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Projet de loi de finances pour 2018 : Économie

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Économie ( avis - première lecture )

B. DES AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT OUVERTES AFIN DE POURSUIVRE LA MISE EN oeUVRE DU PLAN FRANCE TRÈS HAUT DÉBIT

Initié en 2010 sous la dénomination « programme national très haut débit », repris et modifié à la marge en 2013, le plan « France Très haut débit » (FTHD) a pour objectif de couvrir 80 % de la population en fibre optique et 100 % de la population en très haut débit (débit crête descendant supérieur à 30 mégabits par seconde) en 2022.

Placé sous la responsabilité de la direction générale des entreprises, le programme 343 est le véhicule budgétaire du financement, par l'État, des projets portés par les collectivités locales dans le cadre du plan.

Il s'inscrit, cette année, dans un contexte de renégociation des modalités de couverture fixe et mobile du territoire. L'Arcep a présenté, le mercredi 25 octobre dernier, les conclusions de son avis n° 2017-1293, répondant à une saisine effectuée le 1er août 2017 par le Président du Sénat, Gérard Larcher, et les commissions des affaires économiques et de l'aménagement du territoire et du développement durable, sur la couverture numérique des territoires. Dans la mesure où les conclusions de l'avis confirment les orientations du Sénat, votre rapporteure a souhaité s'en tenir à des éléments de contexte, pour se concentrer, dans la deuxième partie de son rapport, sur la question plus particulière de la solution satellitaire.

1. Un financement toujours incertain sur le long terme
a) Jusqu'en 2022 : un financement progressif

L'intervention financière de l'État, estimée à 3,3 milliards d'euros d'ici à 2022. Cette intervention était initialement portée par le programme d'investissement d'avenir (PIA) à travers le Fonds national pour la société du numérique, doté en 2012 de 900 millions d'euros et géré, pour la partie THD, par la Caisse des dépôts et consignations.

Le programme 343, dont la totalité des crédits, entre 2015 et 2022, devra représenter 2,4 milliards d'euros, a vocation à prendre la suite de ce fonds, en autorisations d'engagement dès 2015.

Si le « bleu budgétaire » prévoit une ouverture de crédits de paiement à partir de 2019, la note d'analyse budgétaire de la Cour des comptes considérait, en revanche, que les premiers crédits de paiement pourraient être ouverts dès 2018.

Ouverture des crédits exécutée et prévue sur le programme 343
(en millions d'euros)

 

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Total

AE

1 104

721,9

409,5

208

25

3

1,6

0

2 473

CP

-

220

561,95

571,59

372,85

1 726,39

Source : rapport de performance 2016 et « bleus » budgétaires 2017 et 2018

Il est à noter que l'année 2016 a été marquée par une accélération des autorisations d'engagement ouvertes : alors que seuls 188 millions d'euros devaient être utilisés, ce sont 721,9 millions d'euros qui ont été engagés.

Rappelons que, depuis le cahier des charges 2015, le plan France très haut débit finance également le programme de couverture de zones blanches. Les crédits décaissés d'ici à 2022 ne serviront donc pas uniquement à financer les réseaux fixes d'initiative publique.

Enfin, les 208 millions d'euros d'autorisation d'engagement sont présentés, dans le « bleu » budgétaire relatif à la mission « Économie » et dans le « jaune » relatif au grand plan d'investissement, comme une composante du Grand plan d'investissement souhaité par le Président de la République et lancé par le Premier ministre le 25 septembre dernier, sur la base du rapport de Jean Pisani-Ferry. On peut s'interroger sur la pertinence de l'inclusion de cette dépense dans ce grand plan, dans la mesure où ce financement était déjà prévu et ne présente aucune nouveauté. Il était plutôt attendu du grand plan d'investissement qu'il lève l'incertitude relative à la période postérieure à 2022.

b) Après 2022 : l'incertitude prévaut

En prenant en compte les coûts de raccordement des clients finaux et les investissements nécessaires pour réaliser les schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique à échéance 2030, la Cour des comptes a estimé, dans un rapport de janvier dernier relatif au plan, que son coût total ne serait pas de 20 milliards d'euros, comme initialement prévu, mais de 35 milliards d'euros. Elle considère d'ailleurs que le cahier des charges du plan actuel contient lui-même une phase qu'elle appelle « au-delà du plan », en soulignant la phrase suivante : « le FttH33(*) constitue une solution industrielle performante et pérenne, qui doit constituer la cible à terme ». Autrement dit, cette phase « au-delà du plan » aurait pour objectif de « compléter le déploiement du réseau en fibre optique aux 20 % de logements restants (en 2022), sauf pour les cas les plus difficiles ».

L'Agence du numérique souligne d'ailleurs, dans son rapport d'activité, que, si l'objectif est de raccorder le plus possible d'habitants à la fibre optique, il restera, en 2022, un potentiel de 7 millions de prises à construire pour un coût d'environ 8 milliards d'euros dans un délai de déploiement d'au moins trois ans. Somme à laquelle il faudra ajouter 2,5 milliards d'euros pour le raccordement des prises aux clients finaux.

Le chef de l'État avait annoncé, lors de la conférence nationale des territoires, que « l'Etat affectera une part du grand plan d'investissement à cette priorité ». Auditionné par la Commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat le 25 juillet dernier, Jacques Mézard a affirmé qu'entre 1,3 et 1,8 milliard d'euros supplémentaires de l'État seraient engagés dans le cadre du « volet numérique du grand plan d'investissement » annoncé par le Président de la République pour financer « la phase 2 (...) consistant à augmenter la part de la fibre ».

Néanmoins, le rapport de Jean Pisani-Ferry publié le 25 septembre dernier, ne mentionne que 300 millions d'euros, et renvoie le financement postérieur à 2022 à une phase de réflexion ultérieure.

Le financement du plan postérieurement à 2022 reste donc incertain, ce qui apparaît contradictoire avec l'objectif récemment affiché de la société du Gigabit en 2025.

2. De nouveaux objectifs

Initialement, le plan France très haut débit comprenait deux objectifs : un objectif intermédiaire, fixé à fin 2016, qui visait à couvrir la moitié de la population en très haut débit, et l'objectif de couvrir la totalité de la population en très haut débit, dont 80 % en fibre optique jusqu'à l'abonné en 2022. L'objectif intermédiaire étant rempli, le Président de la République a fixé une nouvelle étape, en 2020. L'Union européenne a également établi un nouveau cap au déploiement des infrastructures en Europe.

a) Un nouvel objectif intermédiaire : le « bon haut débit en 2020 »

L'objectif intermédiaire initial du plan a été atteint fin 2016. Lors de son discours à la conférence nationale des territoires, le Président de la République a évoqué un nouvel objectif intermédiaire de couverture « en haut et très haut débit » d'ici « à la fin de l'année 2020 ». Plusieurs prises de parole ont ensuite éclairci ces propos34(*). On retrouve cet objectif de « bon haut débit pour tous en 2020 » dans le « bleu » budgétaire. Ce « bon haut débit » reviendrait à apporter une connexion de 8 mégabits par seconde (Mbit/s), alors que plus de 5 millions de foyers en seraient aujourd'hui dépourvus.

b) Un nouvel objectif à moyen terme : la société du Gigabit en 2025

Dans sa communication relative au « paquet connectivité » de septembre 2016, la Commission européenne a défini un nouvel objectif au niveau de l'Union européenne : parvenir, dès 2025, à ce que tous les foyers européens disposent d'une connectivité d'au moins 100 Mbit/s pouvant être convertie en une connexion gigabit.

Julien Denormandie, secrétaire d'État auprès du ministre de la Cohésion des territoires, a confirmé, dans une interview au Monde du 26 septembre, que la France poursuit cet objectif de société du Gigabit en 2025.

Plusieurs éléments d'interrogation subsistent néanmoins. Premièrement, le « bleu » budgétaire évoque bien la société du Gigabit mais ne donne pas d'échéance, n'en précise pas le contenu et le considère comme un objectif « à long terme ». Deuxièmement, lors de la séance des questions au gouvernement du mercredi 4 octobre, Julien Denormandie a précisé que le Gouvernement prend, « très concrètement », « l'engagement de parvenir à un territoire fibré pour tous les Français en 2025 ». Autrement dit, il s'agirait de déployer la fibre partout en 2025, ce qui viendrait contredire les propos du Président de la République à l'occasion de la Conférence nationale des territoires. Enfin, le communiqué de presse du 27 septembre dernier émis par le Gouvernement afin d'arrêter les premières orientations de sa feuille de route ne mentionne pas l'objectif à atteindre en 2025.

En l'absence de précision et de mesures concrètes, on peut considérer que cet objectif n'est pas encore inscrit dans la stratégie opérationnelle du Gouvernement.

3. Des premières orientations favorables, mais à préciser

Le 27 septembre dernier, le Gouvernement a présenté ses premières orientations en matière de couverture numérique du territoire, fixe comme mobile.

S'agissant du fixe, le Gouvernement entend mobiliser toutes les technologies disponibles pour atteindre l'objectif de « bon haut débit » en 2020. La méthode retenue, consistant à identifier « chaque foyer ou entreprise mal couverte » en vue de « proposer une solution technologique adaptée » paraît adéquate. La question du « mix technologique » n'est, en revanche, pas abordée pour l'objectif de très haut débit pour tous en 2022, alors qu'elle se posera également. Dans son avis au Sénat, l'ARCEP rappelle sa décision d'ouvrir, dans les prochaines semaines, et afin de permettre aux collectivités ayant mis en place un réseau WiMax de le moderniser, « la voie (...) au recours à des solutions de type très haut débit radio (boucle locale radio sur technologie LTE dans la bande des 3,5 GHz) pour les territoires qui le souhaitent ».

Par ailleurs, le Gouvernement entend « encadrer de manière contraignante les engagements de déploiements des opérateurs privés ». À cet effet, l'usage de l'article L. 33-13 du code des communications électroniques et des postes suggéré par l'ARCEP, en zone dite « AMII » (pour appel à manifestation d'intention d'investissement )35(*) comme en zone dite « RIP » (pour réseaux d'initiative publique)36(*), et apparaît pertinent.

Enfin, le Gouvernement réaffirme son soutien aux réseaux d'initiative publique. Les conditions suggérées par l'ARCEP pour accueillir, en zone RIP, les opérateurs privés, afin de garantir la rentabilité des déploiements déjà effectués et à venir, constitueront une boussole utile et éviteront des déploiements incohérents et inefficaces37(*).

Simplifier les déploiements et renforcer la transparence sur ceux-ci apparaissent également des objectifs de bon sens. Un volet numérique doit figurer dans le projet de loi logement présenté en début d'année 2018 en vue de simplifier les déploiements.

D'autres points des négociations, qui concernent le déploiement mobile, figurent dans cette feuille de route. Le Gouvernement a ainsi confié à l'ARCEP la mission de déterminer, avec les opérateurs, les engagements que ceux-ci pourraient prendre en matière de déploiement des infrastructures mobiles. Le Gouvernement devra ensuite trancher sur les éventuelles conditions de renouvellement des fréquences : l'ARCEP propose de passer d'une logique de rentabilité à une logique d'aménagement du territoire, ce qui amènerait à baisser le prix des fréquences pour renforcer les obligations de déploiement. Les opérateurs souhaitent, de leur côté, une évolution de la fiscalité.

4. Une nécessaire vigilance sur la fiscalité des opérateurs de communications électroniques

Dans le cadre des négociations en cours, votre rapporteure estime que la fiscalité des opérateurs est un élément à étudier. Alors que les investissements des opérateurs sur le territoire national reprennent et sont amenés à accélérer, la fiscalité qui pèse sur eux doit rester économiquement efficace. Et les politiques publiques mises en oeuvre, en accord avec les objectifs poursuivis par le Gouvernement.

L'exemple de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), dont l'assiette est constituée de neuf composantes, parmi lesquelles les stations radioélectriques, plus généralement appelées antennes est, à ce titre, particulièrement intéressant. L'article 1519 H du code général des impôts fixe un montant unitaire par antenne - de 1620 euros depuis 2017. Il y a donc un « effet-base » résultant de la hausse du nombre d'antennes présentes sur le territoire en vue d'augmenter le taux de couverture. Cette hausse mécanique est susceptible de pénaliser l'investissement, même si plusieurs dispositions ont récemment été adoptées afin de réduire cet effet38(*).

À terme, votre rapporteure estime également que le sujet de la taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques devra également être abordé. Instaurée en 2009, afin de financer France Télévisions après la suppression de la publicité sur les chaînes de télévision publiques à partir de 20 h, son produit est de moins en moins affecté à l'audiovisuel public, comme en témoigne la réduction du budget de France Télévisions figurant à l'article 19 du projet de loi de finances pour 2018.

Si le principe même de cette taxe pouvait apparaître étonnant, un souci de cohérence pourrait amener à un retour au taux de 0,9 % applicable antérieurement au 1er janvier 2016, dans la mesure où la hausse du taux à 1,3 % avait précisément pour objectif de dégager des recettes supplémentaires pour le fonctionnement de France Télévisions.

Par ailleurs, alors que le réseau cuivre a vocation à s'éteindre à terme, la question devra se poser de l'extension de l'IFER dite « fixe » aux réseaux en fibre optique.

Votre rapporteure appelle donc votre commission à une nécessaire vigilance sur ces sujets fiscaux, qui devraient se situer au coeur des négociations en cours.

En conclusion de cette analyse des crédits, votre rapporteure a proposé à votre Commission d'émettre un avis favorable, sous les réserves exprimées, à l'adoption des crédits de la mission « Économie ».


* 33 Pour Fiber to the Home ou, en français, fibre de bout en bout jusqu'à l'abonné.

* 34 Antoine Darodes, directeur de l'Agence du numérique, a, le premier, déclaré, lors d'une table ronde qui s'est déroulée au Sénat le 19 juillet dernier, à l'initiative de la Commission de l'aménagement du territoire et du développement durable : « le Président de la République a annoncé un objectif intermédiaire d'accès au bon ou très bon haut débit pour tous d'ici 2020. Il s'agit d'un nouveau défi, qui procède d'un diagnostic qui a montré que cinq millions de locaux n'ont pas accès à un débit des 8 mégabits par seconde, un niveau pouvant être considéré comme le seuil élevé du bon haut débit. »

* 35 Il s'agit des territoires situés en zone moins dense au sens de la régulation établie par l'ARCEP (amenant à privilégier une mutualisation très en amont du réseau) mais qui fait l'objet d'un déploiement par les opérateurs sur leurs fonds propres, selon des engagements unilatéraux pris par ceux-ci en 2011. Cette zone comprend environ 3 600 communes identifiées, pour environ 12,7 millions de logements.

* 36 Il s'agit des territoires situés en zone moins dense au sens de la régulation établie par l'ARCEP et qui est confié à l'initiative publique.

* 37 Pour l'Autorité, les opérateurs privés devraient pouvoir déployer un réseau en zone RIP sur fonds propres si la collectivité en est d'accord, et si l'opérateur s'engage juridiquement (dans le cadre de l'article L. 33-13) pour un déploiement complet sur une zone géographique de taille significative.

* 38 Abattement de 50 % pour les zones blanches ou de 75 % pendant trois années pour toute nouvelle installation depuis la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016 ; tarif réduit, fixé à 10 % du montant de l'imposition pour les cellules de petite taille (small cells), dont la puissance est comprise entre 1 et 5 Watts depuis la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 ; exonération totale pour les stations radioélectriques construites en zone de montagne entre le 1er janvier 2017 et le 31 décembre 2020 depuis la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne.