités territoriales réticentes qui ont beau jeu de mettre l'État face à ses contradictions au moment où le Gouvernement leur demande de réduire leurs dépenses et de limiter les recrutements de personnels et donc d'ATSEM » 53 ( * ) . L'inspection en conclut que « dans ces conditions, le nouvel objectif de porter le taux de scolarisation à 50 % en REP+ apparaît discutable au regard d'un emploi efficient des moyens. En tout état de cause, il sera difficile à atteindre dans l'ensemble des départements » 54 ( * ) .
c) Le dispositif « plus de maîtres que de classes »
Dans le cadre de la refondation de l'école, 7 000 postes d'enseignants titulaires sont prévus en faveur du dispositif « plus de maîtres que de classes ».
Comme son nom l'indique, le dispositif « plus de maîtres que de classe » consiste en l'introduction d'un maître surnuméraire au sein des écoles. La présence d'un maître surnuméraire permet de développer le travail en équipe au sein des écoles et exige des enseignants une véritable réflexion sur leurs pratiques pédagogiques.
L'introduction de ce dispositif est relativement lente : sur les 7 000 postes prévus, seuls 3 195 ont été effectivement créés à la rentrée 2016 ; la majorité de ces postes sont consacrés à l'éducation prioritaire (74 % à la rentrée 2015). Dans la grande majorité des cas, la priorité est donnée au cycle 2 (CP-CE1-CE2) qui constitue le cycle des apprentissages fondamentaux.
Il ressort des travaux de suivi 55 ( * ) ainsi que des auditions menées par votre rapporteur pour avis que constituent des éléments déterminants de la réussite de ce dispositif :
- une réflexion en amont et l'élaboration d'un projet d'école, ainsi que la recherche et la réaffirmation de la cohérence d'ensemble des éléments de la priorité au primaire ;
- le recrutement des maîtres surnuméraires, qui doit donner la préférence aux enseignants expérimentés, recrutés sur des postes à profil, ainsi que la stabilité de l'équipe enseignante ;
- un effort important de formation et d'accompagnement en direction des enseignants et des équipes pédagogiques.
Ce dernier point est tout à fait essentiel, faute de quoi l'efficience du dispositif pourrait être grandement réduite. L'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) observait une grande diversité d'applications, dont certaines présentaient peu d'intérêt pédagogique. L'intervention du maître surnuméraire peut « se traduire bien souvent par des séances pédagogiques fortement marquées par des formes de préceptorat qui ont pour conséquence de laisser dans l'attente un grand nombre d'élèves » 56 ( * ) . Les actions de formation collectives, en direction de l'ensemble de l'équipe pédagogique, de préférence organisées in situ , constituent une approche intéressante et qui doit être développée.
Votre rapporteur pour avis rappelle que les expérimentations menées par le passé sur la présence de maîtres surnuméraires ont connu des résultats mitigés, aussi bien en France qu'à l'étranger 57 ( * ) . Lorsqu'il existait une séparation des tâches entre le maître titulaire et le surnuméraire, ce dernier recevant la charge des élèves en difficulté ou des tâches annexes, la présence d'un maître surnuméraire s'est révélée sans effet sur les résultats des élèves.
Au regard de ces expériences et des moyens engagés, votre rapporteur pour avis estime impérieux que soit menées, au niveau local, des évaluations systématiques et régulières de l'efficience du dispositif, ainsi que des évaluations quantitatives et qualitatives au niveau national.
4. Des aspects négligés, qui permettraient pourtant de créer les conditions d'une meilleure acquisition de la maîtrise des fondamentaux
a) L'absence de réflexion sur l'organisation de l'école primaire et sur la place et le statut du directeur d'école
La reconnaissance du métier et du statut du directeur d'école constitue une autre évolution nécessaire , déjà prônée au Sénat par la mission commune d'information sur l'organisation du système scolaire 58 ( * ) et plus récemment par le rapport d'information de notre collègue Marie-Annick Duchêne sur les conseils d'école 59 ( * ) .
Votre rapporteur pour avis n'ignore pas les mesures prises depuis 2012 par le ministère en faveur des directeurs d'école (cf. infra ).
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Les mesures en faveur des directeurs d'école prises depuis 2012 La direction d'une école maternelle ou élémentaire est assurée par un directeur d'école appartenant au corps des instituteurs ou au corps des professeurs des écoles. Les directeurs d'école sont régis par les dispositions du décret n° 89-122 du 24 février 1989 modifié relatif aux directeurs d'école. Suite à la concertation menée dans le cadre du groupe de travail « métier » n° 1, différentes mesures ayant trait à la valorisation de leurs fonctions ont été mises en oeuvre. - la redéfinition du contenu de la formation des directeurs d'école La fonction de directeur d'école implique l'exercice de responsabilités qui demandent des connaissances et des compétences particulières, précisées par une circulaire du 1 er décembre 2014 60 ( * ) . Une autre circulaire du 1 er décembre 2014 prévoit, en conséquence, une formation spécifique d'une durée de trois semaines organisée préalablement à la prise de fonction 61 ( * ) . Elle est complétée par une formation d'accompagnement au cours de la première année d'exercice et par un dispositif de formation continue. - la majoration de l'indemnité de sujétion spéciale des directeurs d'école (ISS) Par un arrêté du 22 juillet 2014, la part complémentaire de l'ISS des directeurs d'école a été majorée : les anciens montants de 300, 600 et 900 euros ont été portés à 500, 700 et 900 euros. Cette revalorisation favorise les écoles de petite taille dans lesquelles les conditions d'exercice de la fonction de directeur apparaissent plus difficiles à aménager en matière d'allègement du temps de service. Un arrêté du 28 août 2015 majore la part variable de l'ISS de 20 % pour les directeurs exerçant dans une école classée REP et de 50 % pour les directeurs exerçant dans une école classée REP+. - l'amélioration du régime de décharges de service Une circulaire du 3 septembre 2014 organise une montée en charge progressive des décharges d'enseignement dont peuvent bénéficier les directeurs d'école et de la décharge de « rentrée et de fin d'année scolaire » 62 ( * ) . De plus, un renforcement de la décharge portant sur les trente-six heures de service consacrées aux activités pédagogiques complémentaires a été mis en place à la rentrée 2014. Source : MENESR |
Votre rapporteur pour avis estime toutefois qu'il est nécessaire d'aller plus loin que l'amélioration du régime de décharges de service et la revalorisation des indemnités , au regard de la plus-value pédagogique qu'apporterait une direction efficace et de proximité. Les travaux de l'OCDE mettent en évidence l'importance de l'« effet chef d'établissement » : « la direction d'établissement joue un rôle clé dans la qualité de l'enseignement scolaire, en créant les conditions organisationnelles et éducatives propices à l'efficacité et à l'amélioration » 63 ( * ) . L'absence de réflexion sur l'évolution des structures constitue une des faiblesses de la refondation de l'école. Son comité de suivi relève qu'il « apparaît à de nombreux enseignants et membres des corps d'inspection que l'efficacité de la réforme est mise en difficulté dans la mesure où elle ne porte pas sur les structures et l'organisation administrative de l'éducation » 64 ( * ) .
S'il ne s'agit pas de conduire à une « caporalisation » de la fonction redoutée par certains syndicats d'enseignants 65 ( * ) , un statut distinct devrait donner aux directeurs d'école les moyens d'exercer un pilotage pédagogique et administratif , gage d'efficacité dont les élèves seraient in fine les principaux bénéficiaires.
Les représentants du SE-UNSA ont également insisté auprès de votre rapporteur pour avis sur la nécessité du maintien, lorsque la taille de l'école le permet, de la fonction d'enseignement du directeur d'école, sans toutefois que ce dernier ait la charge d'une classe 66 ( * ) . Votre rapporteur pour avis souscrit à cette analyse : le directeur d'école pourrait ainsi intervenir en tant que maître surnuméraire dans le cadre du « plus de maîtres que de classes », ce qui le conforterait dans son rôle d'animation pédagogique.
b) La situation dramatique de la médecine scolaire
Outre les aspects épidémiologiques et le suivi individuel des élèves handicapés, la médecine scolaire favorise la réussite scolaire par la détection des problèmes de santé susceptibles de pénaliser l'apprentissage. En effet, une part importante des troubles précoces de l'apprentissage sont liés à des problèmes de l'ouïe ou de la vue non décelés.
Pris en application de l'article L. 541-1 du code de l'éducation, un arrêté du 3 novembre 2015 prévoit une visite médicale dans la sixième année de l'enfant, assurée par un médecin, ainsi qu'une visite de dépistage dans sa douzième année, effectuée par un infirmier 67 ( * ) .
Or, le corps des médecins scolaires connaît une situation critique : 1 035 médecins étaient en fonction au 1 er juin 2016, dont 1 027 en académies, soit un effondrement des effectifs de l'ordre de 20 % depuis 2008. La pyramide d'âge du corps est également extrêmement défavorable, puisque l'âge moyen est de 54,8 ans : une quarantaine de médecins ont plus de 65 ans et 240 ont entre 60 et 65 ans, ce qui laisse présager d'un nombre très important de départs à la retraite dans les années qui viennent 68 ( * ) . Enfin, la revalorisation insuffisante du métier de médecin scolaire menée dans le cadre des groupes de travail « métiers » aboutit à un faible taux de rendement des concours de recrutement : 42 % des postes pourvus en 2015, 36 % en 2014, le ministère prévoyant un taux de rendement de 55 % pour la session 2016.
Effectifs des médecins de l'éducation nationale en activité en académie *
(en personnes physiques)
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2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
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1 292 |
1 259 |
1 238 |
1 198 |
1 128 |
1 102 |
1 109 |
1 056 |
1 027 |
* Au 1 er avril de chaque année entre 2008 et 2012, au 1 er juin de chaque année à partir de 2013
Source : MENESR
Cette situation aboutit à un taux d'encadrement moyen de plus de 12 000 élèves par médecin scolaire. Selon une enquête réalisée par le Syndicat national des médecins scolaires et universitaires (SNMSU-UNSA), ce taux varie selon les départements de 2 000 à 46 000 élèves par médecin.
Or, en confiant au seul médecin scolaire la charge du bilan de santé de la sixième année, alors qu'auparavant les infirmiers scolaires effectuaient souvent un premier bilan visant à orienter les élèves présentant des troubles vers les médecins, l'arrêté du 3 novembre 2015 compromet la bonne réalisation de ces visites médicales.
Sans surprise, l'indicateur 2.1 du programme 230, qui mesure la proportion d'élèves ayant bénéficié du bilan de santé ou d'un dépistage infirmier dans leur sixième année, fait état d'une sous réalisation importante : près de 30 % des élèves, et 21,2 % des élèves en REP+, en sont privés. Votre rapporteur pour avis relève que ce résultat est établi sur la base de données incomplètes, puisqu'un tiers des académies n'ont pas communiqué de résultats et six autres n'ont communiqué que des résultats partiels. En outre, l'indicateur prend en compte les dépistages infirmiers, qui ne relèvent pas du bilan de santé médical prévu par l'arrêté du 3 novembre 2015. Le taux de couverture des visites médicales serait encore plus bas, de l'ordre de 23 % selon l'enquête du SNMSU-UNSA ; une enquête menée en 2012-2013 par le ministère avait conclu à un taux de couverture de 41 %
Votre rapporteur pour avis rappelle que l'absence de bilan de santé de la sixième année pénalise avant tous les élèves issus des milieux les plus défavorisés , qui n'ont pas un accès régulier à un médecin. En conséquence, la non-réalisation de ces examens va à l'encontre de l'objectif de réduction des inégalités .
Votre rapporteur pour avis réitère les préconisations qu'il a formulées les années précédentes, en particulier :
- l'amélioration de l'attractivité de la profession de médecin scolaire ;
- l'accueil d'internes et le recours accru à des contractuels et vacataires, impliquant une revalorisation du taux de vacation, fixé aujourd'hui à 21 euros de l'heure ;
- la conduite systématique d'une première visite de filtrage par les personnels infirmiers avant le bilan de la sixième année.
Ces préconisations trouvent un écho dans l'évaluation de la politique de la santé scolaire, menée dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP) par les inspections générales de l'éducation nationale (IGEN), des affaires sociales (IGAS) et de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR). Votre rapporteur pour avis invite le ministère à publier ce rapport et à en suivre les recommandations, en particulier celles visant à « garantir des modes de travail coopératifs entre médecins et infirmiers » et à « porter les effectifs réels des médecins scolaires à hauteur des effectifs budgétaires grâce à des mesures d'attractivité renforcées » 69 ( * ) .
c) Une formation continue plus ambitieuse au service d'une amélioration des pratiques pédagogiques et d'une véritable gestion des ressources humaines
Enfin, la formation continue des enseignants constitue un aspect insuffisant de la « priorité au primaire ». Cité par le comité de suivi de la refondation de l'école, un DASEN affirmait ainsi que « le primaire est le parent pauvre de la formation initiale et continue, en particulier la maternelle, alors que la réussite des élèves en dépend. L'université ne se pose pas la question du primaire » 70 ( * ) .
Si les crédits consacrés à la formation continue au sein du programme 140 augmentent de nouveau, après une baisse en 2016, pour atteindre 22,9 millions d'euros, celle-ci demeure excessivement centrée sur l'accompagnement des réformes en cours.
Or, cette formation continue n'est pas suffisamment orientée vers l'évolution des pratiques pédagogiques. Plus que l'augmentation des moyens, l'amélioration de la qualité de l'enseignement dispensé est la condition sine qua non de l'amélioration des résultats de l'école . Le CNESCO affirme également qu'« au-delà des efforts quantitatifs, l'investissement dans le primaire doit passer aussi par un plan de formation continue ambitieux, notamment en mathématiques et autour du dispositif « Plus de maîtres que de classes » pour lui donner toute son efficacité » 71 ( * ) .
Votre rapporteur pour avis reprend également à son compte les critiques et les préconisations formulées par la Cour des comptes. La participation aux formations fait l'objet d'un suivi aléatoire et est insuffisamment prise en compte dans les affectations et le déroulé de la carrière des enseignants. La Cour en conclut que « la formation continue contribue peu à l'évolution de carrière » 72 ( * ) , alors même que l'article L. 912-1-3 du code de l'éducation établit un lien clair entre ces éléments. Elle préconise ainsi en particulier d'« établir un lien plus étroit entre le parcours de formation des enseignants et les caractéristiques de leurs postes » et de « veiller à ce que l'offre de formation continue des écoles supérieures du professorat et de l'éducation soit effective, adossée à la recherche universitaire et construite en lien étroit avec les besoins concrets exprimés par les enseignants et les corps d'inspection » 73 ( * ) .
* 31 CNESCO, op. cit.
* 32 IGAENR, Suivi trimestriel des académies - Synthèse des notes des correspondants académiques , rapport n° 2014-41, juin 2014.
* 33 IGAENR, Suivi permanent des académies - Synthèse des notes des correspondants académiques , rapport n° 2015-92, décembre 2015.
* 34 Idem .
* 35 Idem .
* 36 Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2015 de la mission interministérielle « Enseignement scolaire », mai 2016.
* 37 Cour des comptes Le coût du lycée , rapport public thématique, septembre 2015.
* 38 Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2015 de la mission interministérielle « Enseignement scolaire », op. cit.
* 39 Comité de suivi de la refondation de l'école, rapport annuel au Parlement, 13 novembre 2015.
* 40 Idem .
* 41 Idem .
* 42 Décret n° 2014-1377 du 18 novembre 2014 relatif au suivi et à l'accompagnement pédagogique des élèves.
* 43 Seules 4 000 communes, représentant 22 % des effectifs scolarisés et 17 % des communes disposant d'une école, ont introduit les nouveaux rythmes dès septembre 2013.
* 44 Décret n° 2013-77 du 24 janvier 2013 relatif à l'organisation du temps scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires.
* 45 Décret n° 2014-457 du 7 mai 2014 portant autorisation d'expérimentations relatives à l'organisation des rythmes scolaires dans les écoles maternelles et élémentaires.
* 46 Décret n° 2016-1049 du 1er août 2016 autorisant des dérogations à l'organisation de la semaine scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires publiques.
* 47 Rythmes éducatifs, point d'étape du MENESR, juin 2015.
* 48 De la pyramide aux réseaux : une nouvelle architecture pour l'école , rapport d'information n° 649 (2010-2011) de M. Jean-Claude Carle, fait au nom de la mission commune d'information sur l'organisation territoriale du système scolaire et sur l'évaluation des expérimentations locales en matière d'éducation, déposé le 21 juin 2011.
* 49 Comité de suivi de la refondation de l'école, op. cit.
* 50 Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), Généralisation des nouveaux temps périscolaires à la rentrée 2014 : éléments de bilan , l'essentiel n° 159-2015.
* 51 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013.
* 52 IGEN-IGAENR, Scolarité des enfants de moins de trois ans : une dynamique d'accroissement des effectifs et d'amélioration de la qualité à poursuivre, rapport n° 2014-043, juin 2014.
* 53 IGAENR, Suivi permanent des académies - Synthèse des notes des correspondants académiques , rapport n° 2015-92, décembre 2015.
* 54 Idem .
* 55 Comité national de suivi du dispositif « Plus de maîtres que de classes », rapport, octobre 2015.
* 56 Rapport IGEN-IGAENR, ibid.
* 57 MENESR-DEPP, Des maîtres surnuméraires dans des écoles maternelles et élémentaires , note d'information n° 4, avril 2004.
* 58 De la pyramide aux réseaux : une nouvelle architecture pour l'école , rapport d'information n° 649 (2010-2011) de M. Jean-Claude Carle, fait au nom de la mission commune d'information sur l'organisation territoriale du système scolaire et sur l'évaluation des expérimentations locales en matière d'éducation, déposé le 21 juin 2011.
* 59 Les conseils d'école : pour une relation de confiance dans un cadre rénové , rapport d'information n° 553 (2014-2015) de Mme Marie-Annick Duchêne, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 24 juin 2015.
* 60 Circulaire n° 2014-163 du 1 er décembre 2014 relative au référentiel métier des directeurs d'école.
* 61 Circulaire n° 2014-164 du 1 er décembre 2014 relative à la formation des directeurs d'école.
* 62 Circulaire n° 2014-115 du 3 septembre 2014 relative aux décharges de service.
* 63 OCDE, L'éducation aujourd'hui, mai 2009.
* 64 Comité de suivi de la refondation de l'école, op. cit.
* 65 Audition du 3 novembre 2016.
* 66 Audition du 3 novembre 2016.
* 67 Arrêté interministériel du 3 novembre 2015 relatif à la périodicité et au contenu des visites médicales et de dépistage obligatoires prévues à l'article L. 541-1 du code de l'éducation.
* 68 Chiffres communiqués par le SNMSU-UNSA, d'après le bilan effectué par la DGRH en juin 2016.
* 69 IGEN, IGAENR, IGAS, Évaluation de politique publique - Place de la santé scolaire dans la santé des jeunes, rapport n° 2015-083R (IGAS) et n° 2016-028 (IGEN-IGAENR), avril 2016.
* 70 Comité de suivi de la refondation de l'école, op. cit.
* 71 CNESCO, Inégalités sociales et migratoires : comment l'école amplifie-t-elle les inégalités, rapport scientifique, septembre 2016.
* 72 Cour des comptes, Gérer les enseignants autrement, rapport public thématique, mai 2013.
* 73 Cour des comptes , La formation continue des enseignants, référé, avril 2015 .