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Projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social

18 juillet 2017 : Renforcer le dialogue social ( avis - première lecture )

EXAMEN DE L'ARTICLE

ARTICLE 9 - Décalage d'un an de l'entrée en vigueur du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu

. Commentaire : le présent article prévoit d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires afin de reporter d'un an, au 1er janvier 2019, l'entrée en vigueur du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu ainsi que les mesures relatives à l'année de transition.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE PRÉVU PAR L'ARTICLE 60 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2017

L'article 60 de la loi du 29 décembre 2016 de finances pour 201725(*) prévoit l'introduction dans le code général des impôts d'une nouvelle section VIII intitulée « Prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu »26(*) et définit un ensemble de mesures transitoires, en vue de l'application du prélèvement à la source à partir du 1er janvier 2018.

1. Les modalités de détermination et de collecte du prélèvement à la source

Les articles 204 A à 204 N du code général des impôts fixent le principe et les modalités de détermination du prélèvement à la source, en particulier :

- l'article 204 A énonce le principe selon lequel le prélèvement à la source vient s'imputer sur l'impôt dû au titre de l'ensemble des revenus appréhendés la même année, l'excédent par rapport à l'impôt dû étant, le cas échéant, restitué ;

- aux termes des articles 204 B et 204 C, ce prélèvement prend la forme d'une retenue à la source pour les salaires pensions et rentes viagères à titre gratuit ou d'un acompte contemporain s'agissant des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), non commerciaux (BNC), agricoles et des revenus fonciers ;

- l'article 204 D précise les revenus exclus du champ de la réforme du prélèvement à la source. Outre les plus-values immobilières et mobilières et les revenus de capitaux mobiliers, d'autres revenus sont explicitement exclus, notamment les revenus d'ores et déjà soumis à une retenue à la source27(*), les indemnités pour préjudice moral supérieures à 1 million d'euros, les revenus de source étrangère ouvrant droit à un crédit d'impôt en application d'une convention internationale, les avantages tirés de la levée de stock-options, de l'attribution gratuite d'actions (AGA), les revenus issus des parts ou actions de carried interest et les bons de souscription de parts de créateur d'entreprise (BCPCE) ;

- aux termes de l'article 204 E, le montant du prélèvement est déterminé en appliquant à des assiettes spécifiques - définies aux articles 204 F pour ce qui est de la retenue à la source et 204 G pour chacune des catégories de bénéfices donnant lieu au versement d'un acompte - un taux synthétique de droit commun, « neutre » ou nul pour les contribuables non-imposés, déterminé selon les modalités prévues à l'article 204 H ;

- des possibilités de modification du taux à la suite d'un changement de famille (article 204 I), d'individualisation du taux de prélèvement au sein des couples (article 204 M) et de modulation du montant du prélèvement (article 204 J) sont également prévues ;

- en cas de création ou de cessation d'activité, des modalités spécifiques d'ajustement des acomptes pourront trouver à s'appliquer, conformément aux articles 204 K et 204 L.

L'article 60 précité introduit également un ensemble de dispositions nouvelles concernant les obligations déclaratives des tiers collecteurs (articles 87-0 A et 87 A), les modalités de mise en oeuvre de la retenue à la source par les tiers collecteurs (article 1671), les sanctions applicables à ces derniers en cas de retard de paiement, d'insuffisance de la retenue à la source ou de défaut de versement (articles 1731 et 1759-0) ou encore en cas de violation du secret des données fiscales transmises par l'administration (article L. 1756 bis C et article L. 288 A du livre des procédures fiscales).

Enfin, un ensemble de dispositions techniques et de coordination sont prévues afin d'adapter les règles de recouvrement à la réforme, de procéder aux coordinations nécessaires avec le code de la sécurité sociale et d'intégrer la retenue à la source aux dépenses obligatoires des collectivités territoires. Il convient également de relever l'adoption, dans le cadre de l'article 60 instituant le prélèvement à la source, de diverses modifications du code général des impôts sans lien direct avec la réforme mais s'apparentant à une opération de « toilettage » du droit existant.

Conformément au 1 du G du I de l'article 60 précité, les dispositions instaurant le prélèvement à la source (A à F du I de l'article 60) s'appliquent aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 201828(*).

2. La création d'un crédit d'impôt visant à éviter une double imposition en 2018

Afin d'éviter un phénomène de double imposition durant l'année de transition, l'article 60 instaure un crédit d'impôt de modernisation du recouvrement (CIMR) venant « effacer » l'impôt dû au titre des revenus « non exceptionnels » perçus en 2017 (A du II de l'article 60). Un complément de CIMR est prévu pour les travailleurs indépendants (3 du E du II) ainsi qu'un crédit d'impôt au titre des prélèvements sociaux sur les revenus perçus en 2017. Les mesures transitoires à la mise en oeuvre du prélèvement à la source intègrent aussi des dispositions spécifiques en vue de maintenir une incitation à la réalisation de travaux par les propriétaires bailleurs (K du II de l'article 60).

Compte tenu des enjeux financiers de l'année de transition, ce dispositif est complété d'une clause générale anti-optimisation (L du II de l'article 60) prévoyant notamment de porter le droit de reprise de l'administration fiscale à quatre ans.

B. L'ACOMPTE DE CRÉDITS D'IMPÔT POUR L'EMPLOI D'UN SALARIÉ À DOMICILE OU LA GARDE DE JEUNES ENFANTS

L'article 82 de la loi de finances pour 2017 prévoit la généralisation du crédit d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à domicile inscrit à l'article 199 sexdecies du CGI à l'ensemble des contribuables, qu'ils exercent ou non une activité professionnelle, à compter de l'imposition des revenus de l'année 2017.

Or, ni les modalités de calcul de l'assiette du prélèvement à la source, ni celles de son taux ne permettent d'intégrer les effets des réductions et crédits d'impôt dans les retenues effectuées par le tiers collecteur ou les acomptes prélevés par l'administration fiscale. Afin de pallier ce défaut, le B du I de l'article 82 précité prévoit le versement d'un acompte au titre des crédits d'impôt accordés pour l'emploi d'un salarié à domicile (article 199 sexdecies) ou pour la garde de jeunes enfants (article 200 quater B), au plus tard le 1er mars de l'année de la liquidation de l'impôt sur les revenus de l'année précédente.

Cet acompte est égal à 30 % des avantages fiscaux accordés au titre des revenus de l'avant dernière année ou, pour les contribuables non-imposés, à 30 % de la différence entre, d'une part, la somme des avantages fiscaux et, d'autre part, le montant de l'impôt correspondant. Toutefois, l'acompte n'est pas versé si son montant est inférieur à 100 euros.

Compte tenu de la date actuelle d'entrée en vigueur prévue, les contribuables percevraient le 1er mars 2018, au lieu d'août ou septembre 2018 dans le projet initialement présenté par le Gouvernement, un acompte égal à 30 % des avantages fiscaux utilisés pour l'emploi d'un salarié à domicile ou de garde d'enfant au titre de l'impôt 2017.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le 7 juin 2017, le Premier ministre a annoncé le report d'un an, au 1er janvier 2019, de l'entrée en vigueur du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu prévu à l'article 60 de la loi de finances pour 2017.

Conformément à cette annonce, le présent article a pour objet d'habiliter le Gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour décaler d'un an l'entrée en vigueur du prélèvement à la source, dans un délai de trois mois à compter de la publication de la loi résultant du présent projet.

D'après l'exposé des motifs du présent projet de loi, ce report est motivé par la volonté de « rassurer l'ensemble des acteurs économiques pour mettre en oeuvre cette réforme dans les meilleures conditions ».

A. LE RECOURS À UNE ORDONNANCE POUR PROCÉDER AU REPORT DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE

Le présent article, soulève, de prime abord, une question juridique : le report de l'entrée en vigueur du prélèvement à la source, qui constitue une modalité de recouvrement de l'impôt sur le revenu, entre-t-il dans le champ des mesures pouvant être prises par ordonnance ?

Aux termes de l'article 38 de la Constitution « le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». Ainsi, toute mesure relevant du domaine de la loi peut être adoptée par ordonnance. A contrario, les mesures que la Constitution réserve aux lois organiques, aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale ne peuvent faire l'objet d'une ordonnance.

Or les « dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire » ne relèvent ni du domaine obligatoire29(*), ni du domaine exclusif30(*) des lois de finances. Selon l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), ces mesures relèvent du domaine partagé et peuvent donc être inscrites en loi de finances, comme dans une loi ordinaire.

En outre, le Conseil constitutionnel considère que les mesures relatives aux impositions de toute nature ayant une incidence sur l'équilibre budgétaire peuvent figurer dans une loi ordinaire à condition qu'elles ne « bouleversent » pas ce dernier31(*).

Les mesures visées par l'article 9 du présent projet de loi ne relèvent pas non plus du domaine exclusif des lois de finances rectificatives, précisé à l'article 35 de la LOLF.

Dès lors, comme l'a confirmé le Conseil d'État dans un avis du 22 juin 2017 sur le présent projet de loi d'habilitation, il n'existe pas d'obstacle juridique à l'adoption par voie d'ordonnance des mesures relatives au report de l'entrée en vigueur du prélèvement à la source.

B. UNE DEMANDE D'HABILITATION PORTANT SUR LE PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE ET LES DISPOSITIFS ASSOCIÉS

La demande d'habilitation figurant au premier alinéa du présent article concerne trois ensembles de mesures, à savoir toute mesure législative permettant :

- de décaler d'un, à compter du 1er janvier 2019, « l'entrée en vigueur de la mise en oeuvre du prélèvement à la source » prévu à l'article 60 de la loi de finances pour 2017. Sont ainsi visées les dates d'entrée en vigueur figurant au 1 du G du I de l'article 60, en vertu duquel les dispositions instaurant le prélèvement à la source s'appliquent aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2018. En conséquence, la retenue à la source et les versements d'acompte trouveraient à s'appliquer à partir du 1er janvier 2019 ;

- d' « aménager en conséquence les années de référence des mesures transitoires » prévues au II de l'article 60. Le CIMR ainsi que l'ensemble des dispositions accompagnant l'année de transition évoquées ci-avant devront, en toute logique, faire l'objet d'un ajustement afin d'éviter une double imposition en 2019, sur les revenus perçus ou réalisés en 2018, qui constituerait la nouvelle année de transition ;

- et de décaler d'un an l'entrée en vigueur de l'acompte sur les crédits d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile ou pour la garde de jeunes enfants, prévu par l'article 82 de la loi de finances pour 2017. Cet acompte de 30 %, versé au plus tard le 1er mars de l'année + 1, constitue en effet une mesure d'accompagnement à la mise en place du prélèvement à la source en vue d'alléger la charge que pourrait représenter pour certains contribuables l'absence de prise en compte des avantages fiscaux dans le taux d'imposition calculé par l'administration fiscale. Son entrée en vigueur, prévue en 2018 sur les revenus de 2017, doit donc également être différée.

Le délai d'habilitation est fixé à trois mois, à compter de la publication de la loi résultant du présent projet de loi.

Le dernier alinéa du présent article prévoit le dépôt d'un projet de loi de ratification dans les trois mois suivant la publication de l'ordonnance.

C. LE MAINTIEN DE L'ENTRÉE EN VIGUEUR EN 2018 DE CERTAINES DISPOSITIONS

La demande d'habilitation à légiférer par ordonnance ne porte pas sur l'ensemble de l'article 60 de la loi de finances pour 2017. Comme votre rapporteur l'avait déjà souligné à l'occasion de l'examen du projet d'instauration du prélèvement à la source, le Gouvernement a profité de cette réforme pour réaliser une opération de « nettoyage » du code général des impôts et opérer un certain nombre d'ajustements qui auraient plus probablement trouvé leur place dans une loi de finances rectificative de fin d'année.

L'exposé des motifs du présent projet de loi énumère ainsi un certain nombre de dispositions « qui peuvent être mises en oeuvre dès 2018 » et dont la date d'entrée en vigueur ne sera donc pas repoussée par ordonnance. Il s'agit de :

- la généralisation de l'obligation de dématérialisation de certaines déclarations de salaires, honoraires ou droits d'auteurs par des tiers déclarants, prévue à l'article 89 A du CGI et en vigueur depuis le 1er janvier 2017 ;

- la possibilité de préciser par décret le contenu de la déclaration sociale nominative (DSN), ce dispositif n'étant pas exclusivement lié à la mise en oeuvre du prélèvement à la source, bien qu'il serve de support à la retenue effectuée par les employeurs ;

la suppression de la retenue à la source, applicable sur option, aux droits d'auteurs et aux revenus des artistes ou sportifs résidents (prévue aux 8° et 18° du B du I de l'article 60 et introduite par amendement gouvernemental en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale). Comme l'a indiqué l'ancien secrétaire d'État au budget, Christian Eckert, ce dispositif, qui vise à offrir aux auteurs, artistes et sportifs domiciliés en France le même avantage que ceux résident à l'étranger, concerne seulement 1 300 redevables pour un montant total d'environ 200 000 euros32(*). Son abrogation répond à la fois à un souci d'articulation avec le prélèvement à la source et de simplification ;

- les conséquences de l'instauration du régime « micro-BA » sur les régies de cessation d'activité et de l'abrogation du forfait agricole. La suppression de l'article 77 du CGI précisant les modalités de répartition des bénéfices dans le cadre d'un métayage (bail à portion de fruit) serait ainsi maintenue ;

- la suppression de la suspension de la perception de l'impôt sur le revenu pour les personnes effectuant leur service national.

Enfin, le présent article ne mentionne pas la réforme du régime d'imposition des indemnités de fonction des élus locaux, introduite par l'article 10 de la loi de finances pour 2017. Cette refonte s'est traduite par la suppression du mécanisme de retenue à la source libératoire de l'impôt sur le revenu afin d'imposer les indemnités des élus locaux selon des modalités identiques à celles applicables aux traitements et salaires, tout en maintenant la réduction afférente aux frais d'emploi, et ainsi de garantir la compatibilité avec la réforme du prélèvement à la source. Ce nouveau régime s'applique aux indemnités de fonction perçues à compter du 1er janvier 2017.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Au stade de l'examen en commission, la commission des finances de l'Assemblée nationale, saisie pour avis sur le présent projet de loi d'habilitation, a adopté :

- deux amendements rédactionnels à l'initiative du rapporteur pour avis, Laurent Saint Martin et du rapporteur général Joël Giraud ;

- et un amendement demandant la remise par le Gouvernement au Parlement, avant le 30 septembre 2017, d'un rapport présentant les expérimentations du prélèvement à la source réalisées entre juillet et septembre et leurs résultats, à l'initiative de nos collègues députées, Valérie Rabault et Christine Pires Beaune.

En séance publique, deux amendements et un sous-amendement ont été adoptés :

- un amendement rédactionnel portant sur l'alinéa relatif à la demande de rapport, à l'initiative du rapporteur pour avis, Laurent Saint Martin ;

- un amendement de notre collègue député Jean-Louis Bourlanges visant à insérer, au sein du premier alinéa habilitant le Gouvernement à prendre les mesures de report par ordonnance, la précision selon laquelle ces mesures de report sont prises « afin de réaliser une expérimentation complémentaire sur les effets positifs ou indésirables du dispositif prévu ».

Un sous-amendement du Gouvernement a remplacé « l'expérimentation » proposé par « des tests » visant à « éprouver » les effets positifs ou indésirables du prélèvement à la source.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'ABSENCE D'ATTEINTE AU PRINCIPE DE GARANTIE DES DROITS DES CONTRIBUABLES

En l'absence de décalage de l'entrée en vigueur du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, les contribuables devraient, en principe, voir l'impôt afférent à leurs revenus non exceptionnels, perçus ou réalisés en 2017, annulé par un crédit d'impôt ad hoc, le CIMR. Ainsi, l'évaluation préalable annexée au projet de loi de finances pour 2017 considérait que la perspective de l'année dite « blanche » pourrait inciter les contribuables à augmenter leur offre de travail en 2017, comme le suggère la mise en oeuvre du prélèvement à la source en Islande en 198833(*).

Par exemple, la réforme encouragerait les salariés à prendre ou reprendre un emploi ou à effectuer des heures supplémentaires, dans la mesure où ces revenus ne seraient pas considérés comme exceptionnels et ne seraient donc pas taxés durant l'année de transition. Le mécanisme de lissage des revenus d'activité utilisé pour calculer le CIMR des travailleurs indépendants - selon lequel l'impôt sur les revenus de l'année 2017 serait annulé dans la limite d'un plafond correspondant au maximum des revenus des trois années précédentes et de l'année 2018 - inciterait aussi ces derniers à accroître leur offre de travail, plus facilement ajustable que celle des salariés. Les personnes sur le point de partir à la retraite pourraient également décider de repousser l'arrêt de leur activité en 2018 afin de bénéficier pleinement du CIMR.

Dès lors, le report de l'entrée en vigueur du prélèvement à la source au 1er janvier 2019 et, en conséquence, de l'année « blanche » à 2018, soulève légitimement la question de l'atteinte aux droits des contribuables.

En vertu de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 selon lequel « toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution », le Conseil constitutionnel a dégagé un principe constitutionnel de garantie des droits. Conformément au considérant de principe énoncé dans une décision du 29 décembre 200534(*), il est « à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; que, ce faisant, il ne saurait toutefois priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ; qu'en particulier, il méconnaitrait la garantie des droits proclamés par l'article 16 de la Déclaration de 1789 s'il portait aux situations légalement acquises une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant ».

En tout état de cause, le souci de limiter l'atteinte aux situations légalement acquises semble avoir motivé le choix du projet de loi d'habilitation sur le dialogue social comme vecteur législatif. D'après le ministre de l'action et des comptes publics, Gérald Darmanin « il est nécessaire d'agir vite. La question a été présente pendant la campagne présidentielle. Les citoyens peuvent donc à bon droit s'interroger. Il n'est pas étonnant que ce soit l'une des premières mesures prises par le Gouvernement : il ne faut pas fragiliser la relation entre l'administration fiscale et le citoyen, et une parfaite sécurisation juridique est nécessaire. L'envoi de feuilles d'impôt avec un taux neutre aurait pu, je le redis, faire naître de l'incompréhension »35(*).

Dans un avis du 22 juin 2017 sur le présent projet de loi, le Conseil d'État a écarté tout risque d'atteinte au principe constitutionnel de garantie des droits et au droit au respect des biens, énoncé à l'article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne, en raison du report de l'entrée en vigueur de la réforme, en retenant les arguments suivants :

- tout d'abord, le fait générateur du CIMR et de l'acompte de crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié est postérieur à la présentation du projet de loi et, en principe, à l'ordonnance. Ce fait générateur n'interviendra qu'au 31 décembre 2017 dans la mesure où ces avantages fiscaux portent sur l'impôt dû en 2018, afférent aux revenus perçus ou réalisés en 2017 ;

- ensuite, le CIMR ne constitue pas un avantage fiscal indépendant. Il a uniquement pour but d'éviter une double contribution aux charges publiques du fait de la transition vers le prélèvement à la source. « Ainsi l'article 60 de la loi de finances pour 2017 n'a pas créé un droit au bénéfice du CIMR en l'absence de mise en oeuvre du prélèvement à la source, dont il est indissociable »36(*) ;

- de plus, la mesure n'était « pas imprévisible »37(*) car celle-ci a été annoncée par le Premier ministre le 7 juin 2017 et évoquée durant la campagne électorale relative aux élections présidentielles ;

- enfin, les motifs avancés par le Gouvernement pour justifier le report, en l'occurrence la nécessité d'approfondir les travaux de préparation pour garantir une mise en oeuvre dans les meilleures conditions et limiter la charge administrative des tiers collecteurs, sont considérés par le Conseil d'État comme « des motifs d'intérêt général suffisants au regard des conséquences limitées de ce report pour les contribuables qui ont décidé de tirer parti des effets du CIMR »38(*).

B. UNE PROPOSITION DE REPORT ATTESTANT DU CARACTÈRE MANIFESTEMENT PRÉCIPITÉ DE LA RÉFORME

L'exposé des motifs du présent projet de loi justifie le report de l'entrée en vigueur du prélèvement à la source par la nécessité de poursuivre les travaux préparatoires, en vue de garantir une mise en oeuvre dans les meilleures conditions. « Ce temps supplémentaire permettra ainsi de mieux accompagner les collecteurs et les contribuables, de développer la communication et l'information de tous les publics et, le cas échéant, de poursuivre les tests techniques (expérimentation) dans les meilleures conditions. Un audit sera également réalisé afin d'examiner la robustesse technique et opérationnelle du dispositif et la réalité de la charge induite pour les collecteurs, en particulier les entreprises. »

Si l'ancien secrétaire d'État au budget, Christian Eckert, soutenait au printemps dernier que tous les éléments nécessaires étaient en place pour mettre en oeuvre le prélèvement à la source pour l'ensemble des contribuables au 1er janvier 2018, le Gouvernement actuel considère que ce calendrier est trop contraint. En particulier, il serait difficile de réaliser dans les délais impartis l'expérimentation initialement prévue et d'en tirer les enseignements utiles, tandis que certains chantiers administratifs ne sont pas totalement aboutis.

Ainsi, au 15 avril 2017, la DSN, sur laquelle est adossée la retenue à la source collectée par les entreprises, n'était pas entièrement déployée : celle-ci était utilisée par 95,8 % des entreprises (1,43 million) pour 98 % des salariés du secteur privé (19,4 millions).

Par ailleurs, des opérations de fiabilisation des états civils sont encore nécessaires afin de garantir que le taux synthétique communiqué correspond bien au salarié auquel il est appliqué, tandis que 15 000 agents de l'administration fiscale sur une cible de 40 000 doivent encore être formés.

S'agissant des entreprises, l'étude réalisée par un cabinet indépendant à la demande de la délégation aux entreprises du Sénat révèle leur faible niveau de préparation. D'après le sondage réalisé auprès d'un échantillon de 482 entreprises entre fin avril et début mai 2017, 46 % des très petites entreprises et 29 % des moyennes entreprises interrogées n'étaient pas au courant de la réforme et n'avaient pas de plan d'action pour la mettre en oeuvre. Seules 23 % des grandes entreprises considéraient qu'elles étaient « bien préparées » à mettre en oeuvre le prélèvement à la source39(*).

L'ensemble de ces éléments confirme le caractère précipité de la réforme, lancée par le précédent Gouvernement en fin de quinquennat, à « marche forcée ». En dépit du travail extrêmement important mené par la DGFiP et de la forte mobilisation de ses agents, tout porte à croire qu'une mise en oeuvre dès le 1er janvier prochain d'une réforme aussi complexe que le prélèvement à la source comporte un degré non négligeable de risque pour les contribuables, comme pour les entreprises.

C. SAISIR L'OPPORTUNITÉ DU REPORT POUR TESTER UN PRÉLÈVEMENT CONTEMPORAIN PAR L'ADMINISTRATION FISCALE

Votre rapporteur souscrit à l'objectif d'une meilleure synchronisation entre le moment où le revenu et perçu et celui où il est imposé. Aussi convient-il de trouver les moyens d'améliorer la contemporanéité de l'impôt sur le revenu et de s'accorder sur des modalités acceptables par tous.

Comme il l'a été rappelé dans l'exposé général du présent rapport, le prélèvement à la source prévu par l'article 60 de la loi de finances pour 2017 présente un degré élevé de complexité et des inconvénients non négligeables pour les contribuables, parmi lesquels l'absence de prise en compte des effets des réductions et crédits d'impôt dans le montant du prélèvement, une grille de taux par défaut défavorable aux contribuables entrant dans la vie active et nouvellement assujettis à l'impôt sur le revenu ou encore des risques de violation de la confidentialité de leurs données fiscales. De plus, cette réforme conduirait à créer de nouvelles charges administratives pour les tiers collecteurs et à dégrader le climat social au sein des entreprises.

L'expérimentation menée cet été et l'audit annoncé par le Gouvernement permettront d'éclairer plus avant le Parlement sur les effets de cette réforme et sur la charge qu'elle induit pour les tiers collecteurs.

Selon le ministre de l'action et des comptes publics, 25 millions d'euros ont déjà été engagés pour mettre en oeuvre le prélèvement à la source40(*) et l'administration fiscale a été fortement mobilisée sur ce projet. Il est donc compréhensible de ne pas vouloir rayer d'un trait de plume le travail mené au cours de ces dernières mois. Cependant, aucune piste de modification du dispositif initialement envisagé ne doit être écartée à ce stade.

La situation actuelle milite en faveur d'une « remise à plat » de la réforme, allant au-delà de simples « ajustements » évoqués dans l'exposé des motifs du présent projet de loi. À cet égard, les travaux préparatoires complémentaires devraient permettre de tester deux réformes alternatives au prélèvement à la source :

- une retenue à la source, analogue à celle prévue par la loi de finances pour 2017, mais collectée directement par l'administration fiscale, sur la base des informations transmises par les employeurs et les caisses de retraite. Le ministre de l'action et des comptes publics a rappelé qu'il s'agirait d'une solution « dégradée » dans la mesure où elle introduirait un décalage d'un à deux mois entre l'ajustement du prélèvement et la variation

du revenu. Toutefois, il conviendrait de tester plus avant les possibilités offertes par la DSN pour permettre une transmission plus rapide des informations ;

- et un prélèvement mensualisé et contemporain, proposé par votre rapporteur à l'automne dernier, consistant à mettre en place un prélèvement automatique mensuel d'acomptes payés au titre de l'impôt sur les revenus courants, de l'année n, permettant de supprimer le décalage entre la perception des revenus et le paiement de l'impôt. Le montant des acomptes pourrait être ajusté par les contribuables en cas de variation de leurs revenus ou de changement de leur situation personnelle.

Afin d'enrichir le contenu du rapport qui, en application du II du présent article, devra être remis par le Gouvernement au Parlement avant le 30 septembre 2017, votre commission propose un amendement précisant que devront être présentés, non seulement les résultats de l'expérimentation, mais aussi ceux de l'audit annoncé par le Gouvernement et que ces derniers devront identifier des solutions pour améliorer la prise en compte des réductions et crédits d'impôt dans les modalités de calcul du prélèvement et réduire la charge pour les tiers collecteurs.

Cet amendement demande également que les propositions alternatives de retenue par l'administration fiscale et de prélèvement mensualisé et contemporain fassent l'objet de tests et de simulations complémentaires, dont les résultats seraient remis avant l'examen du projet de loi de finances pour 2018. À la lumière de ces informations, il reviendra aux parlementaires de trancher sur l'avenir du prélèvement à la source.

Par ailleurs, votre commission propose l'adoption de deux amendements rédactionnels.

Décision de la commission : votre commission propose à la commission des affaires sociales d'adopter cet article ainsi modifié.


* 25 Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* 26 Au sein du chapitre premier de la première partie du livre Ier du code général des impôts.

* 27 En application des articles 182 A, 182 A bis et 182 B du CGI.

* 28 Sous réserve de certaines exceptions.

* 29 Le domaine obligatoire des lois de finances comprend, pour l'essentiel, des dispositions budgétaires, dont notamment l'autorisation de perception des ressources de l'État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'État, l'évaluation des recettes budgétaires, la fixation des plafonds de dépenses et des autorisations des emplois rémunérés par l'État ou les données générales de l'équilibre budgétaire présentées dans un tableau d'équilibre.

* 30 Le domaine exclusif des lois de finances comprend principalement les affectations à une autre personne morale d'une ressource perçue au profit de l'État, les dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget de l'État, les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'État, l'octroi de garantie de l'État et la définition de leur régime et la prise en charge de dettes de tiers.

* 31 Conseil constitutionnel, décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991.

* 32 Assemblée nationale, compte rendu intégral de la 2ème séance du vendredi 16 décembre 2016, JORF n° 129 du 17 décembre 2016, p. 26.

* 33 Évaluation préalable de l'article 8 relative au prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu annexée au projet de loi de finances pour 2017.

* 34 Conseil constitutionnel, décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005, Loi de finances pour 2016.

* 35 Compte rendu de l'audition de M. Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics, devant la commission des finances de l'Assemblée nationale, 5 juillet 2017.

* 36 Conseil d'État, avis du 22 juin 2017 sur le projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social.

* 37 Conseil d'État, avis du 22 juin 2017, op. cit.

* 38 Conseil d'État, avis du 22 juin 2017, op. cit.

* 39 Taj, étude de l'impact, pour les entreprises, du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu réalisée pour la délégation aux entreprises du Sénat.

* 40 Compte rendu de l'audition de M. Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics, devant la commission des finances de l'Assemblée nationale, 5 juillet 2017.