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Projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social

18 juillet 2017 : Renforcer le dialogue social ( avis - première lecture )

B. DES CHARGES SUPPLÉMENTAIRES POUR LES TIERS COLLECTEURS DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE

Comme l'avait déjà souligné votre rapporteur à l'automne 2016, le « choc de complexité » créé par le prélèvement à la source concernerait aussi bien les ménages que les tiers chargés de la collecte de la retenue à la source - entreprises, caisses de retraite, collectivités territoriales, sociétés d'assurance etc.

Une étude d'un cabinet indépendant élaborée à la demande de la délégation aux entreprises du Sénat8(*), à partir d'une enquête auprès d'un échantillon représentatif de près de 500 entreprises, confirme que la réforme entraînera une charge administrative supplémentaire et représentera un coût non négligeable pour les entreprises. Cette enquête souligne également la très forte inquiétude des entreprises au sujet du risque de détérioration du climat social.

1. De nouvelles obligations déclaratives et de collecte

Le prélèvement à la source prévu à l'article 60 de la loi de finances pour 2017, prendra, pour les salaires, pensions et rentes viagères, la forme d'une retenue à la source directement prélevée par le « payeur » du revenu. Dès lors, chaque tiers collecteur sera tenu:

- de déclarer mensuellement à l'administration fiscale les informations relatives au montant prélevé sur le revenu de chaque employé ou titulaire de pension ou rente, soit directement par le biais de la déclaration sociale nominative (DSN), soit par l'intermédiaire des Urssaf ou de la Mutualité sociale agricole pour les employeurs recourant à certains dispositifs de déclaration et de recouvrement simplifiés9(*) ;

- de calculer le montant du prélèvement, en appliquant au revenu « net imposable » le taux transmis par l'administration fiscale pour chaque employé ou bénéficiaire, et d'indiquer ce montant sur la feuille de paie ;

- de reverser au comptable public les montants retenus à la source selon un rythme mensuel ou, sur option, selon un rythme trimestriel pour les employeurs dont l'effectif est inférieur à onze salariés10(*).

Dans une logique de « sécurisation » du recouvrement des retenues à la source, l'article 60 de la loi de finances pour 2017 prévoit le paiement prioritaire de ces sommes en cas de difficultés de l'entreprise11(*) ainsi que des sanctions en cas de retard de paiement, d'insuffisance de la retenue à la source, voire de défaut de reversement par les tiers collecteurs. Une majoration de 5 % en cas de non-respect des délais prescrits de versements de la retenue et une amende, allant de 5 % à 80 % du montant des retenues à la source en cas d'infraction à l'obligation d'effectuer la retenue et les déclarations qui s'y rattachent, sont notamment applicables.

Les risques juridiques pesant sur les tiers collecteurs devraient également s'accroître du fait de la création de sanctions pénales en cas de violation du secret des donnés fiscales transmises par l'administration, et plus particulièrement du taux du prélèvement à la source.

2. Un coût d'adaptation estimé à plus de 1 milliard d'euros, pesant principalement sur les PME

L'évaluation préalable du prélèvement à la source présentée en annexe du projet de loi de finances pour 2017 était pour le moins lacunaire au sujet de l'impact de la réforme sur les tiers collecteurs et, plus particulièrement, sur les entreprises. Celle-ci mentionnait uniquement un « coût de mise en conformité des logiciels pour accueillir et renvoyer les flux entre l'administration fiscale et le collecteur et appliquer la retenue à la source sur les revenus versés »12(*), sans fournir aucune estimation chiffrée de ce coût.

C'est pourquoi la délégation aux entreprises du Sénat s'est saisie de ce sujet et a confié à un cabinet extérieur le soin de réaliser une étude de l'impact, pour les entreprises, du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu13(*). Si la préparation des entreprises s'est avérée insuffisante au moment de l'enquête pour établir un chiffrage précis du coût supplémentaire de la réforme, il est estimé que le coût « ponctuel » de mise en place de la réforme serait de l'ordre de 1,2 milliard d'euros.

Ce montant regroupe les coûts d'adaptation de la gestion de la paie, variables selon que la paie est réalisée en interne ou externalisée à un expert-comptable ou à un prestataire de paie, les coûts de communication interne, les coûts liés à l'obtention de rescrits auprès de l'administration concernant le traitement fiscal accordé à certains revenus durant l'année de transition ainsi que les coûts de gestion spécifiques aux travailleurs en situation de mobilité internationale (expatriés, impatriés ou frontaliers)14(*).

Les coûts de gestion en régime de croisière sont estimés à 100 millions d'euros par an. Ainsi, en amortissant l'investissement initial lié à la mise en place de la réforme, le coût total annuel de mise en oeuvre du prélèvement à la source par les entreprises serait de l'ordre de 220 millions d'euros, soit 0,3 % des recettes annuelles de l'impôt sur le revenu.

Dans l'ensemble, environ la moitié du coût inhérent à la retenue à la source correspondrait au paiement de services supplémentaires à des prestataires extérieurs - experts comptables, éditeurs de logiciels, prestataires spécialisés - et l'autre moitié à un accroissement des coûts salariaux des entreprises.

Il convient de souligner que le coût supplémentaire lié à la collecte de la retenue à la source serait porté à 75 % par les quelques 1,6 million de très petites entreprises (TPE). Les résultats de cette enquête rejoignent ainsi l'analyse du Conseil des prélèvements obligatoires selon laquelle, « c'est sur les petites et moyennes entreprises (PME) que repose l'essentiel des coûts de conformité, dans la mesure où elles sont moins bien équipées que les entreprises et administrations de taille plus importante pour gérer la complexité d'un système de retenue à la source »15(*).

Si le coût unitaire par salarié serait relativement faible, celui-ci viendrait s'ajouter aux charges administratives déjà élevées supportées par les entreprises françaises, dont le coût total est estimé à 60 milliards d'euros16(*).

En regard de ces coûts d'adaptation importants, force est de constater que le gain de trésorerie pour les TPE qui optent pour la restitution des montants retenus à la source sur une base trimestrielle sera très faible. Compte tenu des taux actuels de découvert et du rendement moyen des placements monétaires sans risque, le gain est évalué à 12 euros par an par TPE, soit 20 millions d'euros au total17(*).

À ce coût de mise en oeuvre pour les entreprises s'ajoutera nécessairement un coût pour l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, ce qui pourrait compromettre la réalisation des objectifs de diminution des dépenses de fonctionnement et de personnel.

3. Une très probable dégradation des relations sociales au sein des entreprises

L'une des conséquences les plus préoccupantes de l'instauration du prélèvement à la source a trait au risque d'altération des relations de travail entre les employeurs et leurs salariés. Cette crainte avait notamment été exprimée par la vice-présidente de la Confédération générale des PME (CGPME), Bénédicte Caron, devant votre commission des finances : « le rapport entre l'employeur et le salarié pourrait devenir conflictuel à cause du prélèvement à la source : demain, l'employeur versera moins à son salarié, et sa rémunération nette pourra différer de celle de son voisin, à travail égal, en fonction des situations familiales »18(*).

Ainsi, l'effet « bas de la feuille de paie » du prélèvement à la source pourrait s'accompagner de revendications salariales. C'est en tous cas ce que tendrait à accréditer l'analyse des économistes américains Shapiro et Slemrod à propos de l'impact du calendrier de paiement de l'impôt sur le revenu sur les décisions de consommation des ménages aux États-Unis19(*). Ces derniers ont, en effet, mis en évidence la sensibilité des ménages au montant de leur revenu mensuel disponible. Même si 75 % des contribuables20(*) adhèrent aujourd'hui au prélèvement mensuel de leur impôt sur le revenu, l'absence de prise en compte des réductions et crédits d'impôt dans les montants de retenue à la source pourrait faire naître un sentiment d'appauvrissement et d'incompréhension de la part des contribuables, susceptible de donner lieu à des demandes de hausse de salaires.

Selon l'étude de l'impact du prélèvement à la source sur les entreprises citée précédemment, la réforme pourrait également créer un climat de méfiance en raison de la communication, par l'administration fiscale, de données personnelles des salariés. Dans le cadre de l'enquête, nombre d'entreprises ont fait part de l'inquiétude des salariés à ce sujet, ces derniers craignant que le taux de prélèvement communiqué via la DSN ne soit utilisé à d'autres fins, et ce malgré les sanctions pénales prévues.

Cette étude souligne également l'existence d'une autre source potentielle de conflit entre employeurs et salariés : le caractère exceptionnel ou non de certaines primes et éléments de rémunération variable ouvrant droit au CIMR et, ainsi, à une annulation de l'impôt au titre de l'année de transition. Selon le sondage réalisé, « 80 % des entreprises interrogées anticipent la possibilité que leurs salariés contestent la qualification de revenu exceptionnel »21(*). En effet, « si l'employeur a indiqué au salarié concerné qu'il bénéficiait d'une rémunération variable non exceptionnelle et donc soumise au CIMR au titre de l'année 2018 et que ce revenu fait par la suite l'objet d'une procédure de rectification fondée sur le caractère non-exceptionnel de ce revenu, il est également à craindre que le salarié se retournera vers son employeur »22(*).

Au regard de l'ensemble des désavantages du prélèvement à la source tel que proposé par la loi de finances pour 2017, pour les contribuables comme pour les tiers collecteurs, votre rapporteur avait proposé à l'automne dernier une alternative simple et efficace : un prélèvement mensualisé et contemporain effectué par l'administration fiscale.


* 8 Taj, Étude de l'impact, pour les entreprises, du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu réalisée pour la délégation aux entreprises du Sénat, 28 juin 2017.

* 9 Dispositifs mentionnés à l'article L. 133-5-6 du code de la sécurité sociale : titre emploi service entreprise (TESE), chèque emploi association (CEA), titre emploi simplifié agricole (TESA), chèque emploi service universel (CESU) et PAJEMPLOI.

* 10 Le seuil permettant le versement trimestriel des cotisations sociales s'établit à neuf salariés.

* 11 Entreprises faisant l'objet d'une procédure de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaire.

* 12 Évaluation préalable de l'article 38 annexée au projet de loi de finances pour 2017, p. 314.

* 13 Taj, op. cit.

* 14 La réforme prévoit en effet que les revenus de source étrangère qui ouvrent droit, en application d'une convention internationale, à un crédit d'impôt français correspondant à ces revenus sont exclus du champ du prélèvement à la source, tandis que les revenus pour lesquels l'élimination de la double-imposition se fait par la méthode dite du « taux effectif » devront être soumis au prélèvement à la source. Cette distinction imposera donc une analyse de la convention fiscale pour chaque pays d'exercice de l'activité.

* 15 Conseil des prélèvements obligatoires, Prélèvements à la source et impôt sur le revenu, 2012.

* 16 Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Mieux légiférer en Europe : France 2010, 2010.

* 17 Taj, op. cit., p. 26.

* 18 Sénat, audition de Bénédicte Caron, vice-présidente de la Confédération générale du patronat des petites et moyennes entreprises (CGPME) chargée des affaires économiques, juridiques et fiscales, Alain Loehr, directeur associé au sein du cabinet d'avocats Fidal, Geoffroy Roux de Bézieux, vice-président délégué du Mouvement des entreprises de France (MEDEF), président de la commission en charge de la fiscalité, et Pierre-Emmanuel Thiard, ancien rapporteur général pour le Conseil des prélèvements obligatoires, le mercredi 5 octobre 2016, par la commission des finances.

* 19 Shapiro et Slemrod, « Consumer response to the timing of income : evidence from a change in tax withholding », The American Economic Review, volume 85, pp. 274-283.

* 20 Ce qui représente 58 % du nombre total de paiements au titre de l'impôt sur le revenu.

* 21 Taj, op. cit., p. 28.

* 22 Taj, op. cit. p. 29.