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Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

31 octobre 2017 : Programmation des finances publiques de 2018 à 2022 ( avis - première lecture )

II. LES RÈGLES DE BONNE GOUVERNANCE DES FINANCES PUBLIQUES

Comme les lois de programmation précédentes, le présent projet de loi comporte une partie relative aux règles de bonne gouvernance des finances publiques.

Pour la sphère sociale, cette partie est loin d'être anodine dans la mesure où elle semble préfigurer et même présupposer des modifications profondes dans les relations financières entre l'État et la sécurité sociale.

A. LES RÈGLES RELATIVES AUX RECETTES

1. Un objectif de baisse des prélèvements obligatoires (article 5)

L'article 5 du présent projet de loi prévoit une baisse du taux de prélèvements obligatoires de 44,7 % en 2017 à 43,6 % à partir de 2020.

En 2018, les prélèvements obligatoires au profit des Asso s'établiraient à 550,5 milliards d'euros et à 24,1 % du PIB, soit 0,1 point de plus qu'en 2017. Elles contribuent pour 0,3 % à une augmentation des prélèvements obligatoires en 2018 compensée sur les champs de l'État et des collectivités territoriales.

Les principales mesures en recettes intégrées dans la trajectoire pluriannuelle sont les suivantes.

Principales mesures en recettes intégrées dans la trajectoire pluriannuelle des finances publiques

(en milliards d'euros)

Mesure

2018-2022

dont 2018

Dégrèvement de la taxe d'habitation

- 10,1

- 3

Bascule CSG/cotisations

0

 

Exonérations de cotisations sur les heures supplémentaires

- 3,5

 

Individualisation de l'IR

- 1,3

 

Baisse du taux de l'IS de 33 % à 25 %

- 11,1

- 1,2

Bascule CSG/cotisations

-0,2

 

Suppression de la taxe de 3 % sur les dividendes

- 1,9

 

CICE

 

- 0,4

Crédit d'impôt emploi à domicile

 

- 1

Suppression de la 4e tranche de taxe sur les salaires

- 0,1

- 0,1

Mesures micro-entreprises

- 0,4

 

Création de l'impôt sur la fortune immobilière

- 3,2

- 3,2

Prélèvement forfaitaire unique

- 1,9

- 1,3

Prolongation des dispositifs CITE, Pinel et PTZ

- 1,4

- 0,6

Hausse de la fiscalité énergétique

12,5

3,7

Verdissement du barème de la taxe sur les véhicules de société

0,1

0,1

Fiscalité du tabac

1,4

0,5

Total

- 21,2

- 10,3

Source : RESF, les mesures en grisé concernent le sous-secteur Asso

2. L'encadrement des niches sociales (article 18)

Les lois de programmation 2009-2012 et 2011-2014 prévoyaient que les nouvelles niches fiscales et sociales n'étaient applicables qu'au titre des quatre années qui suivaient leur entrée en vigueur.

La loi de programmation 2012-2017 a prévu une variante de cet encadrement, considérant qu'une durée maximale d'application devait être instituée pour chaque dispositif.

L'article 18 du présent projet de loi prévoit, quant à lui, le principe d'une limitation à une durée maximale de trois ans des niches sociales, entendues comme les créations ou extensions des exonérations, abattements d'assiette et réductions de taux s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement. La durée effective de la limitation est précisée par le texte.

Cette limitation dans le temps s'applique aux dispositifs instaurés par un texte promulgué à compter du 1er janvier 2018. Elle ne concernera donc pas les mesures prévues par le PLFSS pour 2018.

L'article 18 prévoit également un ratio maximal afin de limiter le poids des niches dans les recettes. Chaque année, le rapport entre d'une part, le montant annuel des exonérations ou abattements d'assiette et réductions de taux s'appliquant aux cotisations et contributions sociales affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et, d'autre part, la somme des recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement, et des exonérations sociales non compensées par crédits budgétaires ne peut excéder 14 %.

Ce ratio serait calculé en rapportant la totalité des dispositifs recensés par l'annexe 5 du PLFSS aux recettes totales des régimes obligatoires de base et du FSV, augmentées du coût des exonérations ciblées non compensées, qui n'entrent donc pas dans le périmètre de ce plafonnement puisqu'elles sont comptabilisées à la fois au numérateur et au dénominateur.

Une fois intégrées l'ensemble des dispositions prévues par la loi de financement pour 2018, ce ratio serait de 13,1 % en 2019 en tenant compte de deux hypothèses qui tiennent à l'imputation du coût de la transformation du Cice et au respect du principe de compensation intégrale à la sécurité sociale.

En faisant varier le paramètre des exonérations non-compensées, qui s'est fortement réduit sur la période récente mais pourrait renouer avec une trajectoire inverse, il serait possible de respecter le ratio prévu par le présent article, tout en dégradant le ratio de couverture des dépenses de la sécurité sociale par ses recettes.