Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

31 octobre 2017 : Programmation des finances publiques de 2018 à 2022 ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

___________

Réunie le 31 octobre 2017 sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission examine le rapport pour avis de M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général, sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Le Parlement examine, pour la cinquième fois depuis 2008, un projet de loi de programmation des finances publiques.

Selon la Constitution, les lois de programmation définissent les orientations pluriannuelles des finances publiques. Elles n'ont toutefois pas de portée juridique supérieure aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Elles concernent l'ensemble des administrations publiques : l'État, les assurances sociales, qui intéressent plus particulièrement notre commission, et les collectivités territoriales.

Elles sont aussi, pour le Parlement, un outil de vérification de la trajectoire sur laquelle notre pays s'est engagé en ratifiant le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire.

Comme les lois précédentes, ce projet de loi comprend une partie programmatique, qui définit les objectifs jusqu'à l'année 2022 et une partie législative relative aux règles de pilotage et de gouvernance des finances publiques. Notre commission s'est saisie pour avis en raison de la part que prennent les finances sociales au sein des finances publiques : en 2016, les dépenses des administrations de sécurité sociale ont représenté plus de 46 % des dépenses publiques et plus de la moitié des prélèvements obligatoires, soit un quart du PIB. Il est à noter que le périmètre des administrations de sécurité sociale (ASSO) est plus large que celui du projet de loi de financement de la sécurité sociale et qu'il n'est pas exprimé dans la même comptabilité : elle est nationale pour les ASSO, générale pour la sécurité sociale. Le passage de l'une à l'autre suppose des retraitements, notamment pour les transferts entre branches et caisses.

J'aborderai tout d'abord la partie programmatique. Pour ce qui concerne la trajectoire financière de l'ensemble des administrations publiques, l'objectif est d'atteindre un solde effectif de - 0,2 point de PIB en 2022 et un solde structurel de - 0,8 point de PIB pour cette même année.

Le projet de loi de programmation repose sur des hypothèses macroéconomiques. Les prévisions pour l'année 2018 sont par construction les mêmes que celles du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Au-delà, il s'agit d'hypothèses d'évolution. J'ai principalement examiné les variables qui intéressent les finances sociales : la croissance du PIB et l'évolution de la masse salariale du secteur privé. L'hypothèse de travail du projet de loi de programmation est celle d'une croissance de 1,73 % en moyenne, à compter de 2019, avec une progression annuelle de 3,6 % de la masse salariale privée.

Saisi de ces hypothèses macroéconomiques, le Haut Conseil des finances publiques les a globalement validées. Elles sont effectivement plus prudentes que celles qui étaient attachées aux précédentes lois de programmation, alors même que la conjoncture s'annonce plus favorable.

Quel est notre point d'entrée en programmation ?

Le déficit des administrations de sécurité sociale a atteint, en 2016, 0,1 point de PIB, soit 2,9 milliards d'euros. Ce solde comprend des administrations de sécurité sociale qui sont par nature en excédent, soit parce qu'elles ont vocation à couvrir des engagements futurs, comme le fonds de réserve des retraites, soit parce qu'elles sont chargées d'amortir la dette, comme la Cades. Ces excédents ne sont pas de nature à couvrir les déficits des autres assurances sociales. Hors Cades, le déficit a été, en 2016, de 14,9 milliards d'euros.

Le déficit social n'est comparable ni en volume ni en part de la richesse nationale avec celui de l'État, mais la nature des dépenses n'est pas non plus la même. L'équilibre de la sécurité sociale n'est pas hors de portée : en 2008, l'excédent était de 0,7 point de PIB et de 14 milliards d'euros.

Par rapport à ce point d'entrée, le projet de loi prévoit un équilibre des comptes sociaux dès 2017, avec un excédent de 0,2 point de PIB. De fait, compte tenu de la nature du solde de la Cades, l'équilibre hors Cades serait atteint en 2019.

À partir de 2019, l'excédent est stabilisé à 0,8 point de PIB par an, soit environ 20 milliards d'euros. Ce montant est légèrement supérieur, de l'ordre de 3 milliards d'euros par an, à l'amortissement réalisé par la Cades. Ainsi que l'indique le Gouvernement dans le rapport annexé, il s'agit de transférer à l'État une partie de l'excédent des administrations de sécurité sociale afin de faire contribuer ce sous-secteur à l'amélioration du solde de l'État. Les modalités restent à définir ; un rapport est ainsi prévu par l'article 23 du texte sur la « rénovation » des relations entre l'État et la sécurité sociale. Elles prendraient a priori la forme d'une moindre compensation des allégements de cotisations à la sécurité sociale.

Si l'on peut comprendre le principe de cette solidarité entre sous-secteurs, elle fait peu de cas de la dette sociale hors Cades qui devrait représenter plus de 100 milliards d'euros à la fin de l'année. Elle comprend notamment la dette de l'assurance chômage - 33,8 milliards d'euros - et la dette du régime général de sécurité sociale portée par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, l'Acoss - 23,3 milliards d'euros - ainsi que la dette hospitalière. Cette dette ne serait que très partiellement résorbée, contrairement à ce que nous entendons souvent, par la vigueur des excédents à venir.

Les dépenses continueraient à croître mais à un rythme très maîtrisé : 0,9 % en 2018, 0,4 % en 2019, 0,1 % en 2020. À ce stade, les outils que le Gouvernement entend mobiliser pour parvenir à ces résultats ne sont pas encore explicités.

Pour la deuxième fois, des projections sont présentées pour les régimes d'assurance chômage et de retraites complémentaires. Comme pour la loi de programmation 2014-2019, des interrogations subsistent à leur examen.

L'assurance chômage reviendrait à l'équilibre en 2020, avec un excédent de 1,1 milliard d'euros. En raison d'hypothèses de masse salariale plus favorables, cette projection est plus optimiste que celle présentée par l'Unedic en juin et révisée le 25 octobre dernier, selon laquelle l'équilibre ne serait atteint qu'en 2021.

En revanche, les prévisions de dépenses sont globalement en ligne et elles ne ménagent aucune marge de manoeuvre pour des dépenses nouvelles. J'en tire comme conséquence que les annonces relatives à l'élargissement de l'assurance chômage aux démissionnaires et aux travailleurs indépendants devront se faire au sein de l'enveloppe actuelle, dans le cadre d'une refonte globale des règles d'indemnisation.

Ce sujet est controversé. Les travailleurs indépendants ne sont d'ailleurs pas favorables à cette évolution. Les montants alloués aux démissionnaires font aussi l'objet d'un débat.

Les retraites complémentaires seraient à l'équilibre en 2020, avec un excédent de 5,5 milliards d'euros. À la même date, les prévisions associées à l'accord Agirc-Arrco du 30 octobre 2015 sont un déficit de 2,3 milliards d'euros. Les retraites complémentaires ne recouvrent pas que l'Agirc-Arrco qui représente cependant une part très majoritaire des dépenses. Une partie de l'écart s'explique, là encore, par des hypothèses de masse salariale plus conservatrices mais aussi par l'intégration, dans ce périmètre, d'autres régimes qui sont en excédent. En l'absence de réponse plus précise apportée par le Gouvernement, je ne suis en mesure ni de valider ni d'infirmer cette prévision de solde.

Nous parlerons très prochainement des régimes obligatoires de base et du FSV qui font l'objet du PLFSS. Leur retour à l'équilibre interviendrait en 2019. Pour l'assurance maladie, l'amélioration est très significative sur la période avec un excédent de 6,6 milliards d'euros en 2021. Les excédents des branches famille et AT-MP se consolident.

En revanche, le solde de l'ensemble assurance vieillesse - FSV se dégrade continûment pour atteindre un déficit de 4,7 milliards d'euros en 2021. Les déficits cumulés du FSV seraient de 15,5 milliards d'euros à l'horizon 2021. Aucune mesure n'est à ce stade prévue pour restaurer cette trajectoire mais le Gouvernement a fait des annonces sur les retraites dont nous aurons certainement à reparler.

Pour résumer, je dirai que la trajectoire des finances sociales qui nous est proposée est globalement satisfaisante puisque nous parvenons à l'équilibre. C'est un impératif pour les comptes sociaux. Cette trajectoire comporte néanmoins des zones d'ombre que l'état actuel des informations qui nous sont fournies ne permet pas totalement d'éclairer ; j'y reviendrai en vous présentant mes amendements.

Le solde des régimes à gestion paritaire ainsi que la nature et le montant des transferts à l'État dans le cadre de la rénovation de ses relations avec la sécurité sociale restent en particulier à clarifier.

Enfin, la trajectoire retenue laisse de côté la question de la dette dont l'amortissement n'est pas prévu au sein de la Cades, dette que le plafonnement des excédents ne permettra pas de résorber aussi rapidement que nécessaire. Ce choix est difficilement compréhensible si l'on souligne qu'il s'agit majoritairement d'une dette à court terme, fortement exposée au risque de remontée des taux d'intérêt, remontée qui devrait intervenir, si le scénario de reprise économique qu'envisage le Gouvernement se confirme, au cours de la période de programmation.

La deuxième partie du texte porte sur des mesures de pilotage des finances publiques et de bonne gouvernance. Comme dans les lois de programmation précédentes, on y trouve le principe d'un meilleur pilotage des niches fiscales et sociales, l'obligation d'une évaluation régulière de celles-ci et une règle de sécurisation des recettes. Les articles propres aux administrations de sécurité sociale sont peu nombreux.

L'article 9 fixe des plafonds de dépenses pour les régimes obligatoires de base et définit en valeur pour les années à venir l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, l'Ondam. Son évolution correspond aux 2,3 % annoncés.

L'article 11 fixe un objectif global de baisse des dépenses de gestion administrative de 1,5 % en rythme annuel pour les régimes dont les conventions d'objectifs et de gestion seront signées à partir du 1er janvier 2018. Si l'on comprend qu'il s'agit des branches du régime général, elles ne sont pas précisément visées et l'objectif est fixé pour cinq ans alors que les conventions d'objectifs et de gestion, les COG, sont quadriennales. Je vous proposerai néanmoins d'adopter un amendement visant à sortir les dépenses d'investissement de cet objectif global de réduction.

Comme dans la loi de programmation précédente, le Gouvernement se propose, à l'article 22, de remettre un rapport au Parlement sur la situation financière des établissements publics de santé. Dans la loi précédente, notre commission avait amendé l'article, qui portait uniquement sur les dépenses de personnel, pour l'élargir « à l'évolution des charges et des produits ainsi que de la dette des établissements de santé ». Ce rapport ne nous ayant jamais été remis, il est sans doute nécessaire de le prévoir à nouveau.

Le rapport prévu à l'article 23 devrait nous éclairer sur ce que le Gouvernement entend par la « rénovation » des relations financières entre l'État et la Sécurité sociale. Il s'agirait a priori de revenir sur la règle instaurée par la loi de 1994, qui prévoit la compensation intégrale à la sécurité sociale des mesures d'exonérations ou d'allégements de cotisations. Comme évoqué précédemment, cette rénovation est d'ores et déjà intégrée dans la trajectoire.

J'insiste sur la nécessité de renforcer l'information du Parlement dans plusieurs domaines. Inséré à l'initiative de notre commission, l'article 28 de la précédente loi de programmation prévoyait que les recettes, les dépenses et le solde des différentes administrations de sécurité sociale seraient communiqués au Parlement, de même que les résultats de l'année écoulée et les projections pour l'année à venir pour ce qui concerne le solde structurel et le solde conjoncturel des administrations de sécurité sociale.

Ces informations, pour partie présentes dans le rapport économique, social et financier, restent aujourd'hui parcellaires. Quant au solde structurel des administrations de sécurité sociale, nous n'en avons connaissance qu'à l'occasion des lois de programmation, sans possibilité de suivi année après année.

Le projet de loi propose de supprimer cet article 28. Je vous proposerai quant à moi un amendement visant à ce que les informations nécessaires, que j'ai redemandées au ministre en commission, soient communiquées au Parlement.

Enfin, je vous proposerai d'adopter un amendement tendant à assurer que le bilan de la loi de programmation et la justification des écarts soient détaillés par sous-secteurs des administrations publiques.

En conclusion, il me semble que la trajectoire proposée par la programmation pluriannuelle pour les finances sociales est plus réaliste que celle qui était affichée dans la loi précédente. Je me félicite en particulier que le Gouvernement ait retenu des hypothèses prudentes pour l'évolution de la masse salariale du secteur privé.

Je précise que la commission des finances a examiné le projet de loi ce matin et a, pour sa part, proposé de supprimer, aux articles 3 et 7, la déclinaison du solde public par sous-secteurs en raison d'un tendanciel d'évolution des dépenses jugé insatisfaisant pour les collectivités territoriales mais aussi d'un manque de transparence sur les conditions du transfert à l'État d'une partie des excédents des administrations de sécurité sociale.

La question de la dette sociale reste à traiter dans le scénario qui nous est proposé ; nous aurons à y revenir à propos de la révision des relations financières avec l'État.

J'invite donc notre commission à émettre un avis favorable, compte tenu des positions prises par notre commission des finances sur la partie programmatique du projet de loi, et à compléter sur quelques points la partie relative au pilotage des finances publiques.

M. Michel Forissier. - La vision qui se dégage de ce texte est trop optimiste. Ainsi, dans le cas de l'Unédic, on répète d'année en année les prévisions de retour à l'équilibre mais on ne parle plus des 39 milliards d'euros de dette. Comment la rembourser, au-delà du retour à l'équilibre ? Une programmation raisonnable devrait s'attaquer à ce problème. Je reste sur ma faim. Il me semble que l'Unédic elle-même se soucie trop peu de sa dette. De fait, aux taux d'intérêt actuels, ce n'est pas un grand souci mais s'ils devaient être relevés d'un ou deux points, cela deviendrait préoccupant.

M. Yves Daudigny. - La trajectoire n'incorpore pas de marges nouvelles qui permettraient de faire face à des obligations supplémentaires en matière d'indemnités de chômage.

La dette portée par l'Acoss n'est toujours pas traitée : il n'est pas prévu qu'elle soit transférée à la Cades. Le solde de l'ensemble assurance vieillesse - FSV demeure négatif. Aucun gouvernement ne décide de s'attaquer à ce problème.

Je ferai remarquer que la trajectoire précédente a été respectée en matière sociale, notamment pour l'Ondam, mais aussi pour l'ensemble des régimes obligatoires de sécurité sociale, et ce sans qu'il soit porté atteinte à des remboursements de médicaments ou à des prestations rendues à l'ensemble de nos concitoyens.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Sur l'Unédic, Monsieur Forissier, je partage votre préoccupation même si la dette de l'assurance chômage, d'une maturité plus longue, est globalement moins exposée au risque de taux que celle portée par l'Acoss.

Je souligne que la dernière convention d'assurance chômage devrait permettre de supprimer la part structurelle du déficit. La question de la dette reste entière.

Il faut garder à l'esprit que l'Unédic craint de voir l'État interférer dans sa gestion et s'attache par conséquent à la défendre.

Le Gouvernement a d'ailleurs quelque peu reculé par rapport à l'idée émise par le Président de la République, lors de sa campagne électorale, de mettre à la charge de l'État la dette de l'Unédic.

Monsieur Daudigny, les évolutions possibles de l'assurance chômage ne sont pas intégrées dans la projection. Nous avons déjà débattu de la dette supportée par l'Acoss. L'Acoss a beau être très confiante quant à la gestion qu'elle en fait, il n'en demeure pas moins qu'elle s'élève à plus de 20 milliards d'euros et qu'elle est très exposée au risque de taux. Personne ne semble en effet pour le moment disposé à la résorber en l'intégrant à la Cades ou en augmentant la contribution au remboursement de la dette sociale.

M. Jean-Noël Cardoux. - La Cour des comptes le suggère aussi !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Quant au FSV, le Gouvernement compte sur les excédents pour revenir à des niveaux acceptables de déficit, sinon à l'équilibre. Encore faudrait-il que la rénovation des relations entre l'État et la sécurité sociale ne se fasse pas au détriment de cette dernière et que la compensation des exonérations ne reste pas dans la poche de l'État. Le grand sujet, c'est bien la relation qui se nouera, au cours de cette période, entre l'État et la sécurité sociale : quelque chose est en train de changer, notamment à travers les changements apportés à la CSG.

M. Alain Milon, président. - Selon votre rapport, monsieur le rapporteur général, la sécurité sociale atteindrait l'équilibre dès 2018. Je voudrais simplement rappeler que, en 2018, la hausse de la CSG affectera l'année entière alors que les cotisations sociales ne baisseront qu'au second semestre. Six mois de cotisations sociales à taux plein, ce sont près de 3 milliards d'euros qu'on ne retrouvera pas en 2019 : il n'est donc pas sûr que l'équilibre perdure en 2019.

Nous devrons discuter de l'excédent de la branche famille. Le Gouvernement continue la diminution de la prestation d'accueil du jeune enfant entamée sous le précédent quinquennat. La diminution des allocations familiales pour certaines familles, qui représentait une économie de 850 millions d'euros, n'est par ailleurs pas remise en cause, de même que la réduction de trois ans à deux ans du congé parental.

Certains points importants restent donc compliqués à déterminer pour l'instant mais nous ne manquerons pas d'en débattre lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Les principes mêmes qui avaient été fixés en 1945 semblent disparaître progressivement sans que nous ayons la possibilité de dire quoi que ce soit !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Sans vous contredire, monsieur le président, je tiens à mentionner que la CSG transférée, pour partie, à l'État, s'élèverait en 2018 à 3,8 milliards d'euros, une somme qui pourrait rester à la sécurité sociale en 2019.

M. Alain Milon, président. - Nous en débattrons dès la semaine prochaine !

EXAMEN DES ARTICLES

Article 9

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - L'amendement n° 1 a pour objet la construction de l'Ondam. Celle-ci est présentée succinctement par l'annexe 7 au projet de loi de financement de la sécurité sociale. L'estimation de l'évolution tendancielle des dépenses par rapport à laquelle est déterminé le montant des mesures nouvelles nécessaires au respect de l'objectif n'est communiquée au Parlement que sous la forme d'un pourcentage d'évolution. Cet amendement vise à la rendre plus détaillée.

Mme Laurence Cohen. - Le groupe CRCE est hostile à la façon dont les dépenses de santé sont enfermées dans un carcan « austéritaire ». Dès lors, nous ne pouvons approuver ni le projet du Gouvernement ni les amendements de M. le rapporteur général, qui expriment la même philosophie. Nous voterons donc contre les amendements et le texte.

L'amendement n° 1 est adopté.

Article 11

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - L'amendement n° 2 tend à exclure les dépenses d'investissement de l'objectif de diminution de 1,5 % des dépenses de gestion administrative des régimes de sécurité sociale.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article additionnel après l'article 23

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - L'amendement n° 3 vise à demander au Gouvernement de présenter chaque année au Parlement une décomposition du solde du sous-secteur des administrations de sécurité sociale entre les régimes obligatoires de base et les organismes concourant à leur financement, les organismes qui concourent à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit, les autres régimes d'assurance sociale et les organismes divers de sécurité sociale. Nous demandons également au Gouvernement de nous présenter les prévisions, pour l'année à venir, de solde structurel, de solde conjoncturel et de solde effectif des administrations de sécurité sociale.

L'amendement n° 3 est adopté.

Article 27

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - L'amendement n° 4 vise à compléter l'information du Parlement sur la mise en oeuvre de la loi de programmation des finances publiques pour ce qui concerne les différents sous-secteurs des administrations publiques.

L'amendement n° 4 est adopté.

La commission adopte le rapport pour avis.