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Projet de loi de finances pour 2018 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ( avis - première lecture )

B. UNE POLITIQUE DE MÉMOIRE AMBITIEUSE ET TOURNÉE VERS LA CLÔTURE DU CYCLE COMMÉMORATIF DU CENTENAIRE DE LA PREMIÈRE GUERRE MONDIALE

1. La politique de transmission de la mémoire du ministère des armées

Dans le cadre de l'entretien du lien armée-Nation, le ministère des armées assure la transmission de la mémoire des conflits du vingtième siècle et des valeurs au nom desquelles les générations du feu successives ont combattu. Il mène ainsi de nombreuses actions pédagogiques et civiques en direction de la jeunesse, apporte un soutien aux associations mémorielles et organise les commémorations inscrites au calendrier commémoratif national. En son sein, c'est la direction des patrimoines, de la mémoire et des archives8(*) (DPMA) qui est chargée de définir et de mettre en oeuvre cette politique.

Ainsi, comme en 2017, une enveloppe de 350 000 euros sera consacrée au soutien à des actions pédagogiques, conduites notamment dans le cadre du protocole défense-éducation nationale-agriculture du 20 mai 2016, qui vise à développer les liens entre la jeunesse, la défense et les institutions éducatives, et à des publications. Ainsi, en 2016, 533 subventions ont été attribuées, pour un montant total de 283 000 euros, au bénéfice de plus de 25 000 élèves. Au premier semestre 2017, 397 projets avaient déjà reçu un soutien de la DPMA, soit 21 615 élèves concernés. Pour bénéficier d'un financement du ministère des armées, ils doivent répondre à plusieurs critères, outre leur conformité avec les programmes scolaires et l'enseignement de défense, comme participer au renforcement du lien armée-Nation ou étudier la mémoire des conflits contemporains.

La DPMA participe également à l'organisation du concours national de la Résistance et de la déportation (CNRD), créé en 1961 et dont le pilotage est assuré par le ministère de l'éducation nationale. Ouvert aux élèves de troisième et de toutes les classes de lycée, il consiste en la réalisation d'un devoir individuel en classe ou d'un travail collectif en groupe portant sur un thème défini annuellement. Ainsi, en 2016-2017, les élèves ont travaillé sur « la négation de l'Homme dans l'univers concentrationnaire nazi ». En 2017-2018, le thème retenu est « s'engager pour libérer la France ».

En 2012-2013, une baisse significative (- 15,6 %) du nombre de participants au concours avait poussé le gouvernement d'alors à chercher à le redynamiser afin de garantir sa pérennité. Un rapport9(*) avait été commandé, sur la base duquel plusieurs modifications10(*) ont été apportées à son cadre juridique, afin d'en simplifier l'organisation, de l'ouvrir à de nouveaux publics et de mieux valoriser la participation des élèves. S'il est trop tôt pour mesurer l'effet de cette réforme, mise en place à partir de l'année scolaire 2016-2017, la croissance du nombre de participants avait repris dès 2014. Ils étaient 42 938 lors de la dernière session, ce qui fait du CNRD le plus important des concours scolaires.

Enfin, la DPMA dispose de 2,19 millions d'euros pour assurer le financement des commémorations figurant au calendrier commémoratif national en application de textes législatifs ou réglementaires ainsi que des cérémonies ponctuelles, hors cycle du centenaire de la Première Guerre mondiale (cf. infra).

Le calendrier commémoratif national

- le 19 mars : journée nationale du souvenir et de recueillement à la mémoire des victimes civiles et militaires de la guerre d'Algérie et des combats en Tunisie et au Maroc (loi du 6 décembre 2012) ;

- le dernier dimanche d'avril : journée nationale du souvenir des victimes et héros de la déportation (loi du 14 avril 1954) ;

- le 8 mai : commémoration de la victoire de 1945 (loi du 2 octobre 1981) ;

- le deuxième dimanche de mai : fête nationale de Jeanne d'Arc et du patriotisme (loi du 10 juillet 1920) ;

- le 27 mai : journée nationale de la Résistance (loi du 19 juillet 2013) ;

- le 8 juin : journée nationale d'hommage aux « morts pour la France » en Indochine (décret du 26 mai 2005) ;

- le 18 juin : journée nationale commémorative de l'appel historique du général de Gaulle à refuser la défaite et à poursuivre le combat contre l'ennemi (décret du 10 mars 2006) ;

- le dimanche suivant le 16 juillet : journée nationale d'hommage à la mémoire des victimes des crimes racistes et antisémites de l'État français et d'hommage aux « Justes » de France (loi du 10 juillet 2000) ;

- le 25 septembre : journée nationale d'hommage aux Harkis et autres membres des formations supplétives (décret du 31 mars 2003) ;

- le 11 novembre : commémoration de l'armistice de 1918 et hommage à tous les morts pour la France (lois du 22 octobre 1922 et du 28 février 2012) ;

- le 5 décembre : journée nationale d'hommage aux « morts pour la France » de la guerre d'Algérie et des combats du Maroc et de la Tunisie (décret du 26 septembre 2003).

Un million d'euros sont consacrés à ces onze événements reconduits annuellement, auxquels viennent s'ajouter 0,69 million d'euros pour ceux qui seront organisés uniquement en 2018. 0,5 million d'euros supplémentaires sont prévus en raison de l'ampleur des commémorations prévues en 2018.

Ainsi, selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, la mémoire de la quatrième génération du feu sera à l'honneur l'an prochain. L'année 2018 marquera en effet le quarantième anniversaire de la constitution de la force intérimaire des Nations unies au Liban (Finul), au sein de laquelle servent toujours 656 soldats français, et le dixième anniversaire de l'embuscade d'Uzbin en Afghanistan, au cours de laquelle dix soldats français ont péri.

2. La valorisation du patrimoine mémoriel

L'État est chargé de l'entretien des sépultures perpétuelles des soldats morts pour la France et des hauts lieux de la mémoire nationale. Cette tâche est confiée, sur le territoire national et en Afrique du Nord, à l'office national des anciens combattants et victimes de guerre (Onac), qui perçoit à ce titre une subvention, et à l'étranger par les postes diplomatiques français. 274 nécropoles nationales sont concernées en métropole, où reposent 740 000 corps, et 2 200 carrés spéciaux dans des cimetières communaux, ainsi que près d'un millier de cimetières dans 80 pays étrangers, où sont inhumés environ 230 000 soldats français.

En 2018, 14,62 millions d'euros seront consacrés à cette activité, en baisse de 300 000 euros par rapport à 2017 (- 2 %).

La DPMA disposera de 2,46 millions d'euros pour mener diverses opérations en faveur des lieux de mémoire, dont 1,5 million destinés à l'entretien des sépultures de guerre situées à l'étranger et 0,46 million consacrés à des actions menées sur le territoire national.

L'Onac bénéficiera quant à lui de 10,16 millions d'euros pour l'entretien (2,3 millions), la rénovation (7,2 millions) et la valorisation (0,46 million) des nécropoles nationales et hauts lieux de mémoire. Il pourra également soutenir la rénovation des monuments aux morts engagée par les communes à hauteur de 0,2 million d'euros. Ainsi, une charte paysagère a été progressivement appliquée à l'ensemble des cimetières entretenus par l'Onac.

Programmés sur la période 2011-2018, les travaux de rénovation des principales nécropoles nationales avaient pris du retard dans leurs premières années en raison des difficultés rencontrées par l'Onac pour exercer cette compétence qui lui avait été confiée en 2010.

Ce retard a été résorbé à partir de 2017, et les efforts ont principalement porté sur les nécropoles de la Première Guerre mondiale, dans le cadre des commémorations de son centenaire et du projet d'inscription sur la liste du patrimoine mondial de l'Unesco des sites funéraires et mémoriels de ce conflit. D'importants travaux ont par exemple été engagés à Notre-Dame-de-Lorette ou à Sarrebourg.

L'Onac n'assure pas uniquement l'entretien et la rénovation des sépultures mais également celui des neuf hauts lieux de la mémoire nationale, qui selon un arrêté du 20 mars 201411(*) répondent à trois critères cumulatifs :

- être liés à la mémoire des conflits contemporains depuis 1870 ;

- avoir un caractère national et emblématique d'un aspect des conflits contemporains ;

- être entretenus par le ministère de la défense ou sous sa responsabilité.

Les neuf hauts lieux de la mémoire nationale

- le cimetière national de Notre-Dame-de-Lorette (Ablain-Saint-Nazaire, Pas-de-Calais), au titre des militaires morts pour la France aux côtés de leurs frères d'armes alliés (1914-1918) ;

- le cimetière national de Fleury-devant-Douaumont et la tranchée des baïonnettes (Meuse), au titre du sacrifice des soldats français à Verdun (1914-1918) ;

- l'ancien camp de concentration de Natzweiler-Struthof (Natzwiller, Bas-Rhin), au titre du système concentrationnaire nazi et de la Résistance européenne (1933-1945) ;

- le Mont-Valérien (Suresnes, Hauts-de-Seine), au titre de la répression exercée par les autorités allemandes pendant l'Occupation (1940-1944) ;

- le mémorial des martyrs de la Déportation (Ile de la Cité, Paris), au titre de la mémoire des déportés ;

- le mémorial de la prison de Montluc (Lyon, Rhône), au titre de l'internement par le régime de Vichy et les autorités allemandes pendant l'Occupation (1940-1944) ;

- le mémorial du débarquement de Provence (Mont-Faron, Var), au titre du débarquement des 15 et 16 août 1944 et de l'armée de la Libération ;

- le mémorial des guerres en Indochine (Fréjus, Var), au titre de la Seconde Guerre mondiale en Indochine (1940-1945) et de la guerre d'Indochine (1946-1954) ;

- le mémorial de la guerre d'Algérie et des combats du Maroc et de la Tunisie (quai Branly, Paris).

En 2017 et en 2018, d'importants travaux de rénovation sont prévus au Struthof, qui accueille plus de 180 000 visiteurs par an. De nouveaux aménagements devraient également être réalisés au Mont-Valérien et à la prison de Montluc, à Lyon, tandis qu'en 2017 la rénovation du mémorial du Mont-Faron a été achevée, son inauguration par le Président de la République ayant eu lieu le 16 mars.

Selon les informations communiquées par la DPMA à votre rapporteur pour avis, le dépôt d'une marque « hauts lieux de la mémoire nationale » auprès de l'Institut national de la propriété intellectuelle (Inpi) serait envisagé. Il s'agirait notamment par ce biais de renforcer la cohérence de cet ensemble de neuf sites mémoriels, d'accroitre leur visibilité auprès du grand public et de valoriser le rôle de l'État et du ministère des armées dans leur entretien.

Par ailleurs, les actions de valorisation menées par l'Onac portent essentiellement sur l'amélioration de la présentation du contexte historique aux visiteurs des nécropoles nationales, par l'installation de nouveaux panneaux d'information, et sur l'élaboration d'une programmation culturelle et pédagogique dans les hauts lieux de mémoire, par le biais d'expositions temporaires ou d'événements mémoriels.

Qui plus est, depuis le début des années 2010, l'État apporte son soutien au développement du tourisme de mémoire. Cette valorisation des lieux de mémoire au profit des territoires qui les accueillent a connu un développement important grâce aux commémorations du centenaire de la Première Guerre mondiale, dont le déclenchement a coïncidé en 2014 avec le soixante-dixième anniversaire du débarquement en Normandie et de la Libération. Si depuis cette date la fréquentation de ces lieux de mémoire a quelque peu diminué, elle s'élevait à 12 millions de personnes en 2016, soit un niveau 25 % plus élevé que celui de 2012.

La DPMA, en collaboration avec Atout France, a entrepris un effort de structuration et d'animation de cette filière, avec l'adoption d'un référentiel qualité propre aux lieux de mémoire et l'organisation, tous les deux ans, de rencontres du tourisme de mémoire rassemblant tous les acteurs concernés (État, collectivités territoriales, opérateurs économiques, etc.) et leur permettant de partager leur expérience.

Depuis 2014, un soutien financier peut également être apporté par le ministère des armées à des projets locaux de création ou de rénovation de sites mémoriels, dans le cadre de conventions de partenariat. Comme en 2017, deux millions d'euros seront disponibles en 2018 pour apporter un cofinancement aux projets des collectivités territoriales. Une douzaine d'entre eux, parmi lesquels figurent certains des principaux lieux de mémoire du premier conflit mondial, en ont déjà bénéficié : la construction du mémorial international de Notre-Dame-de-Lorette (1 million d'euros), la requalification du mémorial de Verdun (1,5 million d'euros), l'Historial de Péronne (460 000 euros), etc. Dix-sept projets supplémentaires sont suivis à l'heure actuelle par la DPMA, comme l'Historial franco-allemand du Hartmannswillerkopf (620 000 euros), inauguré par les présidents de la République français et allemand le 10 novembre 2017, ou encore la reconstruction du musée du Débarquement à Arromanches-les-Bains (600 000 euros).

Enfin, votre rapporteur pour avis ne peut que déplorer que le monument en l'honneur des morts en Opex, qui doit être érigé à Paris au sein du parc André-Citroën, ne soit toujours pas achevé. Alors que les réflexions à ce sujet ont débuté en 2011 et qu'un premier projet avait échoué en 2013 en raison de l'opposition des riverains de son lieu d'implantation initial, il est temps que les derniers blocages soient levés.

A l'issue d'un concours, le sculpteur Stéphane Vigny a été désigné en février 2017 et le Président de la République a annoncé le lancement des travaux lors d'une cérémonie le 18 avril 2017. Il n'y a pas d'obstacle financier à sa réalisation, puisque le ministère des armées a accepté de financer 50 % du coût du réaménagement du parc que va rendre nécessaire l'érection du monument. Devant votre commission, la secrétaire d'État auprès de la ministre des armées a plaidé pour son achèvement dans les meilleurs délais. Il est urgent que ce monument voie le jour, afin de mettre la mémoire de la quatrième génération du feu sur le même pied que celle des grands conflits du vingtième siècle.

3. L'achèvement du cycle commémoratif du centenaire de la Première Guerre mondiale

Dès le début des années 2010, la décision a été prise de confier le pilotage des commémorations du centenaire de la Première Guerre mondiale à une structure ad hoc, à laquelle participeraient l'ensemble des ministères, établissements publics et structures associatives susceptibles de contribuer à leur organisation. Sur la base des recommandations formulées dans un rapport12(*) remis au Président de la République en septembre 2011, un groupement d'intérêt public dénommé « Mission du centenaire de la Première Guerre mondiale » a été institué en avril 201213(*).

Alors qu'initialement sa mission se limitait à la conception, à la préparation et à l'organisation du programme commémoratif du centenaire de 1914, elle a été étendue, par un avenant14(*) à la convention constitutive du GIP, à la mise en oeuvre de l'ensemble du cycle du centenaire, prolongeant son activité jusqu'au 31 décembre 2019 pour lui permettre de réaliser également l'évaluation de ces commémorations ainsi qu'un exercice de capitalisation de l'expérience acquise.

Après une année 2014 marquée par une mobilisation populaire exceptionnelle accompagnant le lancement du cycle commémoratif, qui a bénéficié d'une très forte couverture médiatique et a donné lieu à plusieurs cérémonies internationales, la ferveur était retombée en 2015. En 2016, les centenaires des batailles de Verdun et de la Somme reposaient sur deux épisodes commémoratifs conduits simultanément, le second ayant été organisé conjointement avec le Royaume-Uni. Ils avaient permis de réaffirmer l'amitié franco-allemande et le rôle des dominions de l'empire britannique durant le conflit, sans pour autant éviter, dans le cas de Verdun, de susciter des polémiques.

En 2017, la mission du centenaire disposait d'un budget initial de 5,5 millions d'euros, dont 4,87 millions versés par ses membres, pour organiser trois événements majeurs :

- le centenaire des batailles d'Arras et de Vimy, du 6 au 25 avril (400 000 euros) ;

- le centenaire de l'offensive du Chemin des Dames, lancé le 16 avril au cours d'une cérémonie présidée par le chef de l'État (1 million d'euros) ;

- le centenaire de l'entrée en guerre des États-Unis, autour duquel une saison commémorative a été organisée dans les ports de l'Atlantique et de la Manche ayant accueilli les premiers soldats américains et qui a notamment été marqué par la visite du président américain à Paris le 14 juillet.

Par ailleurs, un million d'euros devaient être consacrés au soutien à des initiatives mémorielles locales ou à des projets pédagogiques qui, après un premier examen par les comités départementaux du centenaire, pouvaient se voir décerner le label du centenaire et être ainsi inclus dans le programme commémoratif national édité par la mission du centenaire.

Toutefois, un budget rectificatif a dû être adopté en juillet dernier pour tenir compte du coût plus élevé que prévu de certaines commémorations et de l'apport de ressources nouvelles de mécénat. Ainsi, la dépense liée au centenaire du Chemin des Dames s'est révélée être 35 % plus élevée qu'initialement anticipé (1,35 million d'euros), ce qui a conduit à réaliser des économies sur l'organisation des cérémonies du centenaire des batailles d'Arras et de Vimy ou sur les commémorations consacrées au front d'Orient. De plus, une contribution unique de 4,86 millions d'euros au projet commémoratif transatlantique « The Bridge », initié par des acteurs privés, est venue quasiment doubler le budget du GIP.

De 2012 à 2017, la mission du centenaire a disposé de 35,3 millions d'euros de ressources, qui ont couvert 4,6 millions d'euros de dépenses de fonctionnement (13 %) et 30,7 millions d'euros de dépenses d'intervention. Le ministère des armées a été son principal financeur (17 millions d'euros), suivi des ministères de la culture et de l'enseignement supérieur.

En 2018, sa contribution au financement de la mission du centenaire s'élèvera à 8 millions d'euros, contre 2,7 millions d'euros en 2017 (+ 196 %). Cette augmentation spectaculaire de 5,3 millions d'euros souligne la dimension exceptionnelle que doivent prendre les commémorations en 2018, en particulier celle du centenaire de l'armistice le 11 novembre prochain.

Lors de l'inauguration de l'Historial franco-allemand du Hartmannswillerkopf le 10 novembre 2017, le Président de la République a annoncé les grandes orientations du programme commémoratif du centenaire de 1918 :

- la commémoration du retour de Georges Clemenceau à la présidence du Conseil et de son rôle dans le renforcement de la cohésion nationale ;

- des déplacements présidentiels sur les champs de bataille de 1918 ;

- une cérémonie du 11 novembre internationale à Paris, en présence des chefs d'États et de gouvernements de l'ensemble des belligérants.

Par ailleurs, plusieurs commémorations internationales devraient avoir lieu au printemps et à l'été, avec les Américains pour le centenaire de la bataille de Bois-Belleau (27 mai) ou les Britanniques et les anciens États membres de leur empire pour celui de la bataille d'Amiens (8 août).

L'an prochain, les enjeux symboliques du centième anniversaire de la fin du premier conflit mondial imposent aux organisateurs des commémorations, c'est-à-dire à la mission du centenaire et à ses autorités de tutelle, un devoir d'exemplarité et d'excellence dans leur préparation et leur exécution. Ces événements devront certes symboliser la victoire des alliés, mais aussi rappeler que ces quatre années de guerre avaient laissé l'Europe exsangue et une partie de notre territoire ravagée. Les conséquences de la paix ne devront pas être occultées, notamment leurs répercussions politiques dans les années suivantes chez les vainqueurs comme chez les vaincus. Enfin, la dimension internationale de cet anniversaire doit être intégrée dès sa conception, qu'il s'agisse de souligner le rôle joué, à l'ouest, par les troupes américaines, anglaises et des États membres de l'empire britannique en 1918, ou de mettre en valeur la proximité franco-allemande et la solidité de la réconciliation des ennemis d'hier.

Dès lors, votre rapporteur pour avis espère que les leçons de 2016, où les commémorations du centenaire de la bataille de Verdun ont prêté à critique, ont été tirées. Il convient de rassembler en 2018 toute la nation française autour de cette échéance commémorative unique, afin de rappeler l'actualité des valeurs pour lesquelles s'est battue la première génération du feu et lui rendre hommage.


* 8 Ancienne direction de la mémoire, du patrimoine et des archives, renommée ainsi par le décret n° 2017-818 du 5 mai 2017 modifiant diverses dispositions relatives au secrétariat général pour l'administration du ministère de la défense.

* 9 Anne Anglès, Jean-Yves Daniel, Hélène Waysbord, rapport de mission sur le concours national de la Résistance et de la déportation, juillet 2015.

* 10 Arrêté du 23 juin 2016 relatif au concours national de la Résistance et de la déportation ;
NOR : MENE1616425A.

* 11 Arrêté du 20 mars 2014 portant définition et fixant la liste des hauts lieux de la mémoire nationale du ministère de la défense ; NOR : DEFD1407040A.

* 12 Joseph Zimet, « Commémorer la Grande Guerre (2014-2020) : propositions pour un centenaire international », rapport au Président de la République, septembre 2011.

* 13 Arrêté du 5 avril 2012 portant approbation du groupement d'intérêt public « Mission du centenaire de la Première Guerre mondiale - 1914-2014 » ; NOR : DEFD1210054A.

* 14 Arrêté du 23 décembre 2015 portant approbation d'un avenant à la convention constitutive du groupement d'intérêt public « Mission du centenaire de la Première Guerre mondiale - 1914-2014 » ; NOR : DEFD1531757A.