III. UNE ÉVOLUTION EN ORDRE DISPERSÉ DES AÉROPORTS FRANÇAIS
La France est, avec l'Allemagne, le pays qui comporte le plus d'infrastructures aéroportuaires. Elle hérite en effet d'un maillage historique particulièrement dense , avec de nombreuses petites plateformes peu rentables, qui assurent l'accessibilité de certaines régions moyennant des subventions à destination de certaines lignes ou de certaines infrastructures.
En matière de transports aériens, l'aménagement de notre territoire est donc fortement conditionné par le soutien de la puissance publique . Sous la contrainte financière, on assiste à plusieurs évolutions qui redessinent progressivement le paysage de la desserte aérienne.
A. LES CRÉDITS DÉDIÉS AUX INFRASTRUCTURES AÉROPORTUAIRES SONT RECONDUITS
Après le transfert de 150 aérodromes de l'État aux collectivités territoriales et à leurs groupements 5 ( * ) , achevé en 2007, un certain nombre de responsabilités en matière d'aéroports continuent à relever de l'État.
Au titre du PLF 2017, les crédits de l'action 11 « Infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires » du programme 203 « Infrastructures et services de transports » consacrés aux aéroports s'établissent à 6,36 M€ en AE et 14,71 M€ en CP (contre 17,44 M€ en AE et 13,35 M€ en CP en 2016). La baisse significative d'AE s'explique essentiellement par l'engagement de l' opération de rénovation de la piste de l'aérodrome de Saint-Pierre Pointe-Blanche en 2016 ( v. infra ).
• Ces crédits comportent, pour une part, des dépenses liées à l' entretien des aéroports , soit 1,88 M€ en AE et en CP . Il s'agit de permettre à l'État d'assurer ses missions, notamment en matière de sécurité et de sûreté, pour les aérodromes exploités en régie directe (Saint-Pierre-Pointe-Blanche et Wallis-Hihifo pour l'outre-mer, Aix-les-Milles en métropole). Sont également incluses les dépenses d'entretien de la forêt de Ferney-Voltaire pour l'approche de l'aéroport de Genève et d'un canal en zone concédée sur l'aéroport de Tahiti-Faa'a . L'ensemble de ces dépenses est stable par rapport au PLF 2016 (1,08 M€ en AE et en CP).
Une enveloppe supplémentaire de 0,8 M€ (identique à 2016) est destinée à couvrir des dépenses d'assistance et de conseil juridique dans le cadre de l'exécution du contrat de concession des aérodromes de Notre-Dame-des-Landes, Nantes-Atlantique et Saint-Nazaire-Montoir.
• Un autre volet des crédits concerne les dépenses d'investissement des aéroports, qui s'élèvent à 1,43 M€ en AE et 7,78 M€ en CP (contre 11,9 M€ en AE et 8,1 M€ en CP en 2016). La forte diminution des autorisations d'engagement (-10 M€) est liée au renforcement de l'aire de stationnement et la réfection des enrobés de piste pour l'aérodrome de Saint-Pierre Pointe-Blanche , qui ont été engagés en 2016 et sont payés par moitié sur deux années (5,8 M€ de CP en 2017). Une dotation annuelle (1,2 M€ en AE et en CP) est également prévue pour le maintien en condition opérationnelle des équipements des aérodromes d'État exploités en régie directe .
Quant à la garantie apportée par l'État sur les emprunts contractés par la SETIL , exploitant des aéroports d'État de la Polynésie Française jusqu'au 31 mars 2010, la gestion extinctive a permis de rembourser une large partie des échéances jusqu'en 2015. En 2016, l'État a commencé à rembourser le capital et des intérêts restant dus et l'annuité 2017, estimée à 0,55 M€ en CP, permettra de solder les emprunts garantis.
Enfin, dans le cadre des projets de développement de l'aéroport de Bâle-Mulhouse , l'État français doit procéder à l'acquisition de terrains dans les limites de l'emprise aéroportuaire prévue par la convention franco-suisse du 4 juillet 1949 relative à la construction et l'exploitation de l'aéroport. L'estimation des terrains restant à acquérir représente encore près de 34 M€ et, bien que ces engagements soient établis et valorisés, l'État ne maîtrise pas le calendrier des acquisitions (celui-ci dépend du bon vouloir des particuliers, à qui il appartient de décider ou non de lever leur droit de délaissement). Par conséquent, une enveloppe de 0,23 M€ en AE et CP est réservée à cet effet en 2017.
• Le reste des crédits est consacré aux dépenses d'intervention sur les aéroports , à hauteur de 3,05 M€ en AE et 5,05 M€ en CP en 2017 (contre 3,65 M€ en AE et 7,4 M€ en CP en 2016). Ce poste est fortement minoré depuis la décision de suspension des travaux de construction de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes , intervenue en décembre 2013. En dépit du résultat positif de la consultation des électeurs de Loire-Atlantique du 26 juin 2016, la couverture budgétaire pour 2017 reste à ce stade à un montant minimal de 2 M€ en CP.
Les autres dépenses d'intervention sont principalement réalisées au profit des aéroports d'outre-mer , pour soutenir certains exploitants d'aérodromes d'État en situation d'insuffisance structurelle dans l'équilibre financier de leur concession lors de la réalisation de gros investissements.
Ainsi, pour la Réunion, 1 M€ en AE et CP sont destinés à financer les opérations dans le cadre du volet aéroportuaire du protocole de Matignon signé le 14 octobre 2010, qui s'élève au total à 20 M€ pour l'État sur la durée du protocole (2011-2030).
En outre, les concessions des aérodromes de Bora-Bora, Raiatea et Rangiroa en Polynésie française prévoient que l'État subventionne leurs déficits d'exploitation et leurs investissements. Les crédits alloués à ce titre pour 2017 sont de 1,3 M€ (en AE et CP).
Enfin, 0,75 M€ d'AE et de CP couvrent le remboursement des avances effectuées par l'ancien exploitant de la zone civile de l' aéroport de Toulon .
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LE PROJET D'AÉROPORT GRAND OUEST À NOTRE-DAME-DES-LANDES Ce projet est inscrit dans les plans d'urbanisme depuis 1974 . La déclaration d'utilité publique (DUP) est intervenue en 2008 et l'aéroport devait théoriquement être mis en service en 2017 . À la suite d'une procédure d'appel d'offres, le financement, la conception, la construction, l'exploitation et la maintenance du futur aéroport de Notre-Dame-des-Landes ont été attribués à la société Aéroports du Grand Ouest, filiale de Vinci concession 6 ( * ) . Le 1 er janvier 2011, une réserve foncière de 1 600 hectares est cédée à Vinci. Le calendrier prévoit qu'à l'issue d'une phase de travaux préalables en 2013 (travaux de défrichement de la zone d'aménagement différé), les travaux de construction de l'aéroport commencent au printemps 2014. Le coût du projet est alors estimé à 408 M€ pour l'aéroport, 34 M€ pour les équipements de navigation aérienne, 81 M€ pour la desserte routière et 9 M€ pour les aménagements fonciers et l'enfouissement des lignes à très haute tension (THT), soit un total actualisé d'environ 560 M€ . Ce montant est comparable au coût d'une trentaine de km de ligne à grande vitesse (LGV) ou bien encore au prix de deux avions gros-porteurs. La contribution publique globale est de 246 M€ (43,3 %), avec un partage entre l'État et les collectivités territoriales, le reste étant à la charge du concessionnaire 7 ( * ) . Les détracteurs du projet affirment, quant à eux, que si l'on ajoute toutes les infrastructures routières et ferroviaires devant être construites pour desservir l'aéroport, le coût total peut s'élever à 4 milliards d'euros . |
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Le projet de nouvel aéroport, comme la majorité des grands projets d'infrastructures, est confronté à des oppositions qui dépassent les seuls enjeux de l'aérien . Ainsi, de violents affrontements ont éclaté à l'automne 2012 entre les forces de l'ordre et des militants écologistes et anticapitalistes, qui occupent le site du futur aéroport. Pour faire face à la contestation, le gouvernement a annoncé la création d'une commission du dialogue en novembre 2012 et le report des travaux. En plus de la commission du dialogue, ont été nommées deux commissions, l'une sur l'évaluation scientifique des impacts environnementaux et l'autre sur l'impact sur l'agriculture. Les trois commissions ont rendu leur rapport en avril 2013. La commission du dialogue a demandé que de nouvelles études soient réalisées , concernant notamment l'évaluation des coûts de réaménagement de l'aéroport existant, la réduction de l'emprise du nouvel aéroport, les justifications économiques du projet. La commission n'avait pas pour mission de se prononcer sur le bien-fondé du projet. La commission sur les impacts environnementaux a remis en cause le calcul de compensation des zones humides . La commission sur l'agriculture a lancé une alerte sur la disparition de terres agricoles. En outre, suite à la pétition déposée par trois associations auprès du Parlement européen, les autorités françaises ont échangé des informations avec la Commission européenne et le Parlement européen tout au long de l'année 2013, portant notamment sur la bonne application du droit de l'Union européenne en matière d'environnement . Finalement, le 19 octobre 2014, le préfet a suspendu l'instruction du permis de construire , déposé en avril 2013, dans l'attente du jugement des recours sur les arrêtés environnementaux. Le 17 juillet 2015, le tribunal administratif de Nantes a rejeté les recours déposés contre les arrêtés préfectoraux qui autorisaient le lancement des travaux. Les opposants ont fait appel, mais celui-ci n'est pas suspensif. En conséquence, la préfecture de la Loire-Atlantique a annoncé, le 30 octobre 2015, que l'État engageait la reprise des travaux . À la suite d'un rapport de trois inspecteurs généraux des ponts, des eaux et des forêts, estimant le projet surdimensionné, une consultation des électeurs de Loire-Atlantique a été organisée le 26 juin 2016 : 55,17 % des suffrages se sont exprimés en faveur du transfert de l'aéroport de Nantes Atlantique vers Notre-Dame-des-Landes. Le 14 novembre 2016, la Cour administrative d'appel de Nantes a rejeté les recours en annulation de quatre arrêtés préfectoraux « loi sur l'eau » et « espèces protégées », contre l'avis du rapporteur public. Même si les requérants ont indiqué qu'ils déposeraient un recours devant le Conseil d'État, cette procédure n'est pas suspensive et n'empêche pas, en théorie, un lancement des travaux. Une incertitude continue cependant de planer à ce jour, notamment en raison de la durée de validité de la DUP (dix ans à compter de février 2008). |
* 5 Avant 2004, l'État était juridiquement responsable du développement, de l'aménagement et de l'exploitation d'environ 150 aérodromes locaux ou régionaux, alors même que le code de l'aviation civile reconnaissait de longue date la possibilité pour toute collectivité de créer un aéroport, sous certaines conditions. L'article 28 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a permis le transfert de ces 150 aérodromes au profit de collectivités territoriales ou de leurs groupements. Plus récemment, l'article 21 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a ouvert aux collectivités un droit permanent, à partir du moment où un aéroport n'est plus d'intérêt national ou nécessaire à des besoins militaires, à bénéficier d'un transfert, sur la base du volontariat.
* 6 Décret n° 2010-1699 du 29 décembre 2010 approuvant la convention passée entre l'État et la société concessionnaire Aéroports du Grand Ouest pour la concession des aérodromes de Notre-Dame-des-Landes, Nantes-Atlantique et Saint-Nazaire - Montoir et le cahier des charges annexé à cette convention.
* 7 Le contrat de concession prévoit que tout surcoût éventuel de construction est à la charge du concessionnaire Aéroports du Grand Ouest, sauf lorsque la cause est imputable à l'État. Par ailleurs, en cas de dépassement des prévisions de recettes, un intéressement sera dû par le concessionnaire aux collectivités publiques qui auront financé le projet.