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Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

31 octobre 2017 : Programmation des finances publiques de 2018 à 2022 ( avis - première lecture )

B. LES RÈGLES RELATIVES AUX DÉPENSES

1. La fixation de plafonds de dépenses pour les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et l'Ondam (article 9)

L'article 9, précédemment évoqué fixe un plafond pour les dépenses des régimes obligatoires de base en points de PIB et un montant de l'Ondam en valeur.

Il renvoie à l'annexe 7 du rapport annexé pour la méthodologie applicable à la construction de l'Ondam. Cette méthodologie définit de façon rigoureuse les évolutions du périmètre de l'Ondam à expliciter et qui figurent d'ores et déjà à l'annexe 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Elle ne dit en revanche rien de l'explication du tendanciel d'évolution des dépenses, qui constitue une part très importante de la construction de l'Ondam en définissant le montant des économies à réaliser ou, plus largement, des mesures à prendre pour parvenir à l'objectif de dépenses défini par la loi.

Votre commission considère qu'il serait nécessaire de préciser la façon dont est évalué le tendanciel d'évolution des dépenses. C'est pourquoi elle a adopté un amendement prévoyant que la méthodologie de construction de l'Ondam est complétée par une décomposition de l'évolution tendancielle des dépenses (Amendement n° 1).

2. La baisse des dépenses de gestion administrative (article 11)

D'après les informations transmises à votre rapporteur, les charges de gestion courante des régimes couverts par le présent article s'élevaient à 12,4 milliards d'euros en 2016.

Les dépenses limitatives des régimes de sécurité sociale s'élevaient à 11,746 milliards d'euros en 2016 ; elles sont constituées à 68 % de dépenses de personnel.

D'après l'annexe 2 au PLFSS pour 2018, elles ont diminué, hors investissement, de 4,1 % entre 2013, où elles avaient atteint un point haut, et 2016. Entre 2015 et 2016, la baisse des dépenses limitatives hors investissement représente 1,62 %

Ces dépenses ont constitué un levier important de maitrise des dépenses dans le cadre du plan d'économies 2015-2017 proposé par le gouvernement précédent, avec un objectif de 500 millions d'euros.

L'article 11 du présent projet de loi fixe un objectif de diminution de 1,5 % en moyenne annuelle sur la période 2018-2022, correspondant à la programmation, des dépenses de gestion administrative prévues par les conventions d'objectifs et de gestion (COG) signées à partir du 1er janvier 2018 entre l'État et les caisses nationales des principaux régimes de sécurité sociale. Cet objectif est entendu globalement, il s'impose donc plus à l'État, qui sera garant de son respect dans ses négociations avec les différentes caisses, qu'à ces mêmes caisses qui pourront se voir fixer des objectifs différenciés.

L'article indique que l'établissement de retraite additionnelle de la fonction publique (ERAFP) est soumis à la même contrainte sans qu'il soit précisé si l'ERAFP entre dans un cadre globalisé ou si il doit avoir un objectif de diminution de 1,5 % en moyenne annuelle de ses dépenses de gestion.

Sur la période, l'objectif de 1,5 % de baisse des dépenses en moyenne annuelle représente un effort global d'économies de l'ordre de 900 millions d'euros, soit 180 millions d'euros par an.

Instituées par les ordonnances du 24 avril 1996, les COG définissent des objectifs et un cadre budgétaire pluriannuel, en général pour quatre ans. Si les COG des branches du régime général et de la branche recouvrement se terminent en 2017 et devront être renouvelées selon un calendrier comparable en 2018, certaines ont d'autres échéances (2019 pour le RSI et la CNSA ; 2020 pour la MSA). Le champ couvert par le présent article concernera par conséquent surtout le régime général, même si cela n'est pas clairement précisé. Les horizons temporels des COG et de la programmation ne sont pas tout à fait concordants, les COG ayant jusqu'à présent été conclues pour 4 ans.

Si la démographie des personnels des caisses et le développement du numérique devraient permettre certaines marges de manoeuvre sur les frais de fonctionnement des caisses, elles seront en revanche confrontées à des besoins d'investissement significatif sur la période qui s'ouvre. Les systèmes d'information, qui sont au coeur des enjeux de modernisation de la sécurité sociale, sont très largement à renouveler.

Le périmètre et la période couverte par cet article étant assez indicatifs, il fixe néanmoins un objectif général que votre commission partage.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur général visant à préciser que l'objectif de 1,5 % porte sur les « dépenses de fonctionnement à caractère limitatif », ce qui exclut les dépenses d'investissement (Amendement n° 2).