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Projet de loi organique rétablissant la confiance dans l'action publique

4 juillet 2017 : Rétablir la confiance dans l'action publique ( avis - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES
PROJET DE LOI ORGANIQUE RÉTABLISSANT LA CONFIANCE DANS L'ACTION PUBLIQUE

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX PARLEMENTAIRES

CHAPITRE III - Dispositions relatives à la « réserve parlementaire »

ARTICLE 9 - Suppression de la « réserve parlementaire »

Commentaire : le présent article prévoit de supprimer la « pratique » de la réserve parlementaire et d'abroger les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances imposant sa publication.

I. LE DROIT EXISTANT

La « réserve parlementaire » ou « dotation d'action parlementaire » consiste pour le Gouvernement à proposer l'ouverture de crédits en loi de finances pour soutenir financièrement des projets d'intérêt local, des fondations ou des associations, les projets étant soumis par les députés et sénateurs.

Ces subventions, exécutées dans les mêmes conditions que les autres dépenses de l'État, peuvent être attribuées, selon les règles de droit commun, à des collectivités territoriales pour participer à leurs projets d'investissement ou à des associations et des fondations pour soutenir les actions qu'elles mènent.

Aucun texte ne vient codifier cette pratique dont l'origine semble remonter aux années 1970, et qui relève de l'entière décision du Gouvernement, même si depuis 2013, le 9° de l'article 54 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances prévoit la publication en annexe du projet de loi de règlement de la liste des subventions octroyées à la demande des parlementaires.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a pour objet la suppression de la « réserve parlementaire » ou « dotation d'action parlementaire » selon l'expression choisie par le Sénat.

La « réserve parlementaire » n'ayant été créée par aucune disposition législative, celle-ci représentant dès lors une « convention de la Constitution » selon les termes du Conseil d'État, il est proposé par le I de l'article 9 d'en supprimer la pratique (« Il est mis fin à la pratique de la «réserve parlementaire » consistant en l'ouverture de crédits en loi de finances par l'adoption d'amendements du Gouvernement reprenant des propositions de membres du Parlement en vue du financement d'opérations déterminées »). Par coordination, le II du même article abroge le 9° de l'article 54 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances qui prévoyait la publication en annexe du projet de loi de règlement de la liste des subventions octroyées à la demande des parlementaires.

Il est à noter que le présent article ne propose pas d'interdire, en tant quel telle « l'ouverture de crédits en loi de finances par l'adoption d'amendements du Gouvernement reprenant des propositions de membres du Parlement en vue du financement d'opérations déterminées » dans la mesure où une telle formulation pourrait contrevenir aux droits d'amendement des parlementaires. En effet, le propre du débat parlementaire est de pouvoir formuler des propositions au Gouvernement et que, le cas échéant, ces propositions soient entendues même si elles ne font pas l'objet d'amendement. Il ne peut être exclu que lors du prochain débat budgétaire des parlementaires émettent des idées et propositions que le Gouvernement ferait siennes et qui le conduiraient dès lors à déposer un amendement de crédit. L'objet du présent article ne vise donc pas à remettre en cause ce droit, quand bien même les propositions parlementaires feraient l'objet d'une grande précision.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE « PRATIQUE » QUI N'A JAMAIS ÉTÉ DÉCLARÉE CONTRAIRE À L'ARTICLE 40 DE LA CONSTITUTION ET DONT LA SUPPRESSION NE PRÉSENTE PAS DE CARACTÈRE NORMATIF

Selon l'étude d'impact du Gouvernement, la pratique de la réserve parlementaire constituerait un « contournement » de l'article 40 de la Constitution aux termes duquel « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution de ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique. ».

Lors de son audition par la commission des lois du Sénat le 27 juin dernier, Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice est allée plus loin en mentionnant, non plus un simple « contournement », mais « une pratique qui est originellement contraire à l'article 40 de la Constitution ».

Or comme le souligne le Gouvernement lui-même, dans sa décision n° 2013-675 DC du 9 octobre 2013 le juge constitutionnel a admis le nouveau dispositif de transparence de la réserve parlementaire, sans remettre en cause la constitutionnalité de cette pratique.

Par ailleurs, le montant de la « réserve parlementaire » a pu être pendant plusieurs années provisionné dès le projet de loi de finances et figurer dans la budgétisation initiale proposée par le Gouvernement au Parlement. L'inscription des crédits correspondants était réalisée sur la mission « provisions » (renommée « crédits non répartis » à compter de 2015), jusqu'au projet de loi de finances pour 2016, au cours duquel le Gouvernement a choisi de procéder différemment en majorant en seconde délibération de l'examen de la seconde partie du projet de loi de finances en première lecture à l'Assemblée nationale « à titre provisoire » les crédits de la mission « crédits non répartis » avant de procéder à leur ventilation en nouvelle lecture. Cette nouvelle procédure consistait à faire droit à une observation de la Cour des comptes qui pointait une « sur-budgétisation » de la mission « crédits non répartis » dans le projet de loi de finances initial qui nuisait à sa lisibilité. Il va de soi que le cadrage budgétaire élaboré par le Gouvernement prendra en compte, dès avant le dépôt du projet de loi de finances, l'existence de la « réserve parlementaire » : il ne s'agit en rien d'une dépense inattendue et non maîtrisée.

La répartition de l'enveloppe de la « réserve parlementaire » entre les missions et programmes budgétaires s'effectue en tout état de cause uniquement par amendement du Gouvernement. S'il est exact que les crédits d'une mission peuvent ainsi être augmentés au cours de l'examen au Parlement et dès lors constituer l'aggravation d'une charge publique, celle-ci résulte exclusivement de l'initiative gouvernementale et était par ailleurs jusqu'en 2015 mécaniquement compensée par la réduction du montant des crédits non répartis de sorte que la « pratique » de la réserve parlementaire n'affectait en rien l'équilibre général du projet de loi de finances déposé par le Gouvernement.

Ainsi, la « réserve parlementaire » ne consiste pas, pour les parlementaires, à accroître les dépenses publiques mais à jouer un rôle dans la répartition et l'affectation d'une part très limitée des crédits budgétaires, soit 147 millions d'euros en 2017 sur un total de dépenses du budget général de l'État de 446 milliards d'euros (0,03 % des crédits), pour des opérations ciblées, en faveur de l'investissement local ou du secteur associatif.

Pour mettre fin à cette « pratique », comme le souligne l'avis du Conseil d'État, il suffirait que le Gouvernement cesse de « faire droit aux demandes des parlementaires, tant au stade de la discussion des projets de lois de finances que de l'exécution de ces lois ». Seules les dispositions prévues par la LOLF relatives à la publication des montants en cause nécessiteraient donc une abrogation.

Un autre grief avancé par le Gouvernement dans son étude d'impact contre la réserve parlementaire est que le responsable de programme gestionnaire des crédits perd de facto une part de liberté de gestion (fongibilité asymétrique) qui est conférée de jure par la loi organique n° 2011-692 du 1er août 2001. Cette perte de liberté ne saurait être niée mais doit être relativisée par le montant des crédits en cause comme souligné précédemment et par le fait que bien d'autres dispositifs, prévus par la loi organique relative aux lois de finances et la pratique budgétaire, limitent dans des proportions plus importantes la liberté du gestionnaire de crédits au premier rang desquels figure la mise en réserve de crédits et les pratiques de gels, surgels et annulations qui réduisent d'autant les marges de manoeuvre des gestionnaires.

B. LA « RÉSERVE PARLEMENTAIRE » FAIT DÉSORMAIS L'OBJET D'UNE TRANSPARENCE TRÈS SUPÉRIEURE À CELLE DES DOTATIONS ATTRIBUÉES PAR L'ÉTAT ET SE VOIT APPLIQUER LES RÈGLES DE DROIT COMMUN

1. Une suppression motivée par la crainte de clientélisme...

Ainsi, la nécessité de légiférer est motivée par le Gouvernement non pas tant par des motifs juridiques que pour la raison qu'il s'agirait d'une « pratique inefficiente qui contribue à alimenter la suspicion de clientélisme à l'égard des parlementaires, souvent détenteurs d'un mandat local ». Le Gouvernement a écarté la mise en place de « critères d'attributions précis et rendus publics » dans la mesure où ceux-ci ne seraient pas suffisants pour diminuer les « dérives observées, tel que le clientélisme local » et préféré la suppression pure et simple de la réserve parlementaire tout en précisant que les aides seraient redéployées au profit des territoires et des autres acteurs bénéficiaires dans le cadre de dispositifs d'intervention existants afin de ne pas déstabiliser les territoires.

Enfin, l'étude d'impact du Gouvernement explique que, suite à la suppression de la réserve parlementaire, « l'attribution des subventions sera faite dans une plus grande transparence et ne sera pas subordonnée à une connaissance particulière et privilégiée de l'élu ». Ainsi, la connaissance du terrain et l'expérience des parlementaires quant aux besoins prioritaires sur un territoire donné seraient éminemment critiquables, et devraient être remplacés par des dispositifs administratifs dont la transparence n'est pas avérée.

En effet, s'il est incontestable que le « secret » entourant la réserve parlementaire pendant de nombreuses années a pu contribuer aux soupçons de clientélisme, il convient de noter que d'importants efforts ont été réalisés depuis 2013 qui conduisent désormais à une transparence totale tant sur la répartition de la réserve entre les parlementaires que sur l'attribution des crédits.

2 ... alors même que la réserve parlementaire fait désormais l'objet d'une transparence très supérieure à celle des dotations de l'État

Le 9° de l'article 54 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, introduit en 2013 par un amendement sénatorial, prévoit la publication en annexe du projet de loi de règlement de la liste des subventions octroyées à la demande des parlementaires.

Par ailleurs, les deux assemblées publient elles-mêmes ces informations.

Afin d'informer parfaitement les citoyens de l'utilisation de la dotation d'action parlementaire, le Sénat met en ligne sur son site Internet la liste exhaustive des subventions proposées, chaque année, par les sénateurs1(*). L'ensemble des données est également disponible dans un format ouvert et réutilisable sur data.senat.fr, la plateforme des données ouvertes du Sénat. Un moteur de recherche permet de sélectionner les données par bénéficiaire, montant, sénateur ou sénatrice, et département.

L'Assemblée nationale a également mis en ligne depuis janvier 2014 un tableau retraçant l'utilisation de sa réserve parlementaire2(*). Cette publication annuelle s'accompagne également de la possibilité de sélectionner des critères de recherche par bénéficiaire, montant, et député.

Aujourd'hui, les subventions attribuées au titre de la dotation d'action parlementaire font ainsi l'objet d'une publicité supérieure aussi bien à celle des subventions retracées dans le « jaune » budgétaire des subventions aux associations qu'à celle d'autres concours financiers aux collectivités territoriales, la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) par exemple.

Par ailleurs, les modalités de répartition de la « réserve parlementaire » ou « dotation d'action parlementaire » pour le Sénat sont également publiques et transparentes.

Les modalités de répartition de la réserve parlementaire

Afin de rendre la gestion de la dotation d'action parlementaire plus équitable, rigoureuse et efficace, le Bureau du Sénat a arrêté, le 11 mars 2015, un certain nombre de décisions visant à préciser le cadre d'attribution de ces subventions.

Une dotation institutionnelle, dotée de 3 millions d'euros, est gérée de façon collégiale par le Président et les vice-présidents du Sénat. Elle vise à soutenir des actions d'intérêt général au niveau national ou à l'international et à venir en aide aux collectivités territoriales victimes de catastrophes naturelles ou d'événements graves justifiant un effort de solidarité. Le reste de la dotation parlementaire (53,26 millions d'euros) est affecté aux groupes politiques au prorata de leurs effectifs, soit 153 046 € par Sénateur. Chaque groupe répartit ensuite librement entre ses membres la somme qui lui a été attribuée.

Pour ce qui concerne l'Assemblée nationale, chaque parlementaire, de la majorité comme de l'opposition, peut proposer l'attribution de subventions à hauteur de 130 000 euros en moyenne, la modulation de la répartition entre les députés relevant de chaque groupe politique.

Les membres du Bureau de l'Assemblée nationale disposent d'une réserve de 140 000 euros, les vice-présidents de l'Assemblée nationale, les questeurs, les présidents de groupe, les présidents de commission disposent de 260 000 euros, le Président de l'Assemblée nationale de 520 000 euros.

3. ... d'une procédure de dématérialisation améliorant les modalités de traitement des dossiers...

Une des critiques portées à la réserve parlementaire, au-delà de la question de la transparence qui vient d'être évoquée, est son coût administratif3(*). L'étude d'impact du Gouvernement indique ainsi que la suppression de la réserve parlementaire « devrait se traduire par ailleurs par un allègement de charge administrative estimé à 4 millions d'euros » et par « l'économie de 6 emplois d'administration centrale qui étaient entièrement consacrés à la gestion des travaux divers d'intérêt local ». Aucune économie n'est attendue sur le budget des préfectures. Les modalités de chiffrage de l'allègement de la charge administrative ne sont pas précisées.

Outre le fait que le coût administratif de la gestion de la réserve ministérielle sera maintenu dans le dispositif proposé par le Gouvernement, il faut souligner que la procédure administrative avait précisément été très sensiblement améliorée ces dernières années grâce au dynamisme des équipes en charge des « subventions pour travaux divers d'intérêt local » au ministère de l'intérieur. Ainsi, un site internet dédié4(*) a été ouvert le 15 novembre 2016, permettant désormais à l'administration de recevoir 30 à 35 % des dossiers en ligne. La dématérialisation des procédures était destinée à se généraliser et à réduire d'autant le coût administratif du dispositif.

4. ... et ne déroge en rien aux critères de droit commun

En réponse à votre rapporteur, la direction du budget a confirmé que les critères de recevabilité des demandes de subvention ne se distinguent pas, en droit, de ceux applicables aux subventions de l'État pour des projets d'investissement. Ces critères sont définis, notamment, par le décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l'État pour les projets d'investissement ainsi que par l'arrêté des ministres de l'intérieur et du budget du 2 octobre 2002.

En particulier, les demandes doivent concerner des opérations inscrites en section d'investissement des budgets des collectivités territoriales qui « présentent un intérêt local évident » ; les opérations concernées peuvent être corporelles (acquisitions immobilières, travaux de construction ou de réparation, etc.) ou incorporelles (études de programmation ou de conception préalables à la réalisation de travaux, acquisition de logiciels, etc.). La subvention demandée ne peut dépasser 50 % du montant total de l'opération ni excéder 200 000 euros.

5. Une « réserve ministérielle » qui ne fait l'objet d'aucune modification

Enfin, alors même que la « réserve parlementaire » serait supprimée, ce qu'il est convenu d'appeler la « réserve ministérielle » ne fait l'objet d'aucune mention ni réforme dans le présent article.

Or le ministère de l'Intérieur instruit les demandes de subventions à des projets d'investissement des collectivités territoriales accordées au titre de la « réserve parlementaire » comme de la « réserve ministérielle » en accordant et versant ces subventions sur l'action 01 du programme budgétaire 122, « aides exceptionnelles aux collectivités territoriales », ligne « subventions pour travaux divers d'intérêt local ».

Les subventions accordées au titre des réserves parlementaire et ministérielle sont attribuées selon les mêmes règles, c'est-à-dire en application du décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 modifié relatif aux subventions de l'État pour des projets d'investissement et de sa circulaire d'application en date du 19 octobre 2000.

Compte tenu des délais pour commencer et finir une opération, les subventions peuvent être versées jusqu'à sept années après leur notification. Actuellement, 25 140 opérations sont ouvertes qui représentent une dépense potentielle de 215,9 millions d'euros en crédits de paiements, qui seront liquidées selon un échéancier prévisionnel pendant sept ans5(*).

Les subventions accordées au titre de la réserve ministérielle sont publiées, depuis août 2013, et chaque année, sur le site internet du ministère de l'Intérieur6(*) mais uniquement en format pdf et non en données ouvertes7(*).

Le tableau ci-après détaille l'évolution des crédits de la réserve ministérielle depuis 2011. Il comprend les crédits inscrits en loi de finances initiale ainsi que le montant des crédits correspondants aux subventions attribuées.

Crédits et subventions de la « réserve ministérielle »

 

Crédits inscrits en LFI en M€

Subventions accordées en M€

2011

19

32,92

2012

19

27,74

2013

19

13,41

2014

16,1

10,43

2015

14,17

6,02

2016

8,36

3,89

2017

5,36

3,93

(au 01/06/2017)

Source : ministère de l'Intérieur

Le ministère a fait savoir à votre rapporteur que les prochains dossiers qui seront retenus au titre de la « réserve ministérielle » concerneront des dépenses liées aux intempéries de fin 2016-début 2017 survenues en Corse et non couvertes par les fonds « catastrophes naturelles ».

C. UNE ABSENCE DE PRÉCISIONS SUR L'AVENIR DES CRÉDITS QUI LAISSE CRAINDRE UN DÉSENGAGEMENT DE L'ETAT ENVERS LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET LE SECTEUR ASSOCIATIF

En 2017, la dotation d'action parlementaire du Sénat a été fixée en loi de finances initiale à 56,26 millions d'euros, montant inchangé depuis 2012. Le Sénat et l'ensemble des Sénateurs ont proposé d'attribuer 80,5 % de cette enveloppe soit 45,31 millions d'euros à la mission « relations avec les collectivités territoriales » et 19,5 % aux autres missions budgétaires (soit 10,95 millions d'euros).

Hormis la mission « relations avec les collectivités territoriales », les principales missions concernées par la dotation d'action parlementaire sont la mission « action extérieure de l'État » (1,9 million d'euros), « culture » (1,7 million d'euros), « direction de l'action du Gouvernement » (1,5 million d'euros), « sport, jeunesse et vie associative » (1,2 million d'euros).

Pour l'année 2016, l'attribution de la réserve parlementaire s'est élevée à 81,86 millions d'euros pour l'Assemblée nationale, dont 48,9 % sont allés à la mission « relations avec les collectivités territoriales » (soit 39,6 millions d'euros) et 51,1 % aux autres missions budgétaires, principalement les missions « sport, jeunesse et vie associative » (12,2 millions d'euros), « culture » (8,1 millions d'euros) et « solidarité, insertion et égalité des chances » (4,1 millions d'euros), « outre-mer » (2,1 millions d'euros), « égalité des territoires et logement » (2 millions d'euros).

1. La « réserve parlementaire » apporte un soutien important aux petites collectivités territoriales dans un contexte de réduction de leurs moyens...

La dotation d'action parlementaire apporte à l'investissement local un soutien qui n'est pas seulement symbolique dans le contexte actuel de baisse des dotations de l'État aux collectivités territoriales. Elle représente l'équivalent d'une majoration de 9 % des subventions reçues au titre de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR).

Il s'agit la plupart du temps d'un complément aux crédits attribués par l'État ce qui explique que les montants moyens soient relativement peu élevés : ainsi, 65 % des dossiers de « dotations d'action parlementaire » du Sénat soumis par les sénateurs sont compris entre 2 000 et 10 000 euros, 19,7 % sont inférieurs à 2 000 euros, 11 % sont compris entre 10 000 et 20 000 euros, 3 % entre 20 000  et 50 000 euros, et seulement 0,6 % des dossiers sont supérieurs à 50 000 euros (seuls 3 projets en 2015 et 7 projets en 2016 ont bénéficié d'une subvention supérieure à 100 000 euros). Par ailleurs, 81 % des sénateurs présentent moins de 30 dossiers de subventions.

Typologie des subventions attribuées par l'État aux associations et des subventions au titre de la « réserve parlementaire » des deux assemblées

Source : sites internet de l'Assemblée nationale et du Sénat ; Jaune budgétaire des subventions de l'État aux associations

Répartition par montant des dossiers de « réserve parlementaire »

Source : sites internet de l'Assemblée nationale et du Sénat

2. ... elle irrigue également le tissu associatif et contribue à la cohésion sociale

En deux ans, de 2015 à 2016, les députés et sénateurs ont octroyé des subventions pour les associations pour des montants qui, pour certaines d'entre elles, sont loin d'être négligeables : 500 000 euros environ pour les Restos du Coeur comme pour le Secours populaire et plusieurs dizaines de milliers d'euros pour d'autres structures associatives (143 500 euros pour Reporters sans frontières, 117 500 euros pour la Ligue des droits de l'homme, 95 500 euros pour la Licra, 90 660 euros pour l'association Vaincre la Mucoviscidose, 38 800 euros pour la Ligue contre le Cancer).

De manière plus générale, la réserve parlementaire subventionne de nombreuses « petites » associations au niveau local, par exemple en 2016 :

- 1815 associations sur le programme 163 « Vie associative » de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » pour un total de 5,4 millions d'euros ;

- 1670 associations sportives locales bénéficiant d'un agrément du ministère des sports et affiliées à une fédération sportive pour un total de 5,3 millions d'euros sur le programme 219 « Sport » de la même mission ;

- 378 associations du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » pour un total de 2,8 millions d'euros ;

- 107 subventions pour des associations relevant du programme 167 « Liens entre la nation et son armée » de la mission « Anciens combattants » pour un montant de 400 000 euros (les subventions octroyées par l'État s'élevant à 200 000 euros) ;

- 67 associations du programme 147 « politique de la ville » ont été soutenues pour un total de 195 750 euros.

3. ... elle apporte un soutien significatif pour certains programmes

Dans son avis, le Conseil d'État a invité le Gouvernement à « veiller à ne pas priver (...) un certain nombre d'organismes publics ou privés de ressources indispensables pour assurer les missions de service public qui lui sont confiées ».

Lorsque l'on étudie l'impact de la réserve parlementaire, celle-ci apparaît en effet apporter un soutien récurrent à certains programmes budgétaires et donc à certaines politiques publiques, si bien que sa disparition devrait poser des difficultés si les crédits des lignes correspondantes n'étaient pas abondés dans les prochains projets loi de finances sauf à ce que dans certains cas, les collectivités territoriales soient encore mises davantage à contribution.

En voici quelques exemples.

Ainsi, la réserve parlementaire abonde le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » de la mission « Action extérieure de l'État ». Les principaux bénéficiaires des subventions sont les instituts et alliances françaises ainsi que les lycées français voire certains consulats ou les bals du 14 juillet. Pour les alliances françaises, le montant total de la réserve parlementaire qui leur est versé, soit 882 900 euros en 2016, est loin d'être négligeable au regard des subventions totales de de l'État qui s'élèvent à 6,7 millions d'euros.

La réserve parlementaire intervient aussi largement pour la démocratisation et l'irrigation culturelle des territoires dont les crédits sont regroupés à l'action 2 du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission « Culture » : elle représente près d'un cinquième du total des crédits destinés à l'irrigation culturelle (8 millions d'euros sur 44 millions d'euros) et 7 % du total des crédits de l'action 2. Sa suppression se traduirait donc par une diminution de 20 % du financement des réseaux, fédérations, petites structures qui maillent le territoire et permettent à tous d'accéder à une vie culturelle de qualité.

De même, la mission « administration générale et territoriale de l'État » (programme 232 « financement de la vie politique, cultuelle et associative ») a bénéficié de 343 700 euros de réserve parlementaire en 2016, montant mineur par rapport à l'ensemble des crédits du programme mais très significatif s'agissant des seules actions « cultes » et « vie associative » pour lesquelles la réserve parlementaire représente pour l'une environ 10 % des interventions et pour la seconde plus de la moitié. Il s'agit principalement de financer des travaux sur des bâtiments religieux qui appartiennent aux communes (réfection du toit d'une église, par exemple) mais aussi, à un moindre titre, des associations.

La réserve parlementaire vient également abonder les crédits du programme 134 «Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour financer l'économie sociale et solidaire (245 400 euros), des opérations en faveur des commerces de proximité (460 000 euros) et le développement du tourisme (228 000 euros). Dans ce dernier cas, la réserve parlementaire représente 6,3 % des crédits de l'action 21 « Développement du tourisme ».

Concernant le programme 207 « Sécurité et éducation routières » de la mission « Sécurités », un montant de 47 500 euros a été alloué au titre de la réserve parlementaire en 2016 pour la contribution de diverses associations aux actions de sécurité routière : si ce montant n'est pas très élevé, il convient de rappeler l'importance de soutenir ces actions, alors que la mortalité routière a augmenté pour la troisième année consécutive en 2016, une première depuis 45 ans.

De plus la réserve parlementaire correspond à 20 à 30 % selon les années des « crédits éducatifs divers » de l'action 06 « Actions éducatives complémentaires aux enseignements » du programme 230 « Vie de l'élève » de la mission « enseignement scolaire », soit environ 1 million d'euros ce qui est peu de chose à l'échelle des crédits de la mission mais représente un nombre important d'actions sur le territoire.

Enfin, il apparaît que pour certaines fondations politiques (Jean Jaurès, Fondapol), les subventions issues de la réserve parlementaire et notamment de la dotation institutionnelle des deux assemblées (soit respectivement 508 000 euros et 120 000 euros en 2016) complétaient de manière importante les subventions accordées par les services du Premier ministre (respectivement 1,5 million d'euros et 1 million d'euros en 2015).

4. ... mais le Gouvernement n'a pris aucun engagement sur l'avenir de ces crédits

En raison de l'article 40 de la Constitution, les parlementaires ne peuvent proposer eux-mêmes de créer un fonds qui se substituerait, d'une manière ou d'une autre, aux crédits de la réserve parlementaire qui étaient jusqu'à présent ouverts suite à des amendements du Gouvernement en loi de finances. Pourtant, en leur proposant de supprimer la « pratique » de la réserve parlementaire et donc de conforter le Gouvernement dans son intention de ne plus faire droit à des demandes d'ouvertures de crédits pour des projets déterminés, celui-ci se doit de clarifier ses intentions sur ce qu'il entend proposer, ou non, dans le prochain projet de loi de finances.

a. La création annoncée d'un « fonds d'action pour les territoires ruraux » démentie par la Garde des Sceaux

Lors de sa conférence de presse du 1er juin 2017, avant l'examen du projet de loi en Conseil des ministres, François Bayrou, alors Garde des Sceaux, a évoqué la création d'« un fonds d'action pour les territoires ruraux », « transparent et soumis à critères précis et publics ». Ces précisions ni figurent ni dans le projet de loi ni dans l'étude d'impact qui lui est associée.

De fait, lors de son audition par la commission des lois du Sénat le 27 juin dernier, Mme Nicole Belloubet, Garde des sceaux, ministre de la justice, en réponse à une question de notre collègue Alain Richard, a semblé écarter toute création d'un nouveau fonds au profit d'un abondement de fonds existants, dont elle n'a pu préciser ni le montant ni la nature : « pour la question de la réserve parlementaire, monsieur le sénateur, vous citez M. Bayrou dans le texte, évoquant la réorientation vers un fonds d'action territoriale. Le projet de loi ne prévoit rien de précis en ce sens, ce qui suscite sans doute votre inquiétude. À ce stade, je ne peux pas m'engager. Des hésitations demeurent entre une affectation à un fonds territorialement orienté ou à des fonds transversaux autour de politiques plus transversales, par exemple la politique en faveur des handicapés. Les arbitrages ne sont pas encore rendus. »

L'étude d'impact du projet de loi est en effet terriblement lacunaire sur ce sujet, mentionnant une « éventuelle réallocation des crédits vers des dispositifs existants et normés, dont les règles d'allocation sont connues et publiques ».

Ainsi, plusieurs hypothèses seraient en cours d'examen dont l'abondement de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) ou, le cas échéant, de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) ou de la dotation de politique de la ville (DPV).

La dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR)

La DETR est une dotation de l'État destinée à financer les dépenses d'équipement des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre situés en milieu rural. Son montant s'élève en 2017 à 996 millions d'euros.

Ses crédits sont répartis en enveloppes départementales, dont le montant est calculé en fonction de la population des communes et EPCI éligibles, de leur potentiel fiscal par habitant, de la densité du département et du potentiel financier par habitant des communes. Les communes et EPCI éligibles sont définis à partir de critères essentiellement démographiques. En 2017, 97 % des communes sont éligibles.

Les crédits de l'enveloppe départementale sont attribués aux projets des communes et des EPCI par le préfet. Il est assisté d'une commission départementale, composée de représentants des communes et des EPCI du département, qui fixe chaque année les catégories d'opérations prioritaires et les taux minimaux et maximaux de subvention applicables. Elle donne également un avis sur les projets dont la subvention porte sur un montant supérieur à 150 000 euros.

En 2015, 19 170 opérations ont été subventionnées sur 26 653 demandes de subvention (72 %).

La dotation de soutien à l'investissement local (DSIL)

La DSIL est une dotation exceptionnelle de l'État, mise en place en 2017, destinée à financer les dépenses d'équipement des communes et de leurs groupements. Son montant s'élève à 816 millions d'euros.

Cette dotation est constituée de deux enveloppes, dont la première est divisée en trois parts, conformément au tableau ci-dessous :

   

Financement des grandes priorités d'investissement
(600 millions d'euros)

Financement des contrats de ruralité
(216 millions d'euros)

 
 

Part 1

« Part pactes métropolitains d'innovation » (130 millions d'euros)

Enveloppe répartie entre les régions en fonction de la population des communes situées dans une unité urbaine de moins de 50 000 habitants.

 
 

Part 2

« Part grandes priorités thématiques du bloc communal », répartie en fonction de la population des régions (440 millions d'euros)

 
 

Part 3

« Part grandes priorités d'aménagement du territoire » (30 millions d'euros)

 
 

La dotation de politique de la ville (DPV)

La DPV est une dotation de l'État destinée à financer les actions prévues par les contrats de ville. Son montant s'élève en 2017 à 100 millions d'euros.

Sont éligibles les communes des départements d'Outre-mer et les premières communes de métropole classées en fonction d'un indice synthétique établi à partir du potentiel financier par habitant, du revenu par habitant, de la proportion de bénéficiaires d'aides au logement. Les communes doivent également bénéficier de la dotation de solidarité urbaine (DSU) dite « cible », comprendre au moins 19 % de leur population dans un quartier prioritaire de la politique de la ville ou en zone franche urbaine et faire partie du périmètre d'intervention de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

L'enveloppe départementale est égale à la somme de deux sous-enveloppes : la première, représentant 75 % des crédits de la dotation, est répartie entre départements en fonction de l'indice synthétique de leurs communes éligibles ; la seconde enveloppe est répartie entre les départements en fonction de l'indice synthétique de la première moitié de leurs communes éligibles à la première enveloppe. La quote-part outre-mer est répartie entre les départements concernés en fonction de leur population.

Les crédits attribués au titre de la DPV font l'objet d'une convention entre l'État et la commune ou l'EPCI si ce dernier est compétent en matière de politique de la ville.

Concernant la place des parlementaires dans le nouveau dispositif, il convient de rappeler que l'article 141 de la loi de finances pour 2017 a modifié la composition des commissions départementales de la DETR : dans les départements comptant moins de cinq parlementaires, l'ensemble des députés et sénateurs en sont membres, dans les autres départements, deux députés et deux sénateurs sont désignés, respectivement, par l'Assemblée nationale et par le Sénat pour en être membres. Cependant, le renouvellement de l'Assemblée nationale en juin 2017 et le renouvellement partiel du Sénat en septembre 2017 rendant difficile la désignation des parlementaires chargés de siéger au sein des commissions départementales de la DETR, le report à 2018 de la présence des parlementaires dans les départements en comptant plus de quatre a été décidé dans le cadre de la loi n° 2017-262 du 1er mars 2017 relative aux modalités de calcul du potentiel fiscal agrégé des communautés d'agglomération issues de la transformation de syndicats d'agglomération nouvelle.

En tout état de cause, l'article 10 du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable (GBCP) du 7 novembre 2012 dispose que « les ordonnateurs prescrivent l'exécution des recettes et des dépenses ». Ainsi, quand bien même les parlementaires siégeraient tous aux commissions de la DETR, les crédits correspondants resteraient directement confiés au ministre, ordonnateur principal et aux préfets en tant qu'ordonnateurs secondaires de l'État par délégation.

b. La non reconduction des crédits pour les autres bénéficiaires de la réserve parlementaire

Au-delà des incertitudes pesant sur l'avenir des crédits alloués aux collectivités territoriales, le Gouvernement n'a fait mention d'aucun dispositif susceptible de prendre le relais des crédits de la réserve parlementaire qui irriguent actuellement le tissu associatif et certaines politiques publiques.

Bien au contraire, l'étude d'impact montre que l'un des enjeux de la réforme est d'économiser le montant de ces subventions. Elle indique ainsi « la suppression de la réserve parlementaire permettrait de dégager une économie brute de 146 millions d'euros. Dans le cadre de la discussion afférente au PLF 2018, une partie de cette économie pourrait être réallouée au bénéfice des petites communes et des territoires ruraux via des dispositifs existants. » Ainsi, les crédits qui ne concernaient pas directement les petites communes et les territoires ruraux disparaîtraient.

Pour ce qui concerne spécifiquement les associations, celles-ci ne seront plus désormais soutenues que par les moyens existants, qui n'apportent pas de garantie particulière en matière de transparence.

Ainsi, selon le dernier jaune budgétaire « Effort financier de l'État en faveur des associations », plus de 33 037 attributions de subventions aux associations sont intervenues dans le cadre des programmes du budget général de l'État en 2015 pour un montant total de 2,06 milliards d'euros, soit une moyenne de 62 200 euros par subvention mais avec un montant médian de seulement 5 000 euros. Si le tome 3 du jaune budgétaire dresse une liste alphabétique des associations subventionnées, seul le montant de la subvention est mentionné et non la nature précise des actions soutenues ou, le cas échéant, la personne qui a porté le projet. Les critères d'octroi des subventions et de sélection des dossiers ne sont pas strictement définis.

Ainsi, chaque ministère apparaît disposer d'une certaine « marge de manoeuvre » pour accorder des subventions aux associations, qui peuvent, dans certains cas, comme pour le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » être des crédits d'intervention des cabinets des ministres. Chaque année, le Premier ministre accorde également des subventions aux fondations et associations oeuvrant en faveur des droits de l'Homme ou au développement de la citoyenneté (6,1 millions d'euros en 2016, les crédits versés au titre de la réserve parlementaire s'élevant sur le même programme à 1 million d'euros). Il reviendra donc au Gouvernement de décider de l'ensemble des subventions.

D. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Compte tenu de ces éléments, votre rapporteur vous propose d'inscrire dans la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) un dispositif de soutien parlementaire aux communes et à leurs groupements sous la forme d'une dotation au sein de la mission prévue par l'article 7 de la LOLF qui comporte déjà une dotation pour dépenses accidentelles et pour dépenses imprévisibles, et une dotation pour mesures générales en matière de rémunérations, et d'en préciser les modalités d'attribution.

Ce dispositif présenterait d'importantes garanties en matière de transparence :

- le Gouvernement proposerait dès le projet de loi de finances le montant des crédits qu'il souhaite inscrire au titre de la dotation de soutien à l'investissement des communes et de leurs groupements ;

- chaque année, le bureau de chaque assemblée transmettrait au Gouvernement une liste de projets ayant vocation à être soutenus par cette dotation, liste qui serait publiée en open data. La publication de la liste « en amont » permettrait notamment de prévenir et de traiter tout éventuel conflit d'intérêts ;

- ces projets devraient respecter six critères précis, notamment en ce qui concerne leur nature (investissement matériel ou immatériel et caractère exceptionnel) et leur finalité (mise en oeuvre d'une politique d'intérêt général). Les subventions issues de la dotation seraient soumises à un double seuil : elles ne pourraient pas représenter plus de 50 % du projet et 20 000 euros ;

- le Gouvernement vérifierait que ces projets respectent les critères précités ; il pourrait les faire bénéficier de la dotation dont il aura lui-même proposé le montant dans le projet de loi de finances ;

- avant le 31 mai de chaque année, le Gouvernement publierait en open data la liste des projets ayant bénéficié, au cours du précédent exercice, du présent dispositif.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption du présent article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 9 - Publication de la « réserve ministérielle »

Commentaire : le présent article a pour objet de prévoir la publication de la « réserve ministérielle » en format de données ouvertes.

I. LE DROIT EXISTANT

La « réserve ministérielle » consiste en des subventions versées à partir de l'action 01 « aides exceptionnelles aux collectivités territoriales » du programme budgétaire 122 « Concours spécifiques et administration » de la mission « relations avec les collectivités territoriales ». La ligne budgétaire « subventions pour travaux divers d'intérêt local » concerne à la fois les crédits de la réserve ministérielle et les crédits de la réserve parlementaire.

Les crédits de la réserve ministérielle sont engagés par le ministre de l'Intérieur sur proposition de membres du Gouvernement, de parlementaires ou le cas échéant d'élus locaux.

De 2010 jusqu'à mai 2012, plus de 70 % des crédits ont été engagés à l'initiative des services de la Présidence de la République, une partie des crédits restants l'étant à l'initiative des services du Premier ministre ou du ministre des finances. Depuis, la Présidence de la République n'intervient plus, mais une partie des crédits a continué à être réservée aux ministres de l'économie et du budget en 20138(*).

Les subventions sont attribuées en application du décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 modifié relatif aux subventions de l'État pour des projets d'investissement et de sa circulaire d'application en date du 19 octobre 2000.

Les subventions accordées au titre de la réserve ministérielle sont publiées, depuis août 2013, et chaque année, sur le site internet du ministère de l'Intérieur9(*) mais jusqu'à tout récemment10(*) uniquement en format pdf et non en données ouvertes.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article additionnel a pour objet d'inscrire dans la loi organique la publication de la « réserve ministérielle » avant le 31 mai de chaque année avec pour chaque subvention, le nom du bénéficiaire, le montant versé, la nature du projet financé et le nom du ministre, du membre du Parlement ou de l'élu local l'ayant proposé et d'imposer sa publication sous forme de données ouvertes.

En novembre 2014, la Cour des comptes recommandait déjà d'étendre aux subventions attribuées au titre de la réserve ministérielle la publication prévue par l'article 11 de la loi organique n°2013-906 du 11 octobre 2013 ou a minima de rendre compte de façon détaillée dans le rapport annuel de performances de l'emploi de ces crédits.

Enfin, votre rapporteur considère que si la suppression « sèche » de la réserve parlementaire, c'est-à-dire sans création d'une dotation de soutien à l'investissement des communes et de leurs groupements, devait être adoptée, la réserve ministérielle qui répond à des caractéristiques similaires devrait être également supprimée.

Décision de la commission : votre commission propose à la commission de lois l'adoption de cet article additionnel.

TITRE IV - DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

ARTICLE 13 - Poursuite de l'exécution des crédits ouverts au titre de la « réserve parlementaire »

Commentaire : le présent article a pour objet de permettre que les crédits de réserve parlementaire dans les lois de finances antérieures à l'exercice budgétaire 2018 puissent continuer à être exécutés jusqu'à leur terme.

I. LE DROIT EXISTANT

La « réserve parlementaire » ou « dotation d'action parlementaire » consiste pour le Gouvernement à proposer l'ouverture de crédits en loi de finances pour soutenir financièrement des projets d'intérêt local, des fondations ou des associations, les projets étant soumis par les députés et sénateurs.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à permettre de continuer à exécuter les crédits ouverts au titre de la « réserve parlementaire » dans les lois de finances antérieures à 2018.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article étant un dispositif permettant de s'assurer que les crédits inscrits au titre de la « réserve parlementaire » qui n'ont pas encore donné lieu à la prise d'arrêté de subventions ne seront pas brutalement arrêtés au 1er janvier 2018, il est proposé de ne pas le modifier.

Interrogée par votre rapporteur, la direction du budget a précisé que dès lors que l'objet final de la subvention serait clairement défini par le parlementaire avant le 31 décembre 2017, la rédaction du présent article autorisera un report technique et un engagement juridique sur le début de l'exercice 2018. En revanche, plus aucune modification dans l'emploi de la réserve parlementaire ne pourrait être accepté après le 31 décembre 2017 et plus aucune réimputation de crédits effectuée.

Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.


* 1 https://www.senat.fr/dotation_daction_parlementaire/index.html

* 2 http://www.assemblee-nationale.fr/budget/reserve_parlementaire.asp

* 3 Dans un référé du 27 novembre 2014, la Cour des comptes pointait un coût de gestion élevé au regard des montants unitaires attribués pour l'ensemble des subventions pour travaux divers d'intérêt local (réserve parlementaire et réserve ministérielle) et estimait alors que 85 ETPT, selon une estimation basse, étaient mobilisés pour la gestion de ces subventions.

* 4 http://www.interieur.gouv.fr/Demande-de-subvention-pour-les-collectivites-territoriales

* 5 L'année N d'attribution 6,7 % des subventions (en valeur) sont versées, l'année N+1 42 %, 70 % en année N+2, 82 % en année N+3, 87,4 % en N+4, 89,6 % en année N+5 et 90,7 % en année N+7.

* 6 https://www.interieur.gouv.fr/Publications/Subventions

* 7 Le ministère de l'Intérieur a publié en « open data » les données des années 2011, 2014, 2015 et 2016 le 4 juillet 2017, jour de l'adoption du présent rapport.

* 8 Référé n°71261 de la Cour des comptes du 27 novembre 2014.

* 9 https://www.interieur.gouv.fr/Publications/Subventions

* 10 La direction de la communication du ministère de l'intérieur a publié en « open data » les données des années 2011, 2014, 2015 et 2016 le 4 juillet 2017 c'est-à-dire le jour de l'examen en commission des finances et en commission des lois du présent projet de loi organique. Les données des années 2012 et 2013 avaient été publiées en open data le 23 juillet 2014.