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Projet de loi de finances pour 2017 : Recherche et enseignement supérieur

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

RECHERCHE

DEUXIÈME PARTIE - RECHERCHE

I. DES CRÉDITS EN AUGMENTATION SUR LES PROGRAMMES 172 ET 193 POUR DESSERRER LA CONTRAINTE BUDGÉTAIRE SUR LES OPÉRATEURS

La mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) compte sept programmes consacrés à la recherche. Toutefois, seuls deux programmes dépendent directement du ministère chargé de la recherche, le programme 172 (Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires) et le programme 193 (Recherche spatiale).

Les autres programmes dépendent du ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer (programme 190 Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables), du ministère de l'économie, de l'industrie et du numérique (programme 192 - Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle), du ministère de la défense (programme 191 - Recherche duale - civile et militaire-), du ministère de la culture et de la communication (programme 186 - Recherche cultuelle et recherche scientifique) et du ministère de l'agriculture (programme 142 - Enseignement supérieur et recherche agricole).

La somme des budgets de ces différents programmes s'élève à 11,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) dans le projet de loi de finances pour 2017, ce qui représente une hausse de 380,7 millions d'euros en AE (+ 3,5 %) et de 257,5 millions d'euros en CP (+ 2,4 %) par rapport aux crédits votés par le Parlement en loi de finances pour 2016.

Toutefois, l'évolution de ces crédits est contrastée.

En effet, tous les crédits consacrés à la recherche financés par les ministères autres que celui en charge de la recherche stagnent71(*) ou sont en légère diminution72(*), à l'exception des crédits du programme 142 qui augmentent de 9,7 millions d'euros (+ 2,9 %).

Ainsi, le programme 190 voit ses crédits diminuer de 23 millions d'euros en AE et CP, les crédits du programme 192 baissent respectivement d'1,2 et 30,9 millions d'euros en AE et CP et le programme 186 fait l'objet d'une diminution de 3, 7 millions d'euros en AE et 2,6 millions en CP.

Évolution des crédits de la recherche entre 2016 et 2017 (en millions d'euros)

Source : Projet annuel de performances pour 2017

En revanche, par rapport à la loi de finances votée en 2016, les crédits du programme 172 (Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires) augmentent de 269,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 175 millions d'euros en crédits de paiement. De même, les crédits du programme 193 (Recherche spatiale) sont en hausse de 106,3 millions d'euros en AE et CP.

Une analyse attentive de l'augmentation des crédits sur ces deux programmes conduit à en relativiser la portée (cf infra) au regard de la contrainte budgétaire forte qui continue de peser sur les opérateurs de recherche.

A. UN EFFORT FINANCIER RÉEL DANS LES PROGRAMMES 172 ET 193

1. Une augmentation de 175 millions d'euros pour le programme 172

Le programme 172 (recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires) bénéficie de 175 millions d'euros supplémentaires répartis dans cinq des onze actions qu'il compte. Les hausses les plus importantes concernent la prise en charge des mesures de revalorisation salariale dans la fonction publique, l'Agence nationale de la recherche, la contribution française aux très grandes infrastructures de recherche internationales, les crédits du volet « recherche » des contrats de plan État-régions et le financement des grandes infrastructures nationales.

Ø La prise en charge des mesures « Fonction publique »

Plusieurs mesures de valorisation de la rémunération des personnels de la fonction publique ont été adoptées en 2016 (cf. encadré ci-après).

Les mesures « Fonction publique »

1. Valorisation du point d'indice

À la suite de la publication du décret 2016-670 du 25 mai 2016 portant majoration de la rémunération des personnels civils et militaires de l'État, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d'hospitalisation, la valeur du point dans la fonction publique va être revalorisée de + 0,6 % au 1er juillet 2016.

Une deuxième revalorisation de 0,6 % interviendra au 1er février 2017.

Au 1er juillet 2016, la valeur annuelle du traitement afférent à l'indice 100 majoré est portée à 5 589,69 euros. Ainsi, la valeur du point d'indice majoré passera de 4,6303 à 4,6581 euros au 1er juillet 2016.

Cette valeur du point d'indice majoré permet de calculer la rémunération brute des agents de la fonction publique en multipliant l'indice majoré du grade de l'agent par ce montant.

Au 1er février 2017, la valeur du point d'indice dans la fonction publique passera à 4,6860 euros.

2. Protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunération »

Le texte du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » comprend une première étape de transformation de primes en points d'indice. La rémunération indemnitaire, qui a été fortement utilisée depuis 20 ans, est devenue trop complexe, difficilement lisible. La nouvelle politique de rémunération privilégiera les revalorisations de nature indiciaire (le traitement). Une première étape de transformation de primes en points d'indice sera engagée, à hauteur de 4 points majorés pour les catégories C en 2017, 6 points majorés pour les catégories B en 2016 et 9 points majorés pour les catégories A entre 2017 et 2018. Pour les fonctionnaires ne percevant actuellement que de très faibles primes ou aucune prime, cette transformation se traduira par une augmentation du traitement indiciaire et une augmentation de leur pouvoir d'achat.

Pour ceux faisant valoir leur droit à la retraite, cette mesure permettra une augmentation de leur pension et de leur pouvoir d'achat.

3. Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel

Sous cet acronyme se cache le nouveau dispositif indemnitaire de référence qui va, d'ici fin 2016, remplacer la plupart des primes et indemnités existantes, sans perte de rémunération pour les agents concernés.

Il s'agit donc d'un régime indemnitaire composé de deux primes : d'une part, une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE), versée mensuellement, d'autre part, un complément indemnitaire annuel (CIA).

Source : Portail de la fonction publique

Elles ont un impact non négligeable sur les dépenses de personnel des opérateurs de recherche : le projet de loi de finances pour 2017 consacre 65 millions d'euros au financement de ces mesures, dont 38,8 millions d'euros pour l'augmentation du point d'indice, 19,4 millions pour l'application du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) et 6,9 millions d'euros au Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP).

Ø Une revalorisation salutaire de la dotation à l'Agence nationale de la recherche

Depuis 201373(*), les crédits d'intervention de l'Agence nationale de la recherche ont connu une diminution importante pour atteindre un niveau « plancher » dans les lois de finances initiales pour 2015 et 2016 (555,1 millions d'euros en AE de dépenses d'intervention).

Évolutions des crédits d'intervention de l'ANR entre 2012 et 2016
(en millions d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

Prévision 2016

Crédits d'intervention (AE)

716,6

566,8

534,9

510,7

574,6

Variation en valeur

+ 50

- 149,2

- 31,90

- 24,2

+ 63,9

Variation en pourcentage

+ 6,9 %

- 17,4 %

- 5,6 %

- 4,5 %

+ 12,5 %

Source : Direction générale de la recherche et de l'innovation

L'année dernière, le secrétaire d'État chargé de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, Thierry Mandon, reconnaissait lui-même qu'à ce niveau de crédits, l'utilité de l'agence était remise en question.

Il convient donc de se féliciter de la décision du Président de la République d'augmenter le budget de l'ANR de 63,9 millions d'euros en autorisation d'engagement au cours de l'année 2016 à travers une mesure de gestion (dégel de crédits de la réserve de précaution). Cette hausse, votée par le conseil d'administration de l'ANR le 29 juin 2016, a pu être prise en compte pour les appels à projets de 2016 et devrait permettre de relever le taux de sélection qui a atteint 9,7 % en 201574(*).

Le projet de la loi de finances de 2017 poursuit cette réorientation à la hausse des crédits d'intervention de l'ANR qui s'élèvent à 673,2 millions d'euros en AE (+ 118,1 millions d'euros par rapport au projet de loi de finances de 2016) et 609,2 en CP (+ 49,2 millions d'euros).

Par conséquent, le taux de sélection des appels à projets génériques devrait remonter à 14 % si le nombre de projets soumis n'augmente pas fortement.

Évolution des engagements sur appel à projets (AAP) de l'ANR entre 2010 et 2015

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Engagements sur AAP

(en millions d'euros)

629,3

557,0

555,6

430,5

414,3

390,2

Nombre de soumissions

6 447

6 311

6 480

6 465

9 028

9 038

             

Nombre de projets financés

1 373

1 296

1 301

1 068

1 071

1 043

Taux de projets financés

21,30 %

20,54 %

20,1 %

16,52 %

11,86 %

11,54 %

Source : Direction générale de la recherche et de l'innovation

Lors de son audition par la commission de la culture, de l'éducation nationale et de la communication à l'occasion de l'examen des crédits de la mission « Recherche et Enseignement supérieur », Thierry Mandon a fait remarquer que l'effort de réévaluation des crédits de l'ANR devra être accentué afin de porter les crédits d'intervention à un milliard d'euros et le taux de sélection des appels à projets à 20 %.

Les organismes de recherche interrogés sur cette question ont tous fait remarquer qu'en-deçà d'un taux de 20 %, la sélection des projets relève plus de la « loterie » que d'une procédure scientifique et objective.

Par ailleurs, cette augmentation des crédits pour 2017 sera insuffisante pour apurer les reliquats de financement de projets accumulés sur la période 2006 à 2010 et qui sont évalués à 160 millions d'euros.

La discussion et l'adoption par l'ANR, en partenariat avec l'État, du contrat d'objectifs et de performance devrait améliorer les efforts de gestion et l'action scientifique de l'ANR.

Ø Une meilleure prise en compte du coût réel des très grandes infrastructures de recherche internationales

242,8 millions d'euros sont consacrés pour la contribution française à des organisations ou des projets scientifiques nationaux tels que le réacteur thermonucléaire expérimental ITER ou encore l'institut Laue Langevin (ILL).

Deux exemples de contribution française aux très grandes infrastructures de recherche pour 2017

L'Institut Laue Langevin (ILL) : 29,392 millions d'euros

L'Institut Laue Langevin est un centre de recherche international situe à Grenoble qui exploite un réacteur délivrant aux équipes scientifiques les faisceaux de neutrons les plus brillants du monde. L'ILL est le leader mondial scientifique et technique des installations utilisant la sonde neutronique. Il connaît un rayonnement scientifique international dans les sciences de la vie, de la santé, des matériaux avancés et de l'étude de la matière.

Cette très grande infrastructure de recherche (TGIR) est une société civile régie par une convention intergouvernementale entre la France, l'Allemagne et la Grande Bretagne. Un certain nombre d'autres États (Espagne, Suisse, Autriche, Italie, République Tchèque, Suède, Hongrie, Belgique, Slovaquie, Danemark, Pologne et très récemment l'Inde) sont membres scientifiques.

Le CNRS et le CEA, organismes porteurs de cette TGIR, se verront verser sous forme de subvention fléchée en titre 6 un montant de 14,696 millions d'euros chacun.

Le « European Synchrotron Radiation Facility » (ESRF) : 26,766 millions d'euros

L'ESRF se situe à Grenoble et associe 19 pays. C'est une source de lumière synchrotron de troisième génération qui est, à ce jour, la plus puissante en Europe. L'ESRF est spécialisé dans la production de rayons-X très durs, dont l'énergie va de 10 à 300 keV. Il accueille chaque année une communauté de plus de 5 000 scientifiques, dans des domaines de recherche extrêmement variés.

Les priorités scientifiques de l'ESRF sont les nanosciences et nanotechnologies, la biologie structurale et fonctionnelle et la matière molle, les phénomènes de cinétique très rapide, les conditions extrêmes (pression, température, champ magnétique) et l'imagerie aux rayons X. Les thématiques de développement scientifique et d'application technologique se fondent sur la caractérisation à l'échelle atomique de la structure et de la dynamique de matériaux innovants pour des recherches de l'énergie, de l'environnement et des sciences du vivant et de la santé.

Le CNRS et le CEA, organismes porteurs de cette TGIR, se verront verser sous forme de subvention fléchée en titre 6 un montant de 13,383 millions d'euros chacun.

Source : Projet annuel de performances pour 2017

Cette action bénéficie de 30 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2016. Sont concernés l'ESS (European Spallation Source), une source à neutrons, qui bénéficie de 28,3 millions d'euros en CP pour satisfaire les engagements internationaux de la France pour 2017, ainsi que l'ESRF (European Synchroton Radiation Facility), source de lumière synchroton de troisième génération, dont les crédits sont augmentés d'1,7 million d'euros par rapport à 2016 pour atteindre 26,7 millions d'euros en CP.

Cette démarche de sincérité budgétaire pour des dépenses auxquelles la France ne peut se soustraire sous peine de perdre la confiance de ses partenaires internationaux mérite d'être saluée.

Ø Une prise en charge accrue du financement des grandes infrastructures de recherche nationales

239,4 millions d'euros sont prévus pour 2017 afin de financer les infrastructures de recherche nationales, soit 4 ,4 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2016.

Ø Une hausse des crédits du volet « recherche » des contrats de plan État-régions

La nouvelle génération des contrats de plan État-régions 2015-2020 vise à renforcer la compétitivité et l'attractivité des territoires en finançant des projets d'avenir. Sept thématiques ont été retenues :


· des réseaux de transport performants pour répondre aux besoins de mobilité ;


· des campus attractifs et fonctionnels bénéficiant d'équipements modernes de recherche et d'innovation ;


· des projets favorisant la transition écologique et énergétique et la croissance verte ;


· une gouvernance régionale permettant de déployer l'économie numérique ;


· des projets d'innovation portés par des entreprises au profit des territoires ;


· le développement territorial intégré.

Au total, l'État et les régions s'engagent à mobiliser respectivement 14,3 et 15,2 milliards d'euros, auxquels s'ajoutent 900 millions d'euros des collectivités infrarégionales signataires. 27 contrats CPER ont été signés en 2015.

L'enveloppe « recherche et innovation » de 205,8 millions d'euros qui a été contractualisée au titre du programme 172 ne constitue qu'une part infime des financements consacrés aux CPER. Elle est composée d'un volet « recherche » dédié au financement des équipements scientifiques nécessaires aux projets de recherche et d'un volet « innovation » consacré principalement au soutien aux structures de transfert de technologie labélisées par le ministère (centres de ressources technologiques, cellules de diffusion technologique, plates-formes technologiques etc.).

Les 205,8 millions d'euros75(*) se décomposent entre :

- 124 millions d'euros inscrits aux mandats de négociation transmis aux préfets au titre de l'enveloppe initiale du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche ;

- 81,8 millions d'euros supplémentaires accordés par le Premier ministre.

Dans le projet de loi de finances de 2016, les crédits consacrés aux CPER dans le domaine de la recherche et de l'innovation atteignaient 23,31 millions d'euros. Au cours de l'année 2016, 19,5 millions d'euros ont été apportés en gestion par un dégel anticipé de la réserve de précaution.

Dans le projet de loi de finances pour 2017, les crédits dédiés au volet « recherche » dans les CPER sont portés à 40,7 millions d'euros conformément aux engagements du Premier ministre.

2. Une hausse de 106 millions d'euros pour le programme 193

Le programme 193 (recherche spatiale) voit ses crédits (AE et CP) augmenter de 106,4 millions d'euros pour atteindre 1,8 milliard d'euros.

L'audition du président du CNES, Yves Le Gall, a laissé entendre que cet organisme de recherche bénéficiait d'une relative aisance financière comparé à ses homologues du programme 172. Pour autant, les nouveaux crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2017 ne sont pas une simple augmentation de la subvention du CNES.

Ils permettent à la France de respecter totalement ses engagements financiers vis-à-vis de l'Agence spatiale européenne (ESA) à travers une contribution de 833,4 millions d'euros, soit + 79,3 millions d'euros par rapport à 2016 et partiellement pour EUMETSAT (+ 69,6 millions d'euros contre + 42,6 en 2016, même s'il manque 7,7 millions d'euros pour atteindre le montant total correspondant à la participation acceptée par la France).

Contributions françaises dans le domaine spatial

L'Agence spatiale européenne est une agence intergouvernementale coordonnant les projets spatiaux menés en commun par vingt-deux pays européens. Elle est, par son budget, la seconde agence spatiale dans le monde après la NASA. Ses activités couvrent l'ensemble du domaine spatial : astrophysique, exploration du système solaire, étude du soleil, étude et observation de la terre par satellite, développement de lanceurs, vols habités, navigation par satellite, technologies et télécommunications spatiales. L'ESA participe également à des programmes spatiaux initiés par d'autres agences. Elle siège à Paris et utilise les installations du centre spatial guyanais.

Le budget 2016 de l'agence s'établit à 5 267,3 millions d'euros (au 1er août 2016), soit une hausse de près de 20 % par rapport à 2015. La contribution française en 2016 représente plus de 20% des contributions directes des États membres. Elle est principalement portée par le programme 193 (754,143 millions d'euros), mais la France contribue aussi au financement de certains programmes de l'ESA à travers les programmes d'investissements d'avenir (PIA) pour un montant prévisionnel de 9,185 millions d'euros en 2016. 833,428 millions d'euros sont prévus dans le projet de loi de finances pour 2017 pour financer la contribution française à l'Agence spatiale européenne.

EUMELSAT (Organisation européenne de satellites météorologiques) : la France contribue aux programmes de satellites météorologiques développés par EUMETSAT et participe à des opérations d'investissement lourdes, partagées entre l'ensemble des trente États membres et de l'État coopérant (Serbie). EUMETSAT est principalement financée par les contributions versées par ses États membres, calculées proportionnellement au revenu national brut (RNB) des différents États. Le budget global prévisionnel 2017 d'EUMETSAT s'établit à 625,542 millions d'euros dans la continuité de celui de 2016 (547,142 millions d'euros), la hausse sensible de ce budget par rapport aux années précédentes s'explique par la montée en puissance concomitante de deux programmes phares d'EUMETSAT destinés à renouveler l'existant : Météosat troisième génération (MTG) et EPS-SG (EUMETSAT polar system-second generation). Le budget devrait être marqué par un reflux à horizon 2020 à l'achèvement de ces deux programmes majeurs. La contribution française au fonctionnement de l'organisation représente 14,4 % du total des contributions des États membres, hors programmes optionnels. L'enveloppe inscrite au PLF 2017 est en hausse de + 64 % par rapport au PLF 2016 (42,6 millions d'euros) et s'élève à 69,648 millions d'euros.

Source : Projet annuel de performances pour 2017


* 71 C'est le cas du programme 191.

* 72 Cette baisse a encore été accentuée par l'amendement voté à l'Assemblée nationale en deuxième délibération (cf. encadré supra). Universcience voit ses fonds propres amputés de 3 millions d'euros, ce qui aura des conséquences non négligeables sur son action en 2017 (cf infra).

* 73 Date à laquelle un rééquilibrage budgétaire a été entamé depuis l'Agence nationale de la recherche vers les organismes de recherche et qui s'est poursuivi jusqu'en 2015.

* 74 Ce taux de sélection concerne l'appel à projets génériques.

* 75 Ce montant est à rapprocher des 365 millions d'euros qui avaient été contractualisés au CPER précédent au titre du programme 172.