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Projet de loi de finances pour 2018 : Culture : Création et transmission des savoirs et démocratisation de la culture

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Culture : Création et transmission des savoirs et démocratisation de la culture ( avis - première lecture )

B. UNE FAIBLE PROGRESSION DES AUTRES OUTILS DE DÉMOCRATISATION CULTURELLE

1. Une quasi stabilité des crédits pour les actions en faveur des publics et des territoires

Dans un contexte marqué par la nécessité de restaurer la cohésion, difficile de ne pas souscrire à la priorité de donner à tous le goût de la culture, « dans une logique de développement du lien social, d'émancipation et d'intégration », pour reprendre les termes de la lettre de mission adressé par le Premier ministre à la ministre chargée de la culture.

La démocratisation culturelle a toujours constitué l'un des axes majeurs de la politique culturelle conduite dans notre pays. Dès sa création en 1959, le ministère de la culture ne se voyait-il pas assigner pour missions de « rendre accessibles les oeuvres capitales de l'humanité, et d'abord de la France, au plus grand nombre possible de Français, d'assurer la plus vaste audience à notre patrimoine culturel, et de favoriser la création des oeuvres d'art et de l'esprit qui l'enrichissent » ? Mais, les résultats n'ont jusqu'ici pas été à la hauteur des attentes. Le discours récurrent sur l'essoufflement du modèle français de démocratisation culturelle, quand il n'est pas même fait mention de son échec, en est sans doute la preuve. D'où la réflexion sur la notion de démocratie culturelle.

Conscient de ces difficultés depuis plusieurs années, votre commission a d'ailleurs été motrice pour faire inscrire la notion de droits culturels dans la loi, d'abord dans la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, puis dans la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine. Cette notion indique que chacun, étant porteur d'un référentiel culturel, est amené à être acteur culturel. À l'inverse d'une logique verticale, qui a pour objectif de donner accès aux oeuvres de l'Humanité, il s'agit de s'intéresser à l'individu lui-même, en tant qu'être culturel, et de lui donner l'opportunité ainsi que les moyens de s'exprimer. En un sens, c'est un renversement de paradigme, dans la mesure où cette notion conduit la puissance publique à prendre en considération ce mouvement qui part de l'individu et ainsi questionner les politiques publiques culturelles qu'elle met en oeuvre. L'État n'est alors plus prescripteur, mais entre dans un réel dialogue avec la population. Nombre d'acteurs culturels (lieux, compagnies théâtrales, de danse, associations  etc.), pratiquent naturellement les droits culturels et les appliquent même parfois dans leur création.

En ce sens, l'amplification des politiques d'éducation artistique et culturelle, accompagnée d'un accent mis sur la pratique artistique, s'inscrit parfaitement dans la logique des droits culturels. On peut, en revanche, regretter que les efforts supplémentaires se focalisent presque exclusivement sur la jeunesse, alors même que le Président de la République fait part de son souhait de prolonger l'effort vers les familles. Les problèmes d'accès à la culture sont loin de se limiter aux seuls Français âgés de moins de 18 ans, ne serait-ce que compte tenu des niveaux très disparates d'équipements culturels qui peuvent exister sur le territoire.

Nombre d'équipements culturels de proximité par bassin de vie en 2014

Source : Atlas régional de la culture 2017, Département des études, de la prospective et des statistiques, ministère de la culture

Ainsi, les crédits destinés aux actions en faveur des publics spécifiques, qu'il s'agisse des adultes en situation de handicap, des adultes placés sous mains de justice ou des adultes hospitalisées, restent identiques à 2017, à 4 millions d'euros.

L'accès à la culture revêt pourtant pour ces personnes un enjeu considérable. Dans leur rapport présenté au mois de juillet dernier au nom du groupe de travail « culture et handicap » de votre commission, Nicole Duranton et Brigitte Gonthier-Maurin ont mis en lumière l'apport de la culture pour les personnes handicapées en termes d'émancipation, d'autonomie et en tant que vecteur de lien social. Elles dénonçaient le manque de moyens financiers disponibles pour développer les actions en faveur de ces publics. Elles souhaitaient que les opérateurs culturels et les établissements subventionnés soient davantage mobilisés pour faciliter l'accueil de ces publics. Elles jugeaient également nécessaire d'améliorer la formation des professionnels de la culture à la connaissance du handicap.

Montant des crédits inscrits en 2018 pour les actions de démocratisation culturelle en faveur des publics spécifiques

Politiques en faveur des publics en situation spécifique

PLF 2018 (en €)

Actions à destination des publics de la justice

1 600 000

Actions à destination des publics en établissement hospitalier et médico-social

1 300 000

Actions à destination des publics en situation de handicap

800 000

Formation / ressources documentaires

300 000

Total

4 000 000

Source : Ministère de la culture et de la communication

Les moyens consacrés aux politiques en faveur des populations géographiquement ou socialement isolées de la culture restent eux aussi, pour l'essentiel, stables. Les crédits destinés aux quartiers prioritaires de la politique de la ville, aux territoires ruraux et aux territoires ultramarins sont reconduits à un niveau identique à celui de 2017, respectivement à 13,7 millions d'euros, à 5,5 millions d'euros et à 250 000 euros. Les crédits consacrés aux actions de cohésion sociale en direction des personnes les plus fragilisées ou en grande difficulté sociale sont également maintenus à 4,7 millions d'euros. Ces crédits financent également des actions destinées à promouvoir le tourisme culturel, au regard du rôle qu'il peut jouer en matière de démocratisation culturelle et d'attractivité des territoires. En revanche, les crédits destinés à financer les actions de formation et l'élaboration de ressources documentaires connaissent une nette augmentation : ils progressent de 10 millions d'euros pour atteindre près de 14,7 millions d'euros.

Enfin, les crédits destinés à l'encadrement et au développement des pratiques artistiques en amateur devraient demeurer stables en 2018, à 4,5 millions d'euros, de même que les mesures de soutien aux échanges et à la diffusion des cultures de l'outre-mer, pour un montant de 300 000 euros, et celles de soutien à la transition et à l'innovation numériques, à hauteur de 4 millions d'euros.

2. Un soutien aux enseignements artistiques toujours timide

Acteurs déterminants de la démocratisation culturelle au regard de leur rôle dans le développement de la pratique amateur de la musique, de la danse, du théâtre ou des arts plastiques, les conservatoires se sont pourtant retrouvés plongés, pendant plusieurs années, dans une impasse dont ils commencent à peine à sortir.

L'absence de mise en oeuvre d'une partie des dispositions de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales organisant la réforme des enseignements artistiques, conjuguée au retrait financier progressif de l'État dans leur financement à partir de 2013, ont placé ces établissements dans une situation très délicate pour mener à bien leurs missions. En raison d'un accompagnement insuffisant de l'État et d'une frilosité des régions dans la crainte d'un surcoût, les transferts financiers aux départements et aux régions prévus par la loi de 2004 n'ont pas été concrétisés et le lancement des nouveaux cycles d'enseignement pré-professionnels, dont l'organisation et le fonctionnement incombaient désormais aux régions, est resté en suspens. La crise a atteint son paroxysme en 2015, lorsque l'État a réduit sa subvention, dont le montant s'élevait encore à 27 millions d'euros en 2012, à 5,5 millions d'euros - dont 1,1 million au titre des aides individuelles - et en a circonscrit le bénéfice aux seuls conservatoires adossés à un pôle d'enseignement supérieur. Même si l'État s'appuyait sur la répartition des compétences actée lors de la loi de 2004 pour justifier son recentrage sur la seule prise en charge de l'enseignement supérieur, cette décision est apparue particulièrement sévère en comparaison des 35 millions d'euros inscrits en loi de finances pour 2006 au titre du soutien aux établissements d'enseignements spécialisés.

Depuis 2016, la situation s'améliore peu à peu sous l'effet de deux facteurs, d'ordres législatif et financier.

D'une part, pour mettre un terme à la situation de blocage, la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine a clarifié les compétences des différentes collectivités publiques.

Elle a réaffirmé le rôle de l'État en matière d'expertise et d'orientation pédagogiques. C'est sur cette base qu'a été pris le décret n° 2017-718 du 2 mai 2017 relatif aux établissements supérieurs de la création artistique, qui définit les critères d'agrément des enseignements préparant à l'entrée dans ces établissements.

Elle a maintenu la compétence de la région dans l'organisation de l'enseignement préparatoire aux formations supérieures, mais a rendu sa participation dans son financement optionnelle. Elle a prévu que, dans le cas où une région déciderait de prendre part au financement, l'État lui transfèrerait les crédits qu'il octroyait précédemment pour cet enseignement aux communes dont relèvent les conservatoires. Seule la région Normandie a, jusqu'ici, fait part de sa volonté de prendre part au financement de cet enseignement préparatoire. Le ministère de la culture indique qu'un travail d'évaluation du montant des crédits à transférer serait en cours.

D'autre part, face à la très forte mobilisation des élus et des professionnels du secteur, l'État a décidé de se réengager financièrement dans le fonctionnement des conservatoires. Près de 8 millions d'euros ont été débloqués à cet effet en 2016, puis 3 millions supplémentaires en 2017.

Mais, l'État a fixé des conditions à sa participation, dans l'objectif de redéfinir les priorités de l'enseignement artistique pour favoriser la démocratisation culturelle, la diversité artistique et culturelle et l'irrigation culturelle des territoires. Pour pouvoir prétendre à un financement, chaque conservatoire doit désormais obligatoirement mettre en oeuvre une tarification sociale et développer, au sein de son projet d'établissement, deux axes parmi les trois suivants : le renouvellement des pratiques pédagogiques, la diversification de l'offre artistique ou le développement de réseaux et de partenariats avec les autres acteurs locaux. Dans cette nouvelle logique, les conservatoires à rayonnement communal (CRC) et les conservatoires à rayonnement intercommunal (CRI) ont pour la première fois pu prétendre à l'aide de l'État, au même titre que les conservatoires à rayonnement départemental (CRD) et les conservatoires à rayonnement régional (CRR).

En 2018, le Gouvernement prévoit d'augmenter de 3 millions d'euros les crédits destinés aux conservatoires, portant à 13,9 millions d'euros l'enveloppe destiné aux projets d'établissement des conservatoires classés en faveur de la jeunesse et de la diversité. Cette somme s'ajoute aux crédits octroyés au titre de l'action 1, à savoir 4,4 millions d'euros de subventions aux CRR et CRD adossés à des pôles d'enseignement supérieur de la création artistique, au même niveau depuis 2015, et 1,6 millions d'euros pour les aides individuelles.

Même si les crédits enregistrent, pour une troisième année consécutive, une nette progression (+ 15,7 %), la situation n'est toujours pas pleinement satisfaisante, d'autant qu'il semblerait que ces crédits supplémentaires soient uniquement destinés à la mise en oeuvre du plan « chorales », qui vise à développer le chant choral avec pour objectif d'installer une chorale par établissement scolaire.

Évolution des crédits destinés au financement des conservatoires

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat à partir des documents transmis par le ministère de la culture

Un sujet de préoccupation concerne la manière dont l'enveloppe de l'action 2 est ventilée entre les conservatoires. Des différences auraient été observées les années précédentes dans l'attribution des crédits entre les différents conservatoires par les DRAC, avec une application inégale des nouveaux critères d'intervention de l'État et la poursuite de l'octroi, dans certaines régions, des subventions aux seuls CRD et CRR. Aucune précision n'a non plus été donnée sur les types d'établissements susceptibles de bénéficier des crédits octroyés au titre du « plan chorale ». On pourrait imaginer que les établissements non classés puissent également prendre part au dispositif.

Par ailleurs, cette enveloppe budgétaire reste très inférieure au niveau qu'elle atteignait avant que l'État ne décide de se retirer progressivement en 2013. Le poids de ces 13,92 millions d'euros apparaît faible au regard du nombre de personnes touchées par l'action des quelques 450 conservatoires classés, généralement évalué à 300 000 - à peine plus de 46 € par tête.

Il est vrai que la participation de l'État n'a jamais représenté plus de 10 % des ressources des conservatoires. Mais, compte tenu de la priorité accordée par le nouveau Gouvernement à l'accès de tous à la culture, et en particulier à la pratique artistique, on peut s'étonner que les conservatoires, équipements culturels de proximité par excellence, n'aient pas bénéficié d'arbitrages plus favorables. D'autant que les nouvelles exigences de l'État à l'égard des conservatoires, en termes de diversification de leur public, d'élargissement de leur offre et de développement des actions hors les murs, devraient peser sur les budgets des établissements. Si tel était le cas, les collectivités territoriales devraient, une nouvelle fois, supporter cette charge croissante.

On peut aussi s'étonner que plusieurs chantiers induits par les modifications apportées par la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine ne soient pas davantage avancés, plus d'un an après son entrée en vigueur.

S'agissant de l'articulation entre l'enseignement initial et l'enseignement supérieur, aucune décision n'a encore été prise concernant le diplôme national que les conservatoires peuvent délivrer en application de l'article 51 de ladite loi. La question de savoir s'il doit sanctionner la fin de l'enseignement initial ou la fin de l'enseignement préparant à l'entrée dans l'enseignement supérieur n'a pas été tranchée.

La concertation autour de la révision des schémas d'orientation pédagogique n'a pas commencé, même si les services du ministère auraient laissé entendre qu'il serait procédé à un simple toilettage pour les remettre à l'ordre du jour. Celui qui existe dans le domaine de la musique, par exemple, date de 2008.

Enfin, une révision des critères de classement des conservatoires est également sur la table pour tenir compte des modifications introduites par la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine, de la modification du rôle et des missions des conservatoires au sein des régions élargies, et de l'évolution des attentes de la population à l'égard de ces établissements.

L'occasion est d'autant plus favorable que la plupart des établissements ont présenté, au cours des deux dernières années, une demande de renouvellement de leur classement arrivé à terme. La question du calendrier et de l'échéancier du classement fait d'ailleurs partie des sujets en discussion tant il se révèle difficile de faire face au même moment à un tel afflux de demandes. Il importe également de dissocier cette procédure de classement de celle prévue pour l'agrément des enseignements préparatoires aux formations supérieures.

L'évolution du classement devrait être une nouvelle occasion pour l'État de clarifier ses attentes à l'égard des conservatoires en termes d'exigence, d'égalité, d'équité ou de service public de l'enseignement artistique. Le ministère de la culture fait part, à ce stade, de son souhait « d'introduire plus précisément des éléments comme le statut et la qualification des enseignants et des directeurs, l'organisation pédagogique, l'offre disciplinaire [et] le rayonnement effectif », évoquant à ce sujet la « notion de pôle ressource sur un territoire ». Il souhaite aussi que cette refonte soit l'occasion d'inscrire et de préciser l'action du conservatoire en matière d'éducation artistique et culturelle et d'affirmer sa responsabilité territoriale.

Le classement actuel des conservatoires

Le système actuel de classement date de 2006 et comporte trois degrés : les conservatoires à rayonnement communal ou intercommunal (CRC - CRI), les conservatoires à rayonnement départemental (CRD) et les conservatoires à rayonnement régional (CRR).

Le bénéfice du classement a été fixé à sept années, au terme desquels les collectivités territoriales sont invitées à formuler une demande de renouvellement.

Pour développer l'enseignement de la danse et du théâtre, l'obligation d'offrir une filière de formation dans chacune des trois spécialités principales du spectacle vivant a été faite aux CRR. Les CRD doivent proposer deux spécialités, chacune de ces filières devant proposer plusieurs disciplines ou esthétiques.

Source : Ministère de la culture

La question du système de classement retenu fait également débat, avec pour objectif de dégager une option qui permettra « de favoriser la diversité de l'offre en termes de spécialités et de disciplines [pour renforcer la pluridisciplinarité et diversifier les parcours d'apprentissage] et d'ouvrir au plus grand nombre l'expérience d'une pratique artistique dès le plus jeune âge ». Le ministère de la culture s'interroge ainsi sur l'opportunité d'un classement « s'appliquant soit à un établissement chef de file, soit à l'ensemble des structures [d'enseignement] impliquées dans le partenariat ». La question d'un classement par spécialité ou d'un classement par cycle est également sur la table.

La direction générale de la création artistique devrait poursuivre, dans les mois à venir, ses réunions de travail avec les collectivités territoriales, les représentants des conservatoires et les professionnels concernés. Beaucoup plaident pour que cette révision soit l'occasion de se départir d'une logique de hiérarchisation des conservatoires au profit d'une logique de labellisation, qui présenterait l'avantage de mettre en avant les spécificités de chaque conservatoire. Une révision des appellations utilisées aujourd'hui apparaît quoi qu'il en soit nécessaire car elles peuvent induire en erreur sur la nature de ces établissements qui restent, dans la très grande majorité des cas, soutenus exclusivement par les communes.