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Projet de loi de finances pour 2018 : Action extérieure de l'État : Diplomatie culturelle et d'influence

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Action extérieure de l'État : Diplomatie culturelle et d'influence ( avis - première lecture )

PREMIÈRE PARTIE : LES CRÉDITS DES RÉSEAUX ÉDUCATIF ET CULTUREL

I. L'AGENCE POUR L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER (AEFE)

Le réseau des établissements d'enseignement de l'AEFE constitue un outil d'influence unique au monde, malgré des moyens contraints. Ce réseau doit aujourd'hui s'adapter, sans remettre en cause un modèle dont le succès est incontesté.

A. UN RÉSEAU ATTRACTIF

a) L'AEFE et son réseau

Créée en 1990 sous forme d'un établissement public administratif, l'AEFE « a pour objet d'assurer les missions de service public relatives à l'éducation en faveur des enfants français résidant à l'étranger, de leur accorder des bourses scolaires et de contribuer au renforcement des relations de coopération entre les systèmes éducatifs français et étrangers, ainsi qu'au rayonnement de la langue et de la culture françaises notamment par l'accueil d'élèves étrangers ».

Le réseau d'enseignement français à l'étranger est composé à la rentrée 2017 de 492 établissements homologués par le ministère de l'éducation nationale (-3) dont 88 gérés par la Mission laïque française. Ces établissements sont implantés dans 137 pays.

Ce réseau est constitué :

- de 74 établissements en gestion directe (EGD), qui sont des services de l'Agence ;

- de 154 établissements conventionnés, qui sont des établissements privés liés à l'AEFE par une convention : ils perçoivent des subventions versées par l'Agence qui assure également la rémunération des personnels titulaires (les personnels de direction et une partie des enseignants) ;

- 264 établissements partenaires, qui ne bénéficient pas de personnels détachés mais peuvent bénéficier ponctuellement de subventions au titre de leur fonctionnement général. Leur homologation garantit un contenu pédagogique fondé sur les programmes et les standards français. Ils sont, comme les autres établissements, soumis à des inspections.

Au total, ces 492 établissements comptabilisent 342 000 élèves, soit une popularisation scolarisée qui a crû de 15 % en sept ans.

Évolution des effectifs français et étrangers depuis 2010

 

2010/2011

2016/2017

Évolution

MATERNELLE

56 460

63 670

12,77%

ELEMENTAIRE

111 475

131 984

18,40%

COLLEGE

77 842

90 423

16,16%

LYCEE

49 831

55 478

11,33%

POST-BAC

372

264

-29,03%

Total global

295 980

341 819

15,49%

   

Source : Réponses au questionnaire de vos rapporteurs pour avis.

Sur les 7 dernières années, la croissance des effectifs est variable selon les zones géographiques : elle est modérée en Afrique, en Europe et dans les Amériques. Elle est soutenue dans la zone Maghreb, Océan Indien. C'est en Asie-Moyen-Orient qu'elle est la plus forte.

Sur ces 342 000 élèves :

- 125 000 sont français (36 %) ;

- 175 000 sont des nationaux du pays d'implantation de l'établissement (51 %);

- 41 000 sont des étrangers de pays tiers (12 %).

Depuis 2010-2011, le nombre d'élèves étrangers de pays tiers a augmenté légèrement plus rapidement (+19 %) que le nombre de nationaux (+16 %) et le nombre de Français (+14 %).

En 2016 et 2017, la sécurité des établissements scolaires a constitué la priorité de l'AEFE, en lien étroit avec les services du ministère de l'Europe et des Affaires étrangères et les ambassades. Un poste de conseiller sécurité et sûreté a été créé auprès de la direction de l'Agence. L'AEFE a été destinataire en 2017 d'une dotation complémentaire exceptionnelle de 14.7 M€ (14,37 M€ réserve déduite) au titre de la sécurisation des établissements sur le programme 185. Dans ce cadre, l'Agence s'est attachée à recenser fin 2016, les besoins des établissements en gestion directe en lien avec la programmation immobilière prévue, à évaluer une enveloppe de subventions à destination des établissements conventionnés et partenaires, et à estimer les besoins en termes de cyber sécurité.

b) Un modèle sous tension

Signé le 29 juin 2016, le contrat d'objectifs et de moyens 2016-2018 de l'AEFE est assorti, pour la première fois dans l'histoire de l'établissement, d'indicateurs permettant d'améliorer la visibilité des actions de l'AEFE sur le long terme.

Il en ressort que l'AEFE doit chercher à renforcer son efficacité au regard des objectifs généraux de la diplomatie française, sans augmentation de ses ressources budgétaires.

Pour y parvenir, deux voix sont privilégiés :

- une stratégie d'optimisation des ressources par augmentation de l'effet de levier de la subvention budgétaire ;

- le développement d'une offre complémentaire hors homologation, au sein des systèmes éducatifs nationaux et par le développement d'une offre numérique.

Les recommandations de la Cour des comptes

À la demande de la commission des finances du Sénat, en application de l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la Cour des comptes a réalisé une enquête sur l'enseignement français à l'étranger et l'accès des Français de l'étranger à cet enseignement, présentée le 20 octobre 2016.

Dans ce rapport, la Cour des comptes fait le constat d'un réseau « à la croisée des chemins » : « La contribution à la maîtrise des finances publiques s'est traduite par un désengagement de l'Etat caractérisé d'un côté, par une baisse continue des crédits publics et de l'autre, par un nombre d'agents du MENESR détachés à l'étranger durablement plafonné. Cette limitation des ressources publiques est concomitante d'une hausse continue de la demande de scolarisation, qui trouve son origine dans l'augmentation du nombre de Français vivant à l'étranger (+ 3 % par an), et, pour le public étranger, dans la forte attractivité d'un modèle d'enseignement d'excellence.

Dans ce contexte, le ratio « aide nette/frais de scolarité » (58 % pour les établissements en gestion directe et 35 % pour les établissements conventionnés) ne saurait poursuivre sa décroissance sans que soient altérés, non seulement le modèle sur lequel repose l'enseignement français à l'étranger, mais aussi et surtout le développement de cet instrument majeur de l'influence française dans le monde. »

Victime de son succès, le modèle de l'AEFE doit s'adapter, pour éviter que la demande croissante ne se traduise, dans un contexte de diminution des crédits, par une augmentation des droits de scolarité, qui ont déjà augmenté de manière significative depuis 2008, au risque de détourner certaines familles de l'enseignement français à l'étranger. La Cour des comptes formule huit recommandations :

- Établir une cartographie prospective ;

- Fournir à tous les élèves un numéro d'identification étudiant (INE) afin de pouvoir assurer leur suivi dans l'enseignement supérieur français ;

- Intégrer l'Association des anciens élèves des lycées français du monde dans la structure de gouvernance du réseau, ce qui nécessite une modification législative, et lui donner les moyens, sur la base d'une convention, de déployer une mission d'influence ;

- Accroître la place des parents dans la gouvernance des établissements ;

- Établir pour les EGD et établissements conventionnés une valeur cible de la proportion entre les financements publics français et les autres sources de financements ;

- Établir de nouvelles règles de gestion pour les enseignants résidents, en supprimant les recrutements différés et en mettant progressivement un terme à la notion de reconduction tacite du détachement ;

- Réduire progressivement la proportion d'expatriés au profit des résidents à effectif total maintenu ;

- Valoriser le statut de recruté local par la formation et les parcours professionnels.

Source : Avis n° 142 (2016-2017) de MM. Jacques Legendre et Gaëtan Gorce5(*)

Des efforts sont faits pour réduire la proportion d'expatriés parmi les titulaires détachés et pour clarifier leurs missions. En 2016, 84 postes (expatriés et résidents) ont été supprimés. Toutefois la marge est limitée, les postes d'expatriés étant réservés aux personnels de direction et aux enseignants chargés d'une mission de conseil pédagogique, en particulier à l'égard des personnels de droit local. L'Agence s'emploie également à pratiquer une politique de redéploiement vers les zones à taux d'encadrement de personnels titulaires bas.

L'agence a, par ailleurs, transformé des postes d'expatriés en recrutés locaux. Comme le montre le tableau ci-après, la proportion des personnels de droit local (PDL) a fortement progressé depuis 2013 (+13%). La formation de ces personnels constitue une priorité pour l'AEFE. Elle est, en effet, essentielle à la préservation du modèle de l'enseignement français à l'étranger.

Source : Réponses au questionnaire de vos rapporteurs pour avis.

Par ailleurs, deux dispositifs complémentaires du réseau de l'AEFE sont développés pour répondre à une demande toujours croissante :

- Le « LabelFrancEducation », attribué par le MEAE à des établissements locaux : En 2017, le ministre de l'Europe et des Affaires étrangères a décidé, sur proposition de la commission interministérielle consultative du « LabelFrancEducation » qui s'est tenue le 22 juin 2017, de délivrer ce label à 52 nouveaux établissements. Le « LabelFrancEducation » comprend désormais 209 établissements6(*) dans 44 pays, avec une prédominance du continent européen (98 établissements dans 20 pays). 65 000 élèves sont scolarisés dans ces établissements en 2016, bien au-delà de l'objectif ciblé. Une nouvelle campagne d'attribution aura lieu au printemps 2018.

- Les associations «FLAM » (Français langue maternelle) : plus de 150 associations dans près de 40 pays ont été subventionnées depuis la mise en place de ce dispositif en 2001. L'objectif est de passer à 175 en 2018.


* 5 Avis n° 142 (2016-2017) de MM. Jacques LEGENDRE et Gaëtan GORCE, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 24 novembre 2016

* 6 Ils étaient 51 en 2014, 91 en 2015 et 158 en 2016.