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Projet de loi de finances pour 2018 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ( avis - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. UNE PÉRIODE PROPICE À UN APPROFONDISSEMENT DU LIEN ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE

Les politiques de l'État consacrées à la promotion de l'esprit de défense, au rapprochement de la jeunesse et des forces armées ainsi qu'à l'entretien de la mémoire des conflits du vingtième siècle et des combattants qui ont servi sous les couleurs françaises sont rassemblées au sein du programme 167 « Liens entre la Nation et son armée ». Ses crédits sont répartis en deux actions : la première consacrée à la Journée défense et citoyenneté (JDC), la seconde à la politique de mémoire.

L'architecture du programme a connu une importante modification en 2015 avec le regroupement de l'ensemble de la masse salariale du ministère de la défense, c'est-à-dire les dépenses de titre 2, au sein du programme 212 « Soutien de la politique de défense » de la mission « Défense ». Les dépenses de personnel de la direction du service national (DSN)1(*), opérateur de la JDC, qui constituaient la majeure partie des crédits de l'action n° 1, lui ont donc été transférées. Depuis cette date, l'action n° 2 est prépondérante au sein du programme : elle représentait 58,6 % de son budget en 2017.

Cette tendance devrait se confirmer en 2018. Après connu une légère hausse en 2017 (+ 1,1 %), les crédits du programme vont progresser de 12,9 % en 2018.

Évolution des crédits de paiement du programme 167

(en millions d'euros)

Action

LFI 2017

PLF 2018

Variation

N° 1 : Journée défense et citoyenneté

15,7

14,6

- 7 %

N° 2 : Politique de mémoire

22,2

28,2

+ 27

Total

37,9

42,8

+ 12,9 %

Source : Projet annuel de performance de la mission annexé au PLF

Cette augmentation concernera uniquement la politique de mémoire, qui en raison des commémorations du centenaire de la fin de la Première Guerre mondiale bénéficiera d'une dotation exceptionnelle de 5,3 millions d'euros (+ 27 %). En revanche, le budget de la JDC devrait connaître une baisse de 7 %, liée notamment à la diminution du nombre de jeunes attendus et à des économies de fonctionnement.

A. INSCRIRE LA JOURNÉE DÉFENSE ET CITOYENNETÉ DANS LE CADRE DES RÉFLEXIONS SUR LA MISE EN PLACE D'UN SERVICE NATIONAL UNIVERSEL

1. Le rôle de la JDC dans l'entretien de l'esprit de défense

Étape essentielle du parcours de citoyenneté que doit effectuer tout jeune citoyen français, la JDC a vocation, selon le code du service national2(*), à « conforter l'esprit de défense » et à « concourir à l'affirmation du sentiment d'appartenance à la communauté nationale » tout en contribuant à maintenir le lien entre l'armée et la jeunesse. Elle a pris la suite en 2010 de la journée d'appel de préparation à la défense (JAPD), instituée au lendemain de la suspension de la conscription en 1997.

Une fois recensé, à partir de seize ans, chaque citoyen français doit accomplir sa JDC avant son dix-huitième anniversaire, tout en ayant la possibilité de régulariser sa situation jusqu'à ses vingt-cinq ans. Avant cet âge, le certificat de participation à la JDC est indispensable pour se présenter aux examens organisés par l'État, comme le baccalauréat ou les concours administratifs, et passer le permis de conduire.

Au sein du ministère des armées, la direction du service national et de la jeunesse (DSNJ) est chargée de la mettre en oeuvre. Cette dernière, dont les compétences ont été étendues en 2017 (cf. infra), assure l'organisation de la JDC dans 275 sites, aux deux-tiers militaires, répartis sur tout le territoire métropolitain et ultramarin. Leur pilotage est assuré par cinq établissements du service national (ESN)3(*), dont dépendent vingt-sept centres du service national (CSN), auxquels il faut ajouter cinq centres outre-mer. La DSNJ a également pour tâche de conserver un fichier fiable des Français âgés de seize à vingt-cinq ans, en vue d'un éventuel appel sous les drapeaux.

La réforme de la politique de la jeunesse du ministère des armées

En 2017, l'organisation administrative du ministère des armées a été réformée afin d'améliorer l'efficacité de sa politique en direction de la jeunesse et de mieux contribuer à l'entretien de l'esprit de défense.

La direction du service national est devenue la direction du service national et de la jeunesse (DNSJ)4(*) et a vu son périmètre historique -l'organisation de la JDC et la préparation d'un appel sous les drapeaux- étendu à l'ensemble des initiatives conduites par le ministère en direction des jeunes.

Ainsi, le délégué ministériel à la jeunesse et à l'égalité des chances, créé en juillet 2012, a été supprimé et ses missions confiées à la DSNJ. Le service militaire volontaire - volontariat militaire d'insertion (SMV-VMI), service à compétence national qui a acquis ce statut par un décret du 5 mai 20175(*) et qui dépendait auparavant du chef d'état-major de l'armée de terre, lui a été rattaché. Enfin, la commission armée-jeunesse (CAJ) lui a été adossée, le directeur du service national et de la jeunesse en assurant désormais la présidence.

Cette réorganisation s'est accompagnée du transfert des quinze postes qui dépendaient du délégué ministériel ou de la CAJ et de la création de quinze postes supplémentaires. Elle n'a toutefois pas donné lieu à une hausse du budget de la direction.

À la suite des recommandations formulées dans le livre blanc sur la défense et la sécurité nationale d'avril 2013, la JDC a été profondément rénovée, dès 2014, dans son contenu et son organisation pédagogique, et recentrée sur les questions de défense.

Depuis deux ans, plusieurs ajustements supplémentaires ont été apportés, le principal étant le remplacement de l'initiation aux premiers secours par une sensibilisation à la sécurité routière.

En 2017, la notion de « modèle français » a été introduite, ainsi qu'une présentation formelle sur le thème de la laïcité et une information sur les valeurs et les missions de la sécurité sociale.

Son déroulement, qui s'étend sur huit heures, s'articule désormais autour de trois modules d'enseignement de défense (« nous vivons dans un monde instable : une défense nécessaire » ; « une réponse adaptée : notre appareil de défense » ; « vous avez un rôle à jouer : un engagement citoyen »), entrecoupés d'une phase de détection des jeunes en difficulté scolaire, via des tests d'évaluation des acquis de la langue française, et de deux modules d'information citoyenne, le premier sur les droits en matière d'éducation et de formation, de santé et sociaux dont dispose chaque jeune, et le second sur la sécurité routière.

Selon les sites, une présentation de matériels des armées ou une rencontre avec des militaires est également organisée.

Le déroulement d'une JDC type

Source : Ministère des armées

2. Un budget conditionné par l'évolution du nombre de participants à la JDC

En 2018, le budget de l'action « JDC » connaitra une diminution de 7 %, soit 1,1 million d'euros de moins qu'en 2017. Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, c'est la conséquence directe de la baisse du nombre de jeunes attendus par rapport à l'année précédente
(- 6 000) et de l'absence de dépenses pour le module de sécurité routière.

La révision de la nomenclature budgétaire adoptée par la DSNJ ne permet plus de suivre précisément l'évolution du coût de chacun des aspects de l'organisation de la JDC. Alors que les précédents projets de loi de finances faisaient apparaître ses coûts détaillés, notamment l'alimentation et le transport des jeunes, qui étaient les principaux postes de dépense et représentaient en 2017 84 % des crédits de cette action, il n'est plus aujourd'hui fait de distinction qu'entre deux opérations budgétaires, l'une consacrée à l'organisation et au soutien de la JDC et l'autre à la conduite et aux prestations liées à la JDC.

Dans le détail, la première, qui couvre les dépenses de fonctionnement de la DSNJ et celles concourant à la préparation de la JDC, représente 2,9 millions d'euros. La seconde, qui regroupe les dépenses directement liées au déroulement de la JDC, principalement l'alimentation et le transport des jeunes, bénéficie de 11,7 millions d'euros. Elles ne comportent que des dépenses de fonctionnement, relevant du titre 3, et aucune dépense d'intervention (titre 6).

Depuis 2015 et le transfert de l'ensemble des dépenses de titre 2 de la DSNJ au programme 212, il n'est plus possible, à partir des documents budgétaires, de retracer l'intégralité du coût moyen par jeune de la JDC. Hors titre 2, ce coût est presque inchangé en 2018 par rapport à l'année précédente (18 euros contre 19 euros) et en recul de 47 % en comparaison avec 2015 (34 euros).

Par ailleurs, certaines dépenses de soutien sont mutualisées au sein des bases de défense. En réponse aux questions de votre rapporteur pour avis, la DSNJ a donc indiqué ne pas être en mesure de calculer les coûts complets de la JDC, la mise en place d'une comptabilité analytique étant en cours d'étude.

Les effectifs de la DSNJ resteront quant à eux quasiment stables en 2018, le plafond d'emplois s'élevant, à périmètre constant, à 1 255 équivalents temps plein travaillé (ETPT), contre 1 257 en 2017. Toutefois, le rattachement du SMV-VMI va notamment entraîner le transfert des 750 volontaires auparavant rattachés à l'armée de terre, portant le plafond à 2 019 ETPT. Elle s'appuie également sur 9 358 animateurs militaires pour les JDC.

Le budget pour 2018 est bâti sur une prévision de 804 000 jeunes présents à la JDC, établie à partir des données de l'Insee, en baisse de 0,7 % par rapport à celle faite initialement pour 2017 (810 000). Toutefois, celle-ci a été revue à la baisse par la DSNJ, qui ne fait plus état que de 782 000 participants attendus cette année, soit 3,5 % de moins que prévu. Une première baisse constatée entre 2015 et 2016 (- 2,6 %) aurait été liée à un retard dans le recensement des jeunes Français. Il est donc possible que ces personnes soient contraintes de suivre tardivement leur JDC, ce qui pourrait venir gonfler le nombre de participants en 2018. Si tel devait être le cas, il convient de s'assurer que des marges de manoeuvre budgétaires suffisantes seront disponibles pour tous les accueillir.

Ces trois dernières années, le nombre de jeunes convoqués tout comme celui de jeunes présents a reculé, du fait de classes d'âge moins nombreuses que les années précédentes. L'âge médian pour l'accomplissement de la JDC est de 17 ans et trois mois, tandis que 86 % des jeunes sont en règle avec leur obligation en la matière avant l'âge de 18 ans.

Évolution du nombre de participants à la JDC depuis 2008

Source : DSNJ

Il faut toutefois déplorer la persistance, dans chaque classe d'âge, d'une part incompressible de jeunes n'effectuant jamais leur JDC, bien qu'elle soit obligatoire entre 18 et 25 ans pour de nombreuses formalités administratives. C'est le cas de 4,1 % des membres de la classe d'âge 1989, soit 32 800 personnes, de 3,5 % de ceux de la classe 1990 (27 900 personnes) et de 3,3 % de ceux de la classe 1991 (26 400 personnes), les trois dernières ayant atteint l'âge de 25 ans. Ce phénomène est particulièrement préoccupant car il met en lumière l'existence d'une frange de la population qui est exclue du parcours de citoyenneté, ne bénéficie pas des informations et opportunités offertes par la JDC et n'aura donc eu aucun contact avec son armée. Il appartient donc à la DSNJ, au côté des communes chargées du recensement et de l'éducation nationale, de mieux informer les jeunes sur cette étape de leur formation citoyenne et les enjeux qui s'y rattachent.

3. La modernisation de l'organisation de la JDC

Depuis 2014, plusieurs initiatives ont été prises dans le cadre du processus de modernisation de l'action publique pour rationaliser l'organisation de la JDC et l'adapter aux évolutions technologiques.

Ainsi, le recensement en ligne est progressivement mis en place sur le territoire. Au premier semestre 2017, 5 611 communes en bénéficiaient, couvrant 33,7 millions d'habitants (+ 14 % en un an). Si le nombre de personnes qui utilisent ce service reste limité (environ 30 000 en 2017), il a presque triplé en trois ans.

Une application « ma JDC sur mon mobile » est également proposée en téléchargement gratuit depuis avril 2015. Téléchargée moins de 10 000 fois en 2016, elle a rencontré un succès plus important au premier semestre 2017, puisque 4 % des jeunes convoqués (environ 22 500) l'avaient installée. Elle fournit aux utilisateurs des informations pratiques sur le déroulement de la JDC et des réponses aux questions les plus fréquentes (code vestimentaire, modalités de changement de date ou de lieu de la JDC, etc.).

Enfin, le projet maJDC.fr6(*) va transformer en profondeur la relation entre tous les acteurs du service national en dématérialisant l'intégralité des procédures. Les jeunes en seront les premiers bénéficiaires puisqu'ils pourront accéder en ligne à tous les documents liés à leur JDC, comme leur convocation et l'attestation de participation. Les mairies pourront quant à elles transmettre par cette interface leurs fichiers de recensement. Les différents partenaires institutionnels de la DSNJ pourront y recevoir des informations sur les participants, tandis que des documents pédagogiques seront à la disposition des animateurs.

Il devrait être pleinement opérationnel à l'été 2018 et permettre de réaliser d'importantes économies de fonctionnement pour la DSNJ : affranchissement, informatique, etc. Estimées à 200 000 euros en 2019, elles pourraient atteindre 500 000 euros en 2025.

4. Quel avenir pour la JDC dans la perspective de la création d'un service national universel ?

Depuis plusieurs années, des demandes concernant l'extension de la JDC sont apparues. Seul temps où est rassemblée l'intégralité d'une classe d'âge de citoyens français, sa durée limitée et son objectif premier -promouvoir l'esprit de défense- imposent de condenser les messages transmis à la jeunesse. Néanmoins, malgré le recentrage sur les questions de défense de 2014, les thématiques, toutes essentielles, qui doivent être abordées restent trop nombreuses pour être traitées autrement que de manière superficielle, et ce alors qu'elles mériteraient, pour certaines d'entre elles, une présentation approfondie de leurs enjeux éthiques et sanitaires, comme le don de sang, de moelle osseuse ou d'organes. De plus, de nombreux responsables politiques regrettent la disparition du creuset que représentait le service militaire.

Une réflexion interministérielle avait donc été engagée sur ce sujet, sous l'égide du haut-commissariat à l'engagement civique, institué en avril 20167(*).

Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, une première journée consacrée à la citoyenneté, précédant d'environ un mois la JDC dédiée à la défense, aurait pu être mise en place. Elle n'aurait pas relevé du ministère des armées mais de celui de l'éducation nationale.

Un projet est toutefois venu bouleverser l'ensemble de cette politique de transmission de l'esprit de défense et de promotion de la citoyenneté : la création d'un service national universel obligatoire d'un mois, qui figurait parmi les promesses électorales du Président de la République. Le Gouvernement a donc engagé des travaux sur ce point pour en étudier la faisabilité. Une évaluation de l'ensemble des politiques en direction de la jeunesse serait en cours et une commission devrait être mise en place prochainement pour étudier cette question et faire des recommandations en vue d'une expérimentation à partir de 2019. Plusieurs aspects restent à éclaircir, des objectifs poursuivis aux modalités pratiques d'accueil et d'encadrement de près de 800 000 jeunes par an.

De toute évidence, le ministère des armées ne pourra pas prendre en charge seul ce nouveau dispositif comme il le faisait pour le service militaire, ses effectifs, ses infrastructures et son implantation territoriale ayant considérablement diminué en vingt ans. Tous les ministères devront donc être impliqués, en particulier l'éducation nationale et la santé. Une autre inconnue de cette réforme est son coût, qui ici encore ne pourra pas être supporté par le seul ministère des armées : une fois son évaluation réalisée, des ressources supplémentaires issues du budget de l'État devront être accordées.


* 1 Devenue depuis la direction du service national et de la jeunesse (DSNJ).

* 2 Art. L. 111-2.

* 3 Versailles ; Bordeaux ; Rennes ; Nancy ; Lyon.

* 4 Arrêté du 5 mai 2017 portant organisation de la direction du service national et de la jeunesse ; NOR : DEFD1712544A.

* 5 Décret n° 2017-819 du 5 mai 2017 relatif au service militaire volontaire - volontariat militaire d'insertion.

* 6 ex-PRESAJe (plateforme de référence d'échanges sécurisés pour l'administration des jeunes).

* 7 Par le décret n° 2016-433 du 11 avril 2016 portant création du haut-commissariat à l'engagement civique.