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Projet de loi de finances pour 2018 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ( avis - première lecture )

F. GARANTIR L'ÉGALITÉ DE TOUS LES ANCIENS D'ALGÉRIE DEVANT LE DROIT À RÉPARATION

Plus de cinquante-cinq ans après la fin de la guerre d'Algérie, les plaies qu'elle a ouvertes au sein de la société française ne sont pas encore cicatrisées. Il a fallu attendre 199943(*) pour que le caractère de guerre des « opérations effectuées en Afrique du Nord » entre 1952 et 196244(*) soit officiellement reconnu. La carte du combattant n'est véritablement attribuée aux anciens combattants d'Algérie que depuis 2004 (cf. supra).

De plus, sa commémoration fait toujours débat au sein du monde combattant. Le législateur a institué en 201245(*) le 19 mars, date anniversaire du cessez-le-feu de 1962, une « journée nationale du souvenir et de recueillement à la mémoire des victimes civiles et militaires de la guerre d'Algérie et des combats en Tunisie et au Maroc » alors que depuis 200346(*) le 5 décembre est une « journée nationale d'hommage aux "morts pour la France" pendant la guerre d'Algérie et les combats du Maroc et de la Tunisie ». Sur ce point, votre rapporteur pour avis estime qu'il faut tendre vers une date unique qui ne peut être le 19 mars. En effet, c'est bien à partir de cette date que les violences à l'encontre de la population européenne d'Algérie et des supplétifs se sont déchainées, et elle constitue encore pour ces populations un traumatisme majeur.

Par ailleurs, la reconnaissance de la Nation à l'égard des hommes qui l'ont servie en Algérie reste incomplète.

C'est tout d'abord le cas s'agissant des soldats qui, en application des accords d'Évian, faisaient partie du contingent de 80 000 hommes maintenu en Algérie après l'indépendance et jusqu'en 1964. Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, et en tenant compte des relèves effectuées, plus de 150 000 hommes y ont séjourné durant cette période. Toutefois, alors que 627 d'entre eux ont été reconnus « morts pour la France » après le 2 juillet 1962, c'est-à-dire soit tués à l'ennemi ou morts de blessures de guerre, soit morts d'accident ou de maladie contractée en temps de guerre47(*), ils ne peuvent bénéficier de la carte du combattant si leur présence en Algérie n'a pas débuté au moins un jour avant le 2 juillet 196248(*).

Ils peuvent uniquement recevoir le titre de reconnaissance de la Nation (TRN), qui confère la qualité de ressortissant de l'Onac et permet de se constituer une rente mutualiste majorée par l'État mais n'ouvre pas droit au versement de la retraite du combattant. Au 1er juillet 2017, 35 973 TRN avaient été attribués à ces anciens combattants.

L'attribution de la carte du combattant à ces hommes est aujourd'hui une question de justice, et les réformes récentes en la matière offrent une réponse à ceux qui s'y opposaient jusqu'à présent au motif que cela aurait pour conséquence de modifier les bornes temporelles de la guerre d'Algérie, en contradiction avec la réalité historique.

L'alignement des critères d'attribution de la carte aux anciens des Opex sur ceux en vigueur pour la guerre d'Algérie, c'est-à-dire quatre mois de présence sur le théâtre d'opération, permet d'envisager de considérer, au regard du droit à réparation, le déploiement de forces françaises en Algérie après l'indépendance comme une Opex.

En effet, ses caractéristiques s'apparentent à celles d'une Opex : une présence d'une durée limitée sur la base d'un accord bilatéral, une mission sur place, certes théorique, de protection des infrastructures militaires et des personnes et des biens. Qui plus est, depuis 1993 et l'octroi de la carte du combattant aux anciens des Opex (cf. supra), plusieurs opérations antérieures à la guerre d'Algérie ont été reconnues à ce titre49(*) : Madagascar entre mars 1947 et octobre 1949, le Cameroun entre décembre 1956 et décembre 1958 puis juin 1959 et mars 1963 ou encore la Mauritanie entre janvier 1957 et décembre 1959. Il appartient donc au Gouvernement, par arrêté, de compléter la liste de ces théâtres d'opération pour y inclure l'Algérie entre le 2 juillet 1962 et le 1er juillet 1964.

Ce dernier s'y oppose également pour une question de coût, évoquant une dépense liée à cette mesure de plus de 100 millions d'euros par an en raison du versement de la retraite du combattant à l'ensemble des nouveaux titulaires de la carte du combattant, puisqu'ils seraient tous âgés de plus de 65 ans. Ce scénario repose toutefois sur l'hypothèse de l'attribution de quelques 171 118 nouvelles cartes, qui est l'estimation gouvernementale du nombre de soldats qui ont séjourné en Algérie après le 2 juillet 1962. Il est toutefois très probable qu'un certain nombre d'entre eux, en particulier les officiers et militaires de carrière, avaient déjà été déployés en Algérie durant la guerre et ont reçu la carte à ce titre.

Il convient plutôt de se baser sur le nombre de TRN délivrés à des soldats n'ayant pas servi quatre mois en Algérie avant le 2 juillet 1962, pour ceux délivrés avant 2014 et l'attribution de la carte « à cheval », ou n'y ayant été présents qu'après cette date, soit 35 973. En partant du principe qu'aucun de ces hommes n'a obtenu la carte « à cheval », le coût maximal serait de 26,94 millions d'euros par an, le montant de la retraite du combattant étant de 748,8 euros. Si on soustrait l'ensemble des bénéficiaires de la carte « à cheval » de ce groupe, soit 11 929 hommes, le coût serait de 18 millions d'euros pour 24 044 nouvelles retraites du combattant à verser.

Une telle extension pourrait être financée à moyens constants par le programme 169, dont le budget va diminuer de 80 millions d'euros entre 2017 et 2018.

Lors des débats à l'Assemblée nationale, la secrétaire d'État a assuré vouloir mener des travaux de programmation, sur la durée du quinquennat, des mesures nouvelles en faveur du monde combattant. Il est indispensable que celle-ci soit traitée en priorité, que son coût soit précisément évalué et qu'elle soit intégrée dans le projet de loi de finances pour 2019.

Sur un second point, qui concerne une population bien plus réduite et qui est surtout victime d'une injustice plus marquée, il est nécessaire d'agir dès le présent projet de loi de finances. Il s'agit des anciens supplétifs de statut civil de droit commun.

Jusqu'à l'indépendance de l'Algérie, deux statuts civils régissaient la population y résidant : un statut civil de droit commun, principalement pour les personnes d'origine européenne, et un statut civil particulier, de droit local, pour la très grande majorité des personnes d'origine musulmane. De ce fait, la plupart des harkis et des membres des autres formations supplétives50(*) engagées au côté de l'armée française durant le conflit relevaient de ce dernier statut. Toutefois, un nombre réduit de pieds noirs, soumis au statut civil de droit commun, se sont également engagés dans ces unités, dans des conditions -revenu, vie quotidienne, missions- absolument identiques à celles des supplétifs de statut civil de droit local.

Toutefois, considérés depuis par l'administration comme des rapatriés et non comme d'anciens supplétifs, le bénéfice des mesures de réparation instituées au profit des harkis, au premier rang desquelles figure l'allocation de reconnaissance, leur a toujours été refusé jusqu'à ce jour. S'il est vrai qu'ils n'ont pas connu le même traitement indigne que les harkis d'origine musulmane lorsque ces derniers ont réussi à quitter l'Algérie, notamment l'hébergement pendant plus de dix ans dans des camps de transit où les conditions de vie insalubres étaient inacceptables, ils ont néanmoins eu à subir de très importantes difficultés lors de leur installation en métropole, et ce d'autant plus qu'ils étaient tous issus des classes sociales les plus populaires de la population européenne d'Algérie.

Dès le premier dispositif d'indemnisation créé par le législateur au profit des harkis, c'est-à-dire l'allocation de 60 000 francs prévue par la loi du 16 juillet 198751(*), celui-ci avait prévu d'en réserver le bénéfice aux seules personnes de statut civil de droit local ayant depuis lors conservé la nationalité française. Initialement, l'allocation de reconnaissance était soumise aux mêmes règles juridiques.

Toutefois, dans une décision du 4 février 201152(*), le Conseil constitutionnel a estimé que ce critère de nationalité méconnaissait le principe d'égalité et était, à ce titre, contraire à la Constitution. Cette censure, par le jeu de plusieurs renvois entre les différents textes relatifs à l'indemnisation des harkis, a également supprimé la distinction faite en fonction du statut civil de ces derniers, ouvrant le bénéfice de l'allocation de reconnaissance à l'ensemble d'entre eux.

Ce second critère a été rétabli dix-huit mois plus tard, par la loi du 18 décembre 201353(*). Ce même texte avait prévu son application rétroactive aux demandes d'allocation de reconnaissance en cours d'examen par l'administration ou de contentieux, dès lors qu'elles n'avaient pas l'objet d'une décision de justice définitive. Entretemps, le Conseil d'État avait jugé à plusieurs reprises que l'administration ne pouvait plus réserver l'allocation de reconnaissance aux seuls anciens supplétifs de statut civil de droit local, annulant les dispositions d'une circulaire en ce sens54(*) et rejetant le recours formé par le Gouvernement contre un arrêt de cour administrative d'appel qui tenait ce même raisonnement55(*).

Saisi cette fois directement de la constitutionnalité de la différence de traitement entre anciens supplétifs selon leur statut, le Conseil constitutionnel a estimé qu'elle pouvait être justifiée par les difficultés particulières d'insertion rencontrées par ceux de statut civil de droit local lors de leur arrivée sur le territoire français56(*). Elle n'est donc pas selon lui contraire au principe d'égalité. Toutefois, il a jugé que la validation des décisions de refus d'attribution de l'allocation de reconnaissance aux harkis de statut civil de droit commun formulées par l'administration entre 2011 et 2013 n'était pas justifiée par un motif impérieux d'intérêt général, au regard notamment de la durée pendant laquelle ce droit leur avait été ouvert (trente-quatre mois) et d'enjeux financiers très limités57(*). Il a donc retiré toute portée rétroactive au rétablissement, en 2013, du critère du statut civil de droit local pour bénéficier de l'allocation de reconnaissance.

En conséquence, les anciens supplétifs de statut civil de droit commun ayant formulé une demande d'allocation de reconnaissance entre le 5 février 2011 et le 19 décembre 2013 y seraient éligibles s'ils avaient engagé un recours contentieux contre la décision de refus qui leur a alors été opposée.

Dans les faits, ces dossiers n'ont pas été traités par l'administration durant cette période transitoire, et ce n'est qu'une fois le critère du statut civil rétabli par le législateur que ces refus, après instruction par le SCR, ont été adressés par l'Onac aux demandeurs. Il a donc été presque impossible pour eux de saisir le tribunal administratif de ces décisions individuelles, ou de décisions implicites de rejet, durant cette période.

Ainsi, selon les informations communiquées par l'Onac à votre rapporteur pour avis, seulement quatre dossiers répondraient à ce cas de figure. Les associations, quant à elles, estiment qu'environ 70 demandes d'allocation de reconnaissance auraient été formulées entre février 2011 et décembre 2013 et devraient donc être satisfaites. De récentes décisions contentieuses leur sont favorables : ainsi, le Conseil d'État a enjoint58(*) au Premier ministre de verser l'allocation de reconnaissance à une requérante de statut civil de droit commun, confirmant une décision du tribunal administratif de Toulon du 16 janvier 2014 qui avait annulé une décision de refus formulée par l'administration en août 2012.

Au vu de l'âge avancé des anciens supplétifs de statut civil de droit commun, des enjeux financiers minimes et de l'impérieux devoir de l'État de garantir la plus parfaite égalité entre frères d'armes, votre rapporteur pour avis estime que le projet de loi de finances pour 2018 doit être celui qui mettra un terme à cette discrimination inique. Alors qu'on compte en 2017 deux cent neuf bénéficiaires de l'allocation de reconnaissance de moins qu'en 2016, il s'agirait de l'attribuer à 70 personnes, ce qui représente une dépense de 260 000 euros par an. Celle-ci serait immédiatement compensée par le déclin démographique de la population des titulaires actuels de cette prestation. C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement n° II-289 de son rapporteur pour avis en ce sens.


* 43 Loi n° 99-882 du 18 octobre 1999 relative à la substitution, à l'expression « aux opérations effectuées en Afrique du Nord », de l'expression « à la guerre d'Algérie ou aux combats en Tunisie et au Maroc ».

* 44 Combats en Tunisie à compter 1er janvier 1952, au Maroc à compter du 1er juin 1953, guerre d'Algérie à compter du 31 octobre 1954.

* 45 Loi n° 2012-1361 du 6 décembre 2012 relative à la reconnaissance du 19 mars comme journée nationale du souvenir et de recueillement à la mémoire des victimes civiles et militaires de la guerre d'Algérie et des combats en Tunisie et au Maroc.

* 46 Décret n° 2003-925 du 26 septembre 2003 instituant une journée nationale d'hommage aux « morts pour la France » pendant la guerre d'Algérie et les combats du Maroc et de la Tunisie, le 5 décembre de chaque année et art. 2 de la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés.

* 47 Art. L. 511-1 du CPMIVG.

* 48 Carte « à cheval », cf. supra.

* 49 Arrêté du 12 janvier 1994 fixant la liste des opérations ouvrant droit au bénéfice de la carte du combattant au titre de l'article L. 253 ter du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ; NOR : ACVP9320062A.

* 50 Maghzens, groupes mobiles de sécurité (GMS), groupes d'autodéfense, sections administratives spécialisées (SAS), sections administratives urbaines (SAU), auxiliaires de gendarmerie.

* 51 Loi n° 87-549 du 16 juillet 1987 relative au règlement de l'indemnisation des rapatriés, art. 9.

* 52 Conseil constitutionnel, 4 février 2011, décision n° 2010-93 QPC, Comité Harkis et vérité.

* 53 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 précitée, art. 52.

* 54 Conseil d'État, 20 mars 2013, n° 342957.

* 55 Conseil d'État, 20 mars 2013, n° 356184.

* 56 Conseil constitutionnel, 4 décembre 2015, décision n° 2015-504/505 QPC, Mme Nicole B. veuve B. et autre.

* 57 Conseil constitutionnel, 19 février 2016, décision n° 2015-522 QPC, Mme Josette B.-M.

* 58 Conseil d'État, 23 décembre 2016, n° 392473.