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Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

31 octobre 2017 : Programmation des finances publiques de 2018 à 2022 ( avis - première lecture )

C. LES DISPOSITIONS RELATIVES À L'INFORMATION DU PARLEMENT

1. L'information du Parlement sur l'évolution de la situation financière des établissements de santé (article 22)

L'article 22 du projet de loi prévoit la remise annuelle au Parlement avant le 15 octobre, au moment du dépôt des annexes au PLFSS, d'un rapport sur la situation financière des établissements publics de santé pour le dernier exercice clos.

Le IV de l'article 27 de la loi de programmation 2014-2019 prévoyait d'ores et déjà un rapport sur « l'évolution des charges et des produits ainsi que de la dette des établissements de santé » qui devait comporter des données détaillées sur les dépenses de personnels des hôpitaux.

Ce rapport n'a jamais été remis au Parlement.

L'article L. 162-23-14 du code de la sécurité sociale prévoit la remise d'un rapport au Parlement, avant le 15 septembre « sur les actions menées sur le champ du financement des établissements de santé » mais il ne comporte pas d'éléments sur la situation financière des établissements qui n'est pas davantage retracée dans les documents annexés au PLFSS ni dans le rapport économique, social et financier.

Cet article répond par conséquent à un véritable besoin d'information du Parlement, à condition qu'il soit davantage suivi d'effet que celui de la précédente loi de programmation.

2. La rénovation des relations financières entre l'État et la sécurité sociale (article 23)

L'article 23 du projet de loi du projet de loi prévoit que le Gouvernement présente, avant la fin du premier trimestre 2018, un rapport sur la rénovation des relations financières entre l'État et la sécurité sociale. Sur la proposition de Valérie Rabault et plusieurs de ses collègues, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que « ce rapport détaille l'ensemble des compensations par type de mesure, en précisant s'il s'agit de compensation totale ou partielle ». Ces informations sont présentées de façon détaillée par l'annexe 5 au PLFSS, elles seraient donc reprises par le rapport prévu au présent article.

D'après l'étude d'impact associée au présent article, cette « rénovation » consisterait, dans l'hypothèse d'un retour à l'équilibre des administrations de sécurité sociale en 2018 et la constitution d'un excédent à partir de 2019, à transférer une partie de cet excédent à l'État afin de contribuer au redressement de son solde.

Ce transfert s'opérerait, d'après les éléments présentés dans l'étude d'impact, par une modification des règles relatives à la compensation à la sécurité sociale des mesures d'exonération ou de réduction de taux de cotisation.

Afin d'éviter que les pertes de recettes générées par la mise en oeuvre des politiques publiques décidées par l'État, avec un objectif de soutien à l'emploi ou, plus généralement, de diversification des sources de financement de la sécurité sociale, l'article 5 de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994, codifié à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, pose un principe général de compensation des mesures de pertes de recettes. Ce principe ne s'applique ni aux dispositifs décidés avant à la loi de 1994 ni à ceux leur faisant suite. Il connaît des exceptions qui doivent être décidées en loi de financement.

Dans l'étude d'impact, le Gouvernement considère que « le prochain retour à l'équilibre financier des organismes de sécurité sociale, qui a été rendu possible par le respect de ces règles de compensation, invite à rénover celles-ci, sans affecter la poursuite du désendettement des régimes sociaux ».

On peut tout d'abord observer que les compensations de l'État à la sécurité sociale ne sont pas des concours financiers nouveaux et qu'elles ont permis de ne pas dégrader davantage le solde des différentes branches mais non de l'améliorer, à l'exception des cas où les compensations ont été différenciées selon les branches, ce qui a été le cas dans la LFSS pour 2017 au bénéfice de la branche maladie.

Tant que les baisses de recettes n'ont pas pour contrepartie des efforts en dépenses, elles ont pour effet mécanique de dégrader le solde. Dans une approche intégrée des finances publiques « toutes administrations publiques », une absence de compensation à la sécurité sociale n'a pas d'intérêt en termes de solde global.

La compensation budgétaire présente également l'intérêt, en termes de politiques publiques, de responsabiliser les gestionnaires quant aux meilleurs leviers à utiliser au sein d'une mission budgétaire pour parvenir aux objectifs géographiques ou sectoriels poursuivis.

On peut ensuite souligner que le retour à l'équilibre des régimes obligatoires de base et du FSV, prévu par l'annexe B au PLFSS pour 2019 avec un excédent de 0,6 milliard d'euros s'accompagnerait d'une dette portée par l'Acoss dont le montant était de 20,4 milliards d'euros à fin 2016, qui serait augmentée des déficits 2017 et 2018 (respectivement de - 4,9 et - 2,2 milliards d'euros) pour atteindre 27,4 milliards d'euros et qu'aucun excédent ne permettrait d'apurer si, comme le prévoit le rapport annexé au projet de loi de programmation, les excédents des Asso sont calibrés à hauteur des seuls résultats de la Cades et du FRR.

Le traitement de la dette logée à l'Acoss reste à préciser dans un tel schéma et doit trouver sa place au sein de la rénovation des relations entre l'État et la sécurité sociale faute de quoi cette rénovation s'apparenterait plutôt à un retour en arrière, à la période antérieure à la loi de 1994, qui a constitué un progrès évident dans la lisibilité des relations financières entre l'État et la sécurité sociale.

3. Une information à parfaire sur l'articulation entre le PLFSS et les Asso

L'information du Parlement sur le sous-secteur des administrations de sécurité sociale (Asso) reste très parcellaire, qu'il s'agisse des nombreux documents fournis au Parlement dans le cadre de l'examen des textes financiers ou des réponses apportées aux questionnaires adressés par votre rapporteur général, conformément aux dispositions des lois organiques qui les régissent, pour les besoins de l'examen de ces textes.

Le rapport économique, social et financier, annexé au projet de loi de finances, présente le solde, les recettes et dépenses des Asso mais ne détaille que l'Unédic, les régimes complémentaires de retraite entendus de façon globalisée, la Cades et les Odass. La contribution au solde, en comptabilité nationale, des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement qui forme le champ du PLFSS, exprimé en comptabilité budgétaire, n'est, notamment, pas détaillée, le solde de la Cades étant, au titres des fonds spéciaux, globalisés avec le FSV4(*).

Alors que le PLFSS pour 2018 met en place un équilibrage de certains régimes d'assurance sociale par les branches du régime général de sécurité sociale et que le rapport annexé au présent projet de loi de programmation des finances publiques prévoit une contribution des Asso au retour à l'équilibre « toutes administrations publiques », il est indispensable que le Parlement dispose d'une vision précise de la formation du solde des Asso.

La notion de solde structurel des administrations de sécurité sociale n'apparait que dans les lois de programmation des finances publiques. Elle disparaît ensuite totalement des différents documents portés à la connaissance du Parlement. Elle est en particulier absente du rapport présenté préalablement au débat d'orientation des finances publiques, ce qui interdit toute comparaison avec les hypothèses formulées par la loi de programmation.

Seul le régime d'assurance chômage se livre chaque année à cet exercice d'évaluation du solde structurel.

Les hypothèses présentées par le projet de loi de programmation n'ont d'intérêt pour le Parlement que si elles peuvent donner lieu à un suivi, année après année.

Adopté à l'initiative de votre commission, l'article 28 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 prévoyait qu'une annexe au projet de finances détaille « pour chacun des sous-secteurs des administrations publiques, les prévisions pour l'année à venir de solde structurel, de solde conjoncturel et de solde effectif, accompagnées des prévisions de recettes et de dépenses dont elles résultent ». Cette annexe devait préciser « pour chacun des organismes relevant de la catégorie des administrations de sécurité sociale autres que les régimes obligatoires de base, les perspectives de recettes, de dépenses, de solde et d'endettement ».

Les dispositions de l'article 28 n'ont, semble-t-il, pas été mises en oeuvre et les réponses apportées aux questionnaires de votre rapporteur général se font toujours par renvoi au RESF. Cet article est supprimé par l'article 29 du présent projet de loi.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement visant à réitérer le principe d'une information du Parlement sur la décomposition du solde des Asso et le bilan et les hypothèses de solde structurel, de solde conjoncturel et d'ajustement structurel (Amendement n° 3).

Elle a également adopté un amendement à l'article 27, prévoyant que le bilan présenté par le Gouvernement au Parlement sur l'application de la loi de programmation des finances publiques soit décliné par sous-secteurs (Amendement n° 4).

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Réunie le 31 octobre 2017, la commission, suivant l'avis de son rapporteur général, a donné un avis favorable au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.


* 4 Voir RESF annexé au PLF 2018, p. 205.