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Projet de loi de finances pour 2018 : Défense : Préparation et emploi des forces

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Défense : Préparation et emploi des forces ( avis - première lecture )

B. L'AUGMENTATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME BÉNÉFICIE À L'EPM ET AUX OPEX

1. 450 millions d'euros dédiés à l'EPM
a) Les objectifs de la LPM actualisée en termes d'EPM : 500 millions d'euros supplémentaires

La LPM pour la période 2014-2019 prenait acte de la nécessité de faire de l'activité opérationnelle un objectif prioritaire, d'une part, et de produire un effort financier important au service d'une préparation opérationnelle renouvelée, d'autre part. La LPM, avant actualisation, prévoyait ainsi que les crédits alloués à l'EPM devaient progresser en moyenne de 4,3 % par an en valeur pour s'établir à un niveau moyen de 3,4 milliards d'euros courants par an sur la période.

L'actualisation en 2015 de la LPM10(*) a ouvert, pour la période 2016-2019, 500 millions d'euros supplémentaires destinés à l'EPM pour permettre la régénération de matériels. C'est ainsi 125 millions d'euros supplémentaires qui ont été consacrés à l'EPM sur la période 2016-2019. En conséquence, en 2016 et en 2017, 250 millions d'euros d'AE ont été ouverts, pour permettre notamment le démarrage des projets relatifs au maintien en condition opérationnelle (MCO) des patrouilleurs, des sous-marins nucléaires d'attaque et des frégates, au soutien des avions de transport C-130 ou encore aux pièces de rechange pour hélicoptères. Aux termes de la période de programmation, les crédits consacrés à l'EPM devraient s'établir à un niveau moyen de 3,5 milliards d'euros courants par an sur la période 2014-2019.

Le tableau suivant détaille, par armée et par milieu, le calendrier et la destination des crédits de MCO des matériels mis en place au titre de la régénération des matériels décidés dans le cadre de l'actualisation en 2015 de la LPM.

en millions d'euros

Armée

Milieu

Matériels

Paquet EPM Régénération

 

AE LFI
2016

AE PLF
2017

 

AIR

Aérien

C160 C130

154,08

 

75,44

78,64

AIR

Aérien

Rafale

36,88

 

18,05

18,82

AIR

Aérien

M2000

3,50

 

1,71

1,79

MARINE

Aérien

C135

20,00

 

9,79

10,21

MARINE

Aérien

ATL2 E2C

43,60

 

17,16

26,44

MARINE

Aérien

Lynx Al3

17,80

 

7,01

10,80

MARINE

Aérien

NH 90

4,00

 

1,57

2,43

MARINE

Aérien

Rafale

10,80

 

4,25

6,55

MARINE

Naval

SNA

28,00

 

21,00

7,00

MARINE

Naval

PHM CMT Patrouilleurs

12,00

 

9,00

3,00

TERRE

Terrestre

VBL AMX10 ERC90 VAB

93,12

 

46,88

46,24

TERRE

Terrestre

Camions

34,00

 

17,12

16,88

TERRE

Aérien

Tigre

10,57

 

5,26

5,31

TERRE

Aérien

NH 90

3,39

 

1,69

1,70

TERRE

Aérien

Cougar Puma

17,03

 

8,47

8,56

TERRE

Aérien

Gazelle

11,21

 

5,58

5,63

   

Total

500,00

 

250,00

250,00

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Le « paquet régénération » a été ainsi réparti :

l'armée de l'air a bénéficié de 194,46 millions d'euros,

- la marine de 136,2 millions d'euros,

- et l'armée de terre de 169,32 millions d'euros.

b) La forte augmentation des crédits d'EPM

En 2016, les crédits de paiement consacrés à l'EPM ont progressé de plus de 200 millions d'euros pour s'établir à 3,4 milliards d'euros, soit une hausse de 7 % par rapport à la loi de finances pour 2015 à périmètre constant. En 2017, ils sont restés stables. En 2018, ils augmentent de 450 millions d'euros, plus que ne le prévoyait l'actualisation de la LPM. Leur hausse est d'ailleurs l'explication principale de l'accroissement des moyens du programme 178. Grâce à cette augmentation, les crédits dédiés à l'EPM atteignent 3,82 milliards d'euros en 2018.

Cette allocation de moyens se répartit entre les armées :

- 1,5 milliard d'euros pour l'armée de l'air, soit 168 millions d'euros supplémentaires dédiés à la fois à l'effort de régénération des matériels anciens, à la mise en place de la formation modernisée et de l'entraînement différencié des équipages de chasse - la FOMEDEC- et à l'acquisition de systèmes sol-air moyenne portée terrestre par l'OCCAR (organisme conjoint de coopération en matière d'armement),

1,4 milliard d'euros pour la marine, soit 169 millions d'euros supplémentaires. L'augmentation est essentiellement liée à l'effort de régénération des matériels anciens décidés lors de l'actualisation de la LPM de juillet 2015 et au paiement des marchés d'entretien des sous-marins nucléaires d'attaque des frégates ;

- enfin, 0,8 milliard pour l'armée de terre, soit 108 millions d'euros supplémentaires. Il s'agit là de mettre en oeuvre le nouveau modèle de maintenance des équipements terrestres appelé « MCO-T 2025 » reposant sur une externalisation de marché au profit des industriels et parallèlement une diminution des crédits du titre 2. C'est un vrai enjeu car le délestage d'activités de MCO vers le privé a été chiffré à près de 500 millions d'euros sur la période 2017-2022, montant qui ne tient pas compte de la surusure des équipements liés à la suractivité et la surintensité de leur exploitation en OPEX. Le financement de ce nouveau modèle de maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres était prévu sur 2017 et 2018, mais n'est absolument pas garanti au-delà.

2. 125 millions d'euros supplémentaires pour financer les surcoûts liés aux opérations extérieures
a) Vers un resoclage budgétaire des surcoûts des OPEX

L'autre cause d'augmentation des crédits du programme 178 réside dans le resoclage budgétaire partiel des surcoûts des OPEX pour 125 millions d'euros, sur les 200 millions d'euros supplémentaires consacrés aux OPEX en 201811(*). Ce premier « resoclage » budgétaire des surcoûts d'OPEX participe à la neutralisation de la hausse annoncée du budget de la défense de 1,8 milliard d'euros pour 2018 et plus directement du programme 178. Il s'agit d'un mouvement de moyen terme qui devrait aboutir en 2020 à l'inscription sur l'ensemble de la mission « Défense » de 1,1 milliard d'euros. Cette perspective conduirait de fait à basculer le financement des OPEX de l'interministériel vers les armées seules, contrairement à ce qui était prévu pour cette période de programmation, grâce aux dispositions introduites dans la LPM à l'initiative de votre commission en 2013.

Sur l'imputation des crédits dédiés aux OPEX sur le programme 178, plusieurs questions se posent :

- si l'on peut se féliciter d'avancer vers un budget plus sincère et plus lisible en termes de surcoûts des OPEX, votre commission s'inquiète que le resoclage des OPEX ne vienne diminuer la hausse de l'enveloppe budgétaire annoncée par le Président de la République ;

- le contenu des surcoûts liés aux OPEX peut également être sujet à débat. Ces surcoûts ne couvrent que le différentiel entre le coût du dispositif sur le théâtre et le coût de son équivalent en métropole. À titre d'exemple, pour les dépenses de rémunération du personnel, le coût additionnel correspond au paiement de l'indemnité de sujétions pour service à l'étranger (ISSE). Toutefois, certaines dépenses, telles que les dépenses de transport stratégique vers les théâtres, sont prises en compte dans leur intégralité12(*), car elles n'auraient pas eu lieu en l'absence d'opérations extérieures. Les dépenses supplémentaires de MCO, liées à la surusure des équipements, liés à la suractivité et la surintensité de leur exploitation en OPEX, ne sont pas comptabilisées sur le surcoût des OPEX, mais sur les crédits de la mission. De même, à ce jour, les surcoûts liés aux OPEX ne comprennent pas les moindres recettes du SSA, liées à la projection sur les théâtres des équipes médicales qui ne peuvent alors travailler au sein des hôpitaux d'instruction des armées (HIA)13(*). Le coût que représentent les OPEX pour les crédits du programme 178 est donc largement sous-évalué à ce jour.

Le tableau suivant présente les effectifs et crédits de chaque OPEX, ainsi qu'une synthèse des dépenses des forces françaises hors de métropole pour les années 2013 à 2016.

Effectifs et coûts budgétaires des OPEX en 2013, 2014, 2015 et 2016

(en millions d'euros courants)

   

2013

2014

2015

2016

PAYS/ZONE

OPEX

Effectifs

Coût

Effectifs

Coût

Effectifs

Coût

Effectifs

Coût

Kosovo

TRIDENT

315

33,5

106

21,1

2

2,8

2

0,6

Bosnie

ASTREE

 

2,2

 

2,9

 

0,2

 

1,5

RCI

LICORNE (1)

792

60,7

750

63,9

259

19,3

204

16,9

Sahel

EPERVIER(2)

874

105,6

1 318

184,4

       

SERVAL (2) (3)

4 426

641,7

2 290

336,7

       

EUTM MALI

135

8,2

84

7,1

24

1,8

13

2,5

BARKHANE (3)

       

3 791

572,6

4 171

594,1

RCA

BOALI MICOPAX

524

27,5

           

SANGARIS (4)

   

2 246

223,9

1 371

149,3

601

83,1

EUFOR / EUMAM / EUTM RCA (5)

   

170

16,3

72

5,5

54

3,8

Guinée

TAMARIN

     

9,6

73

15,3

0

0,1

Océan Indien

ATALANTE (6)

308

19,3

194

15,7

77

4,1

48

3,6

Liban

DAMAN

886

56,5

875

58,3

855

53,6

841

49,1

Afghanistan

PAMIR HERACLES

EPIDOTE

1 125

249,6

632

151,6

180

53,6

137

26,9

Levant

CHAMMAL

   

185

11,6

1 350

219,7

1 987

375,8

AUTRES OPERATIONS

273

45,4

184

15,0

106

18,7

149

11,5

TOTAL OPEX

9 658

1 250,2

9 034

1 118,1

8 160

1 116,5

8 207

1 169,5

(1) LICORNE + CALAO/ONUCI + CORYMBE. Fermeture de l'opération LICORNE le 31 décembre 2014.

(2) L'opération EPERVIER et l'opération SERVAL, regroupées sur le plan opérationnel (opération BARKHANE) depuis le 1er août 2014 restent suivies séparément en terme d'effectifs durant toute l'année 2014.

(3) MISMA/MINUSMA regroupées avec SERVAL en 2013 et 2014 ; MINUSMA regroupée avec BARKHANE depuis 2015.

(4) SANGARIS + MISCA/MINUSCA.

(5) EUFOR RCA a pris fin le 15 mars 2015 et devient EUMAM RCA à compter du 16 mars 2015. Le 16 juillet 2016, cette opération est remplacée par EUTM RCA.

(6) ATALANTA (opération de l'UE) y compris le volet français de l'opération consistant à fournir des équipes de protection embarquées (EPE) à certains navires.

Source : réponses du Gouvernement au questionnaire budgétaire de la commission

b) La question de la non-inscription des surcoûts liés aux opérations intérieures

Le programme 178 comprend une action 7 intitulée « Surcoûts liés aux opérations intérieures ». Le projet annuel de performance pour 2018 indique que « cette action n'a pas de contenu physique puisque les effectifs et les équipements employés concourant à d'autres objets objectifs du programme, sont identifiés au sein des actions des composantes des armées et des organismes interarmées ». Traditionnellement, aucun crédit n'est donc inscrit au titre de cette action au programme 178. La loi actualisant la LPM 2014-2019 prévoyait que les surcoûts nets liés aux missions intérieures « peuvent faire l'objet d'un financement interministériel », possibilité mise en oeuvre pour Sentinelle depuis 2015.

Montants des surcoûts liés aux missions intérieures de 2012 à 2014

En 2012, la contribution au plan gouvernemental Vigipirate est la première mission intérieure des armées, tant par les effectifs engagés que par les surcoûts générés, soit 9,1 millions d'euros sur les 14,3 millions d'euros de surcoût des missions intérieures. En 2013, le surcoût atteint 12,3 millions d'euros. Comme l'année précédente, Vigipirate reste l'engagement le plus important, avec la participation permanente de plus de 1 250 militaires des trois armées, pour un surcoût de 7,8 millions d'euros. Enfin, en 2014, le surcoût lié aux missions intérieures s'élève à 19 millions d'euros, dont 11,5 millions d'euros au titre de Vigipirate.

En 2015, le surcoût des opérations intérieures s'est élevé à 185,6 millions d'euros dont 176,1 au titre de Sentinelle14(*). Depuis, la tendance est à l'inflation de ces dépenses :

- en 2016, les surcoûts s'élèvent à 191,5 millions d'euros, dont 181,8 pour Sentinelle15(*).

- en 2017, le surcoût résultant de Sentinelle est évalué à hauteur de 161,9 millions d'euros à l'occasion du second suivi de gestion.

* *

*

La progression plutôt satisfaisante des crédits du programme 178 en 2018 reflète toutefois certaines tendances qui constituent autant de points d'inquiétude dans le cadre de la préparation de la prochaine loi de programmation militaire.


* 10 La loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense a augmenté de 3,8 milliards d'euros les crédits de la défense prévus entre 2016 et 2019. Les moyens supplémentaires ainsi ouverts sont destinés à financer entre 2016 et 2019 pour un montant d'un milliard d'euros, un double effort en matière d'équipement des forces, équitablement réparti entre les crédits destinés à l'EPM et ceux destinés aux opérations d'armement. Ils bénéficieront l'un et l'autre d'un abondement de 500 millions d'euros sur la période.

* 11 La différence correspond aux 75 millions d'euros de titre 2 inscrits sur le programme 212.

* 12 Il ne s'agit plus d'un différentiel par rapport à une dépense en métropole.

* 13 À titre d'exemple, pour l'année 2016, cette diminution de recettes a été évaluée à 2,3 millions d'euros.

* 14 Alors que le plan Vigipirate mobilisait un millier d'hommes au 1er janvier 2015, les effectifs déployés dans le cadre de Sentinelle à compter du 15 janvier 2015 ont été supérieurs à 10 000 hommes. Après plus de sept semaines de déploiement, le volume de la force Sentinelle a été ramené à 7 000 hommes, en mesure d'être porté en sept jours à 10 000 hommes en cas de nécessité. Cette capacité de remontée en puissance rapide des effectifs a été mise en oeuvre lors des attentats du 13 novembre. Ce format Sentinelle de 10 000 hommes a été ensuite maintenu jusqu'à la fin de l'année.

* 15 Le dispositif Sentinelle a compté 7 000 militaires jusqu'en juin, ils ont été renforcés pour l'EUROFOOT à 10 000 hommes, niveau maintenu pendant l'été après l'attentat de Nice, avant de se stabiliser à 7 000 hommes à compter de septembre.