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Projet de loi de finances pour 2018 : Sécurités : Gendarmerie nationale

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Sécurités : Gendarmerie nationale ( avis - première lecture )

B. LA MISE EN RÉSERVE DES CRÉDITS ET LA QUESTION DES LOYERS IMPAYÉS

La mise en réserve est un mécanisme de gestion prévu par l'article 51 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et qui peut concerner l'ensemble des programmes du budget général dotés de crédits limitatifs. Elle doit contribuer à assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement.

Depuis le PLF 2015, le taux de mise en réserve est de 8% hors titre 2 et 0,5% pour le titre 2. Pour la gendarmerie nationale, en 2017, le gel des crédits a atteint 121,6 millions d'euros en AE et 106,4 millions d'euros en CP sur le hors titre 2.

Dans le cadre du PLF 2018, le Gouvernement maintient le taux du gel à 0,5% des crédits de titre 2 ; en revanche le niveau de la mise en réserve hors titre sera abaissé de 8 à 3%, ce dont se félicitent vos rapporteurs.

Pour 2018, le gel des crédits devrait ainsi atteindre :

- 36,53 millions d'euros sur le titre 2 en AE comme en CP ;

- 48,21 millions d'euros en AE et 40,54 millions d'euros en CP sur le hors titre 2.

Il convient toutefois de garder à l'esprit que le budget de la gendarmerie comprend une proportion importantes de dépenses contraintes telles que les rémunérations, les dépenses de fonctionnement liées à l'exercice des missions (véhicules, carburant, systèmes d'information et de communication, paiement des loyers), etc. Ainsi, même un taux de réserve réduit à 3% pèse encore sur les dépenses d'avenir de la gendarmerie nationale.

Cette question de la mise en réserve des crédits s'est compliquée à partir de 2016 d'une problématique de retard de paiement des loyers.

Les dispositifs de location immobilière de la gendarmerie nationale

Au 1er juillet 2014, le parc immobilier de la Gendarmerie nationale comptait 75 077 logements, répartis au sein de 3 888 casernes domaniales et locatives (ce qui représente 65 254 logements, soit 87 % du parc), d'ensembles immobiliers locatifs (1 417 logements, soit 1,9 % du parc) et de prises à bail individuelles (8 406 logements, soit 11,2 % du parc). Ces 3 888 casernes se répartissaient en 671 casernes domaniales et 3 217 casernes locatives appartenant à des collectivités territoriales ou des partenaires privés.

Il existe quatre dispositifs de location :

- des casernes ou des annexes de casernement construites et louées sur la base du décret n° 93-130 du 28 janvier 1993, le plus souvent par des collectivités territoriales, dont le loyer est invariable durant 9 ans puis révisable tous les trois ans selon la valeur locative réelle (VLR) estimée par France Domaine sous plafond de l'évolution de l'indice du coût de la construction (ICC) ;

- des casernes ou des annexes de casernements construites et louées selon des modalités propres aux baux emphytéotiques administratifs, par des collectivités territoriales associées à des organismes privés, dont le loyer est calculé sur la base de la valeur locative réelle estimée par France Domaine puis révisables tous les trois ans selon la valeur locative réelle sous plafond de l'évolution de l'ICC ;

- des casernes ou des annexes de casernements selon un montage privé ;

- des logements hors caserne soumis aux évolutions de l'indice de référence des loyers (IRL), de l'ICC ou de l'indice des loyers des activités tertiaires (ILAT).

Par ailleurs, la Gendarmerie nationale s'acquitte de loyers budgétaires, à hauteur de 25,5 millions d'euros (stables par rapport à 2017), au titre de 317 emprises.

Compte tenu des sommes en jeu, la Gendarmerie et France Domaine se sont engagées dans une démarche de maîtrise des loyers en veillant à l'application de la VLR au terme de chaque période triennale et en menant des négociations avec les bailleurs pour substituer l'ILAT à l'ICC (cf. encadré ci-dessus), dont l'évolution est plus favorable.

Vos rapporteurs se félicitent de cette volonté de maîtriser des dépenses qui se montent à environ 40% de l'ensemble des crédits de fonctionnement de la gendarmerie nationale : il y a là un levier important qu'il convient d'exploiter autant que possible.

Comme l'a expliqué le Directeur général de la gendarmerie nationale, le général Lizurey lors de son audition par votre commission, en 2016 la gendarmerie nationale a en effet été autorisée à faire porter les 8% de mise en réserve sur les loyers, afin d'assurer le financement des plans liés à la lutte antiterroriste.

À la fin de l'année 2016, la dette de loyers de la gendarmerie (due notamment par la gendarmerie aux collectivités locales bailleuses) avait ainsi atteint environ 50 millions d'euros (CP).

En 2017, la gendarmerie a été autorisée à faire porter le gel, non plus sur les seules dépenses de loyers, mais proportionnellement sur les différentes unités de dépenses.

Après divers mouvements de dégel et de redéploiement intervenus en 2016 et 2017, la dette loyers de la gendarmerie s'élève actuellement à 111,3 millions d'euros en AE et 89,2 millions d'euros en CP.

Compte tenu de l'impossibilité pour l'institution de faire porter à nouveau cette charge sur les loyers à l'avenir, ce sont les crédits d'investissement immobiliers ou encore les crédits de renouvellement des véhicules qui risquent d'être affectés par le nouveau gel en 2018, certes réduit à 3%. Or le montant du gel des crédits hors titre 2 représenterait ainsi environ le tiers des AE et un cinquième des CP prévus pour les dépenses d'investissement en 2018.

Toutefois, en commission élargie à l'Assemblée nationale, lors de l'examen du président PLF, M. Gérard Collomb, ministre de l'Intérieur, a indiqué que l'apurement de la « dette loyers » ferait l'objet d'un plan pluriannuel financé à hauteur de 13 millions d'euros l'an prochain, ce qui permettra de ne pas faire peser massivement cette charge sur les dépenses d'investissement en 2018.

Comme les années précédentes et compte tenu de la priorité actuelle qui doit être accordée aux forces de sécurité dans un contexte de menace terroriste toujours aussi forte, vos rapporteurs estiment par ailleurs qu'il serait judicieux de lever la réserve de la gendarmerie nationale et de la police nationale aussi vite que possible en 2018.