Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique

10 janvier 2017 : Égalité réelle outre-mer ( avis - première lecture )

II. LA TRANSITION ECOLOGIQUE OUTRE-MER : UNE URGENCE ET UNE CHANCE D'AFFERMIR UN DEVELOPPEMENT DURABLE

Dans leur rapport d'information consacré aux outre-mer face au défi du changement climatique, nos collègues Jérôme Bignon et Jacques Cornano notaient qu'outre-mer, « les projets et les réalisations foisonnent et l'exposition accrue aux risques naturels et aux conséquences du changement climatique en font des terrains privilégiés pour l'innovation. » Le présent projet de loi pourrait être lu à la lumière de ce seul constat.

En effet, sur les territoires, les populations, les entreprises comme les collectivités n'ont pas attendu les dispositifs législatifs pour se lancer pleinement dans la transition écologique, et constituent de ce fait de véritables laboratoires écologiques. Ainsi, le système de climatisation par l'utilisation du différentiel de température entre la surface et les profondeurs de l'océan (SWAC), les techniques de dessalement de l'eau par osmose inverse grâce à l'énergie solaire ou l'utilisation des micro-algues dans des domaines aussi divers que l'alimentation, la cosmétique, les biocarburants ou encore le traitement des effluents industriels constituent, comme le soulignaient nos collègues, de véritables prouesses technologiques et industrielles qui placent les outre-mer parmi les territoires les plus innovants en la matière.

Le présent avis doit être l'occasion de mettre en lumière ces réussites, alors même que les dispositions législatives intégrées par l'Assemblée nationale dans le présent texte emportent peu d'effets juridiques ou techniques, n'étant pour la plupart que l'inscription dans le corpus législatif de dispositifs existant par ailleurs. Il est à ce titre particulièrement éclairant de constater que le document de politique transversale « outre-mer » annexé au projet de loi de finances pour 2017, qui présente donc l'ensemble des politiques publiques à destination des outre-mer, définisse ainsi les priorités pour ces territoires : « la lutte contre le chômage, l'amélioration de la compétitivité des entreprises, le développement de l'économie sociale et solidaire, la lutte contre la vie chère, l'amélioration des conditions de vie des habitants et de cohésion sociale des territoires ultramarins ainsi qu'une ambition renouvelée pour la jeunesse ». Si le développement durable des territoires est présenté comme l'un des axes de la politique transversale, il ne semble donc pas s'agir d'une priorité.

L'instauration d'un développement durable outre-mer répond pourtant à une triple nécessité de développement économique, de préservation du patrimoine naturel et de cohésion sociale, dans un contexte de pression démographique, d'urbanisation intense, de conflits d'usages du sol, de manque d'autonomie énergétique, de risques naturels et climatiques prégnants et de menaces sur les espaces naturels et la biodiversité. Il s'agit par ailleurs d'une chance pour les outre-mer d'identifier et de mettre en place un modèle de développement propre, adapté à chaque territoire, s'inscrivant dans leurs espaces régionaux et source d'essor économique et social.

Votre rapporteur pour avis s'attachera ici à l'étude succincte de quatre thématiques : la préservation de la biodiversité, le développement des énergies renouvelables, la mobilité et les transports et, enfin, la gestion des déchets et l'économie circulaire.

Il note avant toute chose que le projet de loi consacre la notion de continuité territoriale, concept englobant d'aménagement du territoire appliqué aux territoires insulaires.

L'article 2 prévoit que les objectifs d'égalité réelle définis à l'article 1er ainsi que les politiques publiques mises en oeuvre pour les atteindre sont « définis en concertation par l'État, les acteurs économiques et sociaux, les collectivités territoriales régies par l'article 73 de la Constitution et les établissements publics de coopération intercommunale » tout en tenant compte des caractéristiques et des contraintes particulières des collectivités concernées. Afin d'adapter ces politiques publiques à chacun des territoires, différents outils sont prévus : l'expérimentation, l'adaptation et l'habilitation.

L'article 3 comporte des dispositions analogues à celles de l'article 2 mais pour les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution et la Nouvelle-Calédonie.

L'article 3 bis, inséré en commission à l'Assemblée nationale à l'initiative du député Stéphane Claireaux (RRDP, Saint-Pierre-et-Miquelon), affirme que la mise en oeuvre et le maintien de liaisons territoriales continues entre les différentes composantes du territoire de la République constituent un enjeu de souveraineté et une priorité d'action de l'État.

A. LA BIODIVERSITÉ ET LA PROTECTION DU PATRIMOINE NATUREL

1. Les enjeux

Les outre-mer abritent une biodiversité riche, diverse, rare et fragile. Grâce aux outre-mer, qui regroupent a minima 80 % de la biodiversité nationale, 98 % de la faune vertébrée et 96 % des plantes vasculaires spécifiques à la France, celle-ci s'étend sur l'ensemble de la planète, avec des régions biogéographiques terrestres et marines situées dans quatre océans, en zones tropicale et équatoriale, australes, arctiques et antarctiques.

La France est ainsi l'un des rares États à abriter l'un des quinze derniers grands massifs de forêt primaire équatoriale encore préservés en Guyane, tandis que la zone économique exclusive française, la deuxième au monde, compte 57 000 kilomètres carrés de récifs coralliens, soit environ 10 % de la totalité des récifs mondiaux, grâce à la seconde plus grande barrière récifale au monde, en Nouvelle-Calédonie, et l'une des très rares doubles barrières, à Mayotte. De même, 20 % des atolls de la planète se trouvent en Polynésie française, tandis que l'on recense près de 13 000 espèces endémiques outre-mer, soit davantage que sur l'ensemble du territoire européen.

À titre d'exemple, comme l'expliquait devant votre commission Jean-François Sylvain, directeur de recherches à l'Institut de recherche pour le développement (IRD), « la biodiversité terrestre et marine en Nouvelle-Calédonie est absolument hors du commun. En matière de biodiversité terrestre, la Nouvelle-Calédonie se caractérise par une richesse exceptionnelle en espèces et par des taux d'endémisme records pour certain groupes biologiques : une centaine d'espèces de reptiles dont plus de 90 % d'endémiques, 3 400 espèces de plantes vasculaires dont plus de 2 500 sont endémiques, plus de 5 000 espèces d'insectes décrites présentant un taux d'endémisme variant de 35 % à 100 % selon les groupes. À cela s'ajoute la présence de nombreux taxons appartenant à des lignées dites « archaïques » ou d`espèces ayant notamment développé des adaptations particulières aux sols toxiques riches en métaux. »

Il ne s'agit pas ici de dresser un inventaire exhaustif des richesses des outre-mer en matière de biodiversité. Ce travail est réalisé, selon leurs moyens, par des organismes comme l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (Ifremer), le Muséum national d'Histoire naturelle (MNHN), l'IRD, le Conservatoire du Littoral et d'autres structures, publiques ou associatives. Il importe en revanche de souligner les risques qui pèsent sur la biodiversité ultramarine, alors que la France compte cinq points chauds de la biodiversité, dont quatre sont situés outre-mer selon le classement de l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN).

La biodiversité ultramarine est ainsi exposée à des risques de destruction liés à une densité de population élevée et à la compétition dans l'occupation d'un espace limité et souvent insulaire. Par ailleurs, des risques d'altération existent, en raison de l'activité humaine et des phénomènes naturels liés au changement climatique ou d'événements météorologiques.

2. Les dispositions du projet de loi

Le projet de loi ne comporte pas de disposition relative à la reconquête de la biodiversité ; c'était l'objet de la loi n°2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Si celle-ci tient évidemment compte des particularités des outre-mer, en assurant notamment la représentation des collectivités ultramarines au sein de l'Agence française de la biodiversité, seul un article est spécifique aux outre-mer.

Ainsi, l'article 113 de la loi précitée spécifie que « pour stopper la perte de biodiversité en outre-mer et préserver son rôle en faveur de l'adaptation des territoires au changement climatique, l'État se fixe comme objectifs, avec l'appui de ses établissements publics sous tutelle et en concertation avec les collectivités territoriales concernées :

1° D'élaborer et de mettre en oeuvre un programme d'actions territorialisé de protection de 55 000 hectares de mangroves d'ici à 2020 ;

2° D'élaborer, dans le cadre de l'initiative française pour les récifs coralliens et sur la base d'un bilan de l'état de santé des récifs coralliens et des écosystèmes associés réalisé tous les cinq ans, un plan d'action contribuant à protéger 75 % des récifs coralliens dans les outre-mer français d'ici à 2021. Dans le cadre de ce plan d'action, l'État se fixe pour objectif d'interdire, dans les zones sous souveraineté ou juridiction françaises, les opérations de dragage des fonds marins dans lesquels des récifs coralliens sont présents, à l'exception des opérations de dragage qui visent à assurer la continuité du territoire par les flux maritimes. En outre, les opérations de dragage des fonds marins qui visent à assurer la continuité du territoire par les flux maritimes doivent éviter au maximum la destruction des récifs coralliens ;

3° D'expérimenter la mise en place d'un réseau d'aires protégées s'inspirant du réseau Natura 2000. »

Au sein du présent projet de loi, quatre articles traitent, indirectement, de la protection du patrimoine naturel, en prévoyant le renforcement de dispositifs de contrôle.

L'article 29 bis, introduit en séance publique à l'initiative de Chantal Berthelot, députée de la Guyane, et des autres députés du groupe socialiste, écologiste et républicain, habilite les officiers de police judiciaire à constater les infractions aux dispositions du code minier et à confisquer ou détruire les biens ayant servi à des infractions relatives à l'exploitation des mines ou gisements. Il prévoit également une extension de cette habilitation aux agents de police judiciaire en Guyane dans le cadre du dispositif « Harpie » pour la lutte contre l'orpaillage illégal. La rédaction de cet article soulève plusieurs interrogations, dans la mesure où le code minier prévoit déjà une habilitation des agents et officiers de police judiciaire et où il est fait référence à un dispositif de nature réglementaire.

L'article 29 ter, introduit en séance publique à l'initiative de Chantal Berthelot, députée de la Guyane, et des autres députés du groupe socialiste, écologiste et républicain, habilite les inspecteurs de l'environnement sur le territoire du Parc amazonien de Guyane, après habilitation expresse du procureur de la République de Cayenne, à constater les mêmes infractions.

L'article 30, introduit en commission à l'initiative de Chantal Berthelot, députée de la Guyane, et des autres députés du groupe socialiste, écologiste et républicain, étend à l'ensemble du territoire guyanais l'obligation de déclarer la détention de mercure ou de tout ou partie d'un concasseur ou d'un corps de pompe, aujourd'hui réservée à une partie du territoire3(*). Ce matériel étant utilisé pour l'orpaillage, cette mesure vise également à faciliter la lutte contre l'orpaillage illégal.

L'article 30 bis, introduit en séance publique à l'initiative de Sonia Lagarde, députée de Nouvelle-Calédonie et d'autres députés du groupe UDI, habilite, en Nouvelle-Calédonie, les agents de police municipale, outre les officiers et agents de police judiciaire et les agents assermentés et commissionnés à cet effet, à rechercher et constater les infractions aux dispositions applicables localement en matière de protection du patrimoine naturel, de pêche et de gestion des ressources halieutiques, de prévention et de gestion des déchets et de prévention des nuisances visuelles.

Ces articles, qui pourraient permettre une meilleure protection du patrimoine naturel, apparaissent néanmoins anecdotiques au regard des dispositifs existants, nationaux ou locaux.

3. Quelques exemples d'initiatives sur les territoires

Au regard de sa richesse et de sa fragilité, la biodiversité ultramarine fait l'objet d'une protection relativement aboutie, mise en oeuvre tant dans le cadre de programmes nationaux que d'initiatives locales.

S'agissant ainsi des initiatives nationales, Mme Pascale Joannot, déléguée à l'outre-mer au Muséum national d'Histoire naturelle (MNHN), a rappelé en septembre 2015 devant votre commission qu'en 2012, le Parc national de la Guadeloupe, l'Université des Antilles et de la Guyane et le Muséum national d'Histoire naturelle avaient réalisé un grand inventaire des algues et des invertébrés marins des écosystèmes côtiers de Guadeloupe, permettant de découvrir plusieurs dizaines d'espèces inconnues, comme de nouvelles espèces de mollusques d'une famille que l'on croyait pourtant déjà bien connue aux Antilles, celle des Muricidae. De même, concernant la biodiversité marine, l'Initiative française pour les récifs coralliens (Ifrecor) permet le financement d'actions conduites aux niveaux local et national pour assurer la protection et la gestion durable des récifs coralliens de l'outre-mer.

Au-delà, de nombreuses initiatives locales visent tant à sensibiliser les populations à la nécessité de protéger la biodiversité qu'à la protéger. Ainsi, la direction de l'environnement du Gouvernement de la Polynésie française mène un programme ambitieux de lutte contre les espèces exotiques envahissantes, qui a pour objectif d'informer et de former les populations pour mieux lutter contre ces espèces menaçant la biodiversité locale.

De même, la Réserve nationale naturelle de Saint-Martin a initié le projet de création de l'Institut caribéen de la biodiversité insulaire (ICBI) qui devra à terme contribuer à la valorisation du patrimoine naturel et de la biodiversité de Saint-Martin, à la construction d'outils pédagogiques dans le domaine de la protection de l'environnement et de l'éco-citoyenneté ou encore à la création de nouveaux emplois liés aux métiers de la mer, de la pêche, de la protection et de la valorisation des espaces naturels.

Les projets sont foisonnants dans l'ensemble des collectivités ultramarines et, pour l'État, il est indispensable de les encourager et de les accompagner.


* 3 À partir de vingt kilomètres au sud des routes nationales 1 et 2 et, entre Saint-Laurent-du-Maroni et Apatou, à partir de vingt kilomètres mesurés à partir du lit mineur du fleuve Maroni.