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Projet de loi de finances pour 2018 : Économie

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Économie ( avis - première lecture )

CHAPITRE IV - LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA POSTE ET AUX COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES

Ce chapitre, qui analyse le volet consacré à La Poste et au numérique de la mission « Économie », est présenté par Mme Anne-Catherine Loisier, rapporteure pour avis. Après une revue de l'évolution budgétaire des crédits correspondants pour 2018 (I), il étudie la question de la solution satellitaire en vue de couvrir le territoire français en bon et très haut débit (II).

I. LES ÉVOLUTIONS BUDGÉTAIRES

Les crédits d'État de la mission relatifs aux postes et au numérique proviennent essentiellement de deux sources :

- le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme », qui finance notamment les crédits alloués à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) et à l'Agence nationale des fréquences (ANFr) ;

- le programme 343 « Plan France très haut débit », dédié au financement du très haut débit et créé par la loi de finances pour 2015.

A. LES CRÉDITS DU PROGRAMME 134 AUGMENTENT NETTEMENT.

Deux actions sur les quatorze que compte le programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » ont trait au secteur des postes et à l'économie numérique. Il s'agit de l'action n° 4 « Développement des télécommunications, des postes et de la société d'information », qui concentre la grande majorité des crédits (1), et de l'action n° 13 « Régulation des communications électroniques et des postes » (2).

1. Les crédits de l'action 4 « Développement des communications, des postes et de la société de l'information » augmentent. 

Sous la responsabilité de la direction générale des entreprises (DGE), les crédits de cette action s'élèvent, pour l'exercice 2018, à 196,9 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 176,9 millions d'euros en crédits de paiement (CP), contre 162,3 millions d'euros en 2017, ce qui constitue une forte hausse (+ 21 % en AE et + 9% en CP).

Évolution des principaux crédits de l'action n° 4 (en euros)

 

2015

2016

2017

2018

Évolution

2017-2018

Compensation transport de presse

130 000 000

119 000 000

119 000 000

111 500 000

- 7 500 000

ANFr

31 989 051

31 303 492

31 303 492

32 000 000

606 508

Organismes internationaux

8 500 000

9 358 764

10 100 000

11 300 000

1 200 000

Franchise postale

1 486 532

1 486 532

1 520 000

1 520 000

0

Agence du numérique

462 917

419 326

397 959

400 000

2 041

Source : réponse au questionnaire budgétaire

a) Une hausse s'expliquant par des mesures de périmètre

L'augmentation des crédits de l'action n° 4 s'explique principalement par les deux mesures de périmètre suivantes :

- à compter de cette année, elle portera la subvention au Commissariat aux communications électroniques de défense (soit 14,6 millions d'euros), qui ne figurera donc plus au programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle » ;

- cette année, s'ajoutent également les crédits nécessaires à la passation d'un marché de prestations pour la poursuite de la diffusion du signal horaire en grandes ondes à partir du site d'Allouis (25,25 millions d'euros en AE et 5,25 millions d'euros en CP sont prévus à ce titre en 2018). La diffusion du signal horaire est utilisée dans des secteurs clés de l'industrie française pour synchroniser plus de 200 000 horloges : la SNCF, Enedis ou Aéroports de Paris, mais aussi des collectivités locales, ont recours à ce signal pour synchroniser des horloges de lieux publics, des panneaux d'information, des systèmes de commandes de l'éclairage public ou encore la synchronisation des horodateurs.

b) Les crédits destinés à La Poste
(1) La compensation versée par l'État à La Poste pour sa mission de transport de presse diminue.
(a) Une activité déficitaire pour La Poste

La mission de service public confiée à La Poste par la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 en matière de transport et de distribution de la presse définie à l'article L. 2 du code des postes et communications électroniques, consiste à distribuer la presse écrite, six jours sur sept, sur tout le territoire, à des tarifs préférentiels au sein du service universel postal. Ce dispositif est un des principaux mécanismes de soutien à la presse et vise, d'une part, à encourager la diffusion de l'information et, d'autre part, à contribuer à l'indépendance financière et capitalistique des entreprises de presse.

Les tarifs postaux applicables à cette prestation de service public sont homologués par le ministre en charge des postes après avis de l'ARCEP, et les sujétions particulières supportées par La Poste en raison de cette mission font l'objet d'une compensation financière de l'État22(*).

Cette compensation s'élève, cette année, à 111,5 millions d'euros, contre 119 millions d'euros inscrits en projet de loi de finances pour 2017.

Or, elle ne compense pas les coûts supportés par La Poste, ce qui fait du transport de presse une activité structurellement déficitaire.

Évolution de la compensation de l'État et du déficit de l'activité transport de presse depuis 2008 (en millions d'euros)

 

Compensation de l'État

Déficit constaté par La Poste

2008

232

373

2009

254

372

2010

266

340

2011

268

289

2012

261

282

2013

248

308

2014

152

358

2015

133

332

2016*

119

366

Source : réponses au questionnaire budgétaire

* : données provisoires

NB : de 2009 à 2013, la compensation de l'État était majorée en raison d'un moratoire instauré sur les tarifs postaux de presse, ce moratoire étant compensé par l'État

(b) La problématique du soutien public au transport de la presse

Compensation et tarifs étaient régis, entre 2008 et 2015, par le protocole d'accord État-Presse-La Poste, dit « accord Schwartz », qui, en contrepartie de la réduction de cette contribution de l'État, prévoyaient d'importantes hausses de tarifs postaux de presse sur la période. Ces accords arrivant à échéance en décembre 2015, le ministère de la Culture et de la Communication a annoncé en juin 2015 le lancement d'une réforme de l'aide à la diffusion postale de la presse. Si les conclusions de la mission confiée à l'ARCEP concernant les coûts du transport et de la distribution postale de la presse ont été publiées23(*), celles de l'étude confiée à M. Emmanuel Giannesini pour étudier et proposer différents scenarios susceptibles de préparer la suite de l'accord Schwartz, n'ont pas été rendues publiques. Malgré sa demande, votre rapporteure n'a pu en obtenir une copie.

Pour la période ultérieure à l'accord « Schwartz », le Gouvernement a préféré agir unilatéralement plutôt que de reconduire le processus de l'accord tripartite et ce, dans un certain flou, tant sur les tarifs postaux que sur la compensation versée par l'État.

S'agissant des tarifs, le conseil des ministres du 2 décembre 2015 avait d'abord fixé le niveau des augmentations pour les années 2016 à 2022 en distinguant quatre tarifs différents. Parmi ces quatre catégories figurait une distinction entre la presse de loisir et celle de la connaissance, la première se voyant appliquer un tarif plus élevé que la seconde. Une telle orientation avait été recommandée par la Cour des comptes dans son rapport relatif aux aides de l'État à la presse écrite, rendu en 2013.

Cette décision a finalement été remise en cause par le Gouvernement en septembre 2016. L'horizon temporel n'est plus 2022 mais 2020, et les hausses de tarifs ne distinguent plus entre presse de la connaissance et presse de loisirs.

Hausses des tarifs postaux de presse jusqu'en 2020

Catégorie de presse

Hausse du tarif

Titres à faibles ressources publicitaires (QFRP)

Inflation

Presse d'information politique et générale (IPG)

1 % hors inflation

Reste de la presse

3 % hors inflation

Selon la Cour des comptes, en 2014, cette dernière catégorie paie un tarif qui couvre 61 % du tarif théorique du service universel, alors que la presse QFRP n'en couvre que 14 % et la presse IPG 35 %. La Fédération nationale de la presse spécialisée considère que la distinction entre trois catégories de presse crée une distorsion de concurrence entre acteurs économiques.

S'agissant de la compensation versée par l'État à La Poste, une trajectoire avait également été arrêtée lors d'un arbitrage gouvernemental de septembre 2016, fixant celle de 2018 à 122,7 millions d'euros. La décision du Gouvernement de ramener ce montant à 111,5 millions d'euros pour 2018 s'inscrit dans le contexte de réduction des déficits publics. Celui prévu pour 2019 a été ramené de 120,4 millions d'euros à 103,8 millions d'euros (-16,6 millions d'euros). Le nouveau montant pour 2020 n'a pas encore fait l'objet d'un arbitrage. Initialement, il était prévu à hauteur de 119,1 millions d'euros. Le déficit de La Poste n'est donc pas en voie d'être résorbé, ce qui pourrait poser un problème d'accès de la population à toutes les formes de presse.

Votre rapporteure estime que le traitement de cette question mériterait d'être approfondi, en lien avec la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.

(2) Les crédits remboursant à La Poste les courriers des particuliers adressés en franchise postale stagnent.

L'action n°4 porte aussi les crédits correspondant aux remboursements à La Poste des courriers des particuliers adressés en franchise postale, conformément aux articles R. 1 g) et R. 1-1-26 du code des postes et des communications électroniques. En pratique, il s'agit des correspondances ordinaires reçues par le Président de la République et de l'acheminement des cécogrammes (colis ou courriers destinés aux personnes mal voyantes). À hauteur d'1,52 million d'euros, ils stagnent par rapport au précédent exercice.

c) Une légère augmentation de la subvention destinée à l'ANFr afin de lui permettre d'exécuter ses missions dans des conditions satisfaisantes

D'un montant de 32 millions d'euros, la subvention pour charges de service public versée à l'ANFr augmente légèrement dans le projet de budget pour 2018, alors qu'elle était stabilisée depuis 2016. Votre rapporteure rappelle que ce montant reste moins élevé de 9,2% par rapport à celui de 2012, alors que cette subvention représente 80% des ressources de l'agence24(*). Alors que les effectifs de l'Agence devraient être de 310 agents en 2018, ils étaient 323 en 2012, et 353 au plus haut en 2004.

Cette hausse se justifie donc par la nécessité de ralentir la baisse régulière du niveau de subvention depuis 2012 afin de permettre à l'Agence de poursuivre l'exercice de ses compétences dans des conditions satisfaisantes.

L'ANFr est un établissement public administratif créé par la loi du 26 juillet 1996 dont la tutelle est exercée par la direction générale des entreprises au ministère de l'économie.

Elle a pour missions traditionnelles de gérer la planification du spectre hertzien, la gestion des fréquences et le contrôle des fréquences.

A ces missions traditionnelles se sont récemment ajoutés la protection de la réception de la télévision et le contrôle de l'exposition du public aux ondes électromagnétiques, qui consiste à veiller au respect des valeurs limites réglementaires d'exposition du public aux champs électromagnétiques.

Son budget initial pour l'année 2017 répartissait ainsi les dépenses générées par les diverses missions :

Source : réponse au questionnaire budgétaire

S'agissant de la protection de la réception de la télévision, assurée conjointement avec le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), votre rapporteure se réjouit de la création, par le décret n° 2017-1048 du 10 mai 2017, du fonds d'accompagnement de la réception télévisuelle (FARTV), afin de mettre un terme aux brouillages constatés sur l'ensemble de notre territoire. Succédant au fonds d'accompagnement numérique, clos en 2015, le nouveau fonds, géré par l'Agence à partir du 1er janvier 2018 et jusqu'au 31 décembre 2023, est destiné à prendre en charge les coûts nécessaires pour assurer la continuité de la réception des services de télévision en clair diffusés par voie hertzienne terrestre lorsque cette réception est interrompue ou perturbée soit par des émissions étrangères, soit par des réaménagements de fréquences ou des recompositions de multiplex, à la suite d'une décision du CSA, soit en raison des conditions climatiques. Le fonds devrait être doté grâce à une réallocation des crédits alloués au plan d'accompagnement du transfert de la bande 700 MHz. Lors du prochain conseil d'administration de l'Agence, le fonds devrait être doté de 4 millions d'euros, auxquels s'ajouteraient les 178 000 euros de reliquat du fonds d'aménagement numérique. Votre rapporteure considère qu'une telle dotation, à hauteur des besoins, est indispensable en vue de permettre une bonne réception de la télévision sur tout le territoire de notre pays.

d) Les participations aux organismes internationaux continuent à augmenter.

Les dotations versées aux organismes internationaux compétents dans le domaine des postes et de l'économie numérique25(*) s'élèvent à 11,3 millions d'euros pour 2018, contre 10,1 millions d'euros, soit une hausse de presque 12 % et d'1,2 millions d'euros.

La contribution au budget de l'Union internationale des télécommunications (UIT), qui s'élève à 6,7 millions de francs suisses en 2018 comme en 2017, est la plus importante en montant.

La hausse du budget 2018 porte, en revanche, sur le financement de l'Union postale universelle afin de pouvoir, si besoin, recapitaliser la caisse de prévoyance du personnel de l'organisation internationale.

e) Les crédits destinés à la mission « Société numérique » de l'Agence du numérique augmentent légèrement.

La mission « société numérique », qui a pris le relais de la délégation aux usages de l'internet lors de la création de l'Agence en 2015, a pour objectifs de renforcer l'accès des publics éloignés du numérique aux usages essentiels, d'organiser l'acculturation des citoyens au numérique, et de financer des projets innovants en la matière.

Elle est financée, en 2018, à hauteur de 240 000 euros pour les marchés de prestations relatifs aux sites internet qu'elle gère et à hauteur de 160 000 euros pour ses dépenses d'intervention relatives aux organismes du réseau national de médiation numérique, soit un total de 400 000 euros, contre 397 959 euros l'année précédente.

S'agissant des portails internet gérés par l'Agence, une réponse au questionnaire budgétaire nous apprend qu' « un travail de refonte et de remise à niveau de ces plateformes a été lancé sur 2017 (...) et sera concrétisé en 2018 ». Votre rapporteure estime que cette démarche est la bienvenue, dans la mesure où une simple visite sur ces sites ( www.netpublic.fr; www.metiers.internet.gouv.fr; www.mediation-numerique.fr) suffit à constater qu'ils ne font pas tous l'objet d'une actualisation régulière et que leur ergonomie est perfectible.

S'agissant de la médiation numérique, la mission « société numérique » entend participer à la structuration des acteurs locaux de la médiation numérique (estimés à 10 000 par le rapport de Pierre Camani et Fabrice Verdier26(*)) à travers :

- le financement de sept pôles ressources de la médiation numérique, sur la base de conventions de partenariat triennales signées par le Secrétariat d'État au numérique en 2015 et sept structures de médiation numérique27(*) chargées d'animer leur réseau local, de participer activement à l'organisation des événements en faveur de la médiation numérique et de favoriser le partage de savoirs entre les acteurs ;

- la participation aux événements de la médiation numérique tels que les Assises de la Médiation numérique qui ont lieu chaque année et les événements en régions28(*) et le soutien à des expérimentations locales de projets innovants ;

- l'animation de la société coopérative d'intérêt collectif créée à son initiative et intitulée « La Mednum », structure nationale commune à toutes les parties prenantes de la médiation numérique (collectivités locales, État, associations, entreprises, espaces publics numériques, fablabs, tiers-lieux, etc).

2. Si les crédits de l'ARCEP figurant à l'action n° 13 connaissent une forte hausse en vue de financer sa stratégie immobilière, il importe qu'elle soit suffisamment dotée en personnel.

L'autorité de régulation des communications électroniques et des postes a été créée en 1997 en vue de réguler le marché des communications électroniques dans le contexte de son ouverture à la concurrence. Ses prérogatives ont été étendues au marché postal en 2005.

Alors que la réglementation des communications électroniques est en cours de révision au niveau européen en vue d'adjoindre à l'objectif historique de concurrence celui du déploiement des infrastructures numériques à très haute capacité sur le territoire, l'Autorité est entrée dans le domaine de l'internet depuis 2016, avec le règlement européen pour un internet ouvert29(*) et la loi pour une République numérique30(*), qui lui confient la tâche de veiller à la neutralité de l'internet. De nombreuses lois récentes ont, par ailleurs, confié de nouvelles missions et de nouveaux pouvoirs à l'Autorité31(*).

L'action n° 13 est entièrement destinée au financement de l'Autorité32(*). À 53,57 millions d'euros en AE et 27 millions d'euros en CP, contre 23,1 millions d'euros l'an passé, sa dotation est en hausse de 131 % en AE et 17% en CP. Comme l'indiquait l'Autorité dans son rapport d'activité, publié en mai dernier, elle a, fin 2016, « lancé une démarche en vue de la définition d'une stratégie immobilière dans la perspective de l'expiration au 31 décembre 2018 du bail pour les locaux actuellement occupés ». Le projet de budget pour 2018 prévoit donc 27 millions d'euros en AE pour financer l'intégralité du nouveau bail, conformément au cadre réglementaire, et 3,5 millions d'euros en CP pour financer le coût des travaux et l'achat d'un mobilier adapté à des espaces plus resserrés.

En revanche, les crédits finançant les dépenses de personnel (titre 2) diminuent légèrement, à 15,57 millions d'euros, soit une baisse de plus de 138 000 euros selon l'Autorité. De plus, si son plafond d'emploi reste stabilisé à 171 à ETPT depuis 2013, l'Autorité pourrait voir trois équivalents temps plein supprimés lors de l'exécution de la loi de finances au cours de l'année 2018. Elle estime que ces orientations remettent en cause sa capacité à accomplir ses missions.

Votre rapporteure attire l'attention du Gouvernement sur la nécessaire stabilité des crédits finançant les dépenses de personnel et du schéma d'emploi, afin de permettre à l'ARCEP d'assurer l'ensemble des missions confiées par le Gouvernement et le Parlement, notamment la mise en oeuvre de la nouvelle politique de couverture numérique des territoires, en cours de définition.

Elle rappelle que l'ARCEP a entrepris, depuis sa revue stratégique conduite en 2015, de substantiels efforts de modernisation de la gestion du personnel, afin d'absorber, à schéma d'emploi constant, ses nouvelles missions. Elle a ainsi engagé un redéploiement de près du quart de ses effectifs entre 2016 et 2019  - soit 10 à 15 équivalents temps plein par an, notamment des fonctions support (qui représenteront, en 2018, 12 % de l'effectif global) vers l'exercice de ces nouvelles missions (88 % de l'effectif travaillera donc sur les fonctions de régulation à cette même échéance). Elle est le seul régulateur du programme 134 à avoir vu ses missions augmenter avec en parallèle une diminution de son plafond d'emploi annuel sur la période 2011-2017 (passé de 174 à 171).


* 22 dans les conditions fixées aux articles R. 1 g) et R. 1-1-26 du code des postes et des communications électroniques

* 23 Avis n° 2015-0831 du 7 juillet 2015

* 24 Le reste provient des ressources propres issues notamment de prestations de service à des tiers et de refacturations réglementaires aux opérateurs.

* 25 Il s'agit de l'Union internationale des télécommunications, de l'Union postale universelle, de la Conférence européenne des postes et télécommunications et de l'institut européen de normalisation des télécommunications.

* 26 Le service universel des communications électroniques au regard des nouveaux usages technologiques : enjeux et perspectives d'évolution, octobre 2014.

* 27 Universcience, ANIS, PING, Médias-Cité, Arsenic, ZINC, Recyclage Eco-citoyen.

* 28 Super Demain, Forum des usages coopératifs, etc.

* 29 Règlement (UE) 2015/2120 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 établissant des mesures relatives à l'accès à un internet ouvert et modifiant la directive 2002/22/CE concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques et le règlement (UE) no 531/2012 concernant l'itinérance sur les réseaux publics de communications mobiles à l'intérieur de l'Union.

* 30 Loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique.

* 31 Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, Ordonnance n° 2016-526 du 28 avril 2016 portant transposition de la directive 2014/61/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à des mesures visant à réduire le coût du déploiement de réseaux de communications électroniques à haut débit, Loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, Loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

* 32 Conformément à l'article L. 133 du code des postes et des communications électroniques, les ressources de l'Autorité « comprennent des rémunérations pour services rendus et des taxes et redevances (...). L'autorité propose aux ministres compétents, lors de l'élaboration du projet de loi de finances de l'année, les crédits nécessaires, en sus des ressources mentionnées au premier alinéa, à l'accomplissement de ses missions. Ces crédits sont inscrits au budget général de l'État. »