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Projet de loi de finances pour 2018 : Prévention des risques

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Prévention des risques ( avis - première lecture )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Comme l'an passé, le présent avis porte sur les crédits de deux programmes au sein de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » :

- le programme 181 « Prévention des risques » ;

- le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables ».

Ces deux programmes représentent environ 3,9 milliards d'euros, soit 34 % du total des crédits de la mission.

Le programme 217 connaîtra en 2018, à périmètre constant, une baisse d'environ 1 % de ses dépenses de fonctionnement et de personnel par rapport à 2017. Si cette évolution prolonge la contribution du programme support du ministère de la transition écologique et solidaire à l'effort de réduction du déficit public, elle n'apparaît pas de nature à remettre en cause la conduite des politiques publiques environnementales.

Le programme 181 présente une forte hausse des crédits demandés pour 2018, qui résulte d'une budgétisation des ressources de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), pour laquelle le niveau élevé des crédits de paiement vise à couvrir les restes-à-payer des années précédentes tandis que ses capacités d'engagement devraient diminuer. Malgré un volume important de crédits, les moyens dont dispose l'agence n'apparaissent pas suffisants pour atteindre les objectifs fixés pour la transition énergétique de notre pays, en particulier pour le développement de la chaleur renouvelable.

En matière de sûreté nucléaire, votre rapporteur pour avis constate que les ressources consacrées à la sûreté nucléaire restent sous tension, malgré une augmentation ces deux dernières années des emplois de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN). La découverte d'irrégularités dans la fabrication de certaines pièces, à l'origine d'un véritable choc dans le secteur, exige une réponse forte par un accroissement des capacités de contrôle de l'autorité. Ce renforcement est également justifié par la multiplication des dossiers sensibles à traiter dans les prochaines années, qu'il s'agisse des réexamens de sûreté du parc existant, des opérations de démantèlement ou de la construction de nouvelles installations.

Il se félicite toutefois de l'effort mené en matière de santé-environnement, qu'il s'agisse de nouveaux crédits consacrés à la recherche sur des risques émergents, ou de l'augmentation des effectifs de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) dédiés à l'évaluation et à l'autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques. Ce renforcement est opportun compte tenu de l'importance et de la complexité croissante de ces sujets, qui impliquent des évolutions pour certaines activités économiques, en visant un niveau élevé de protection des professionnels, de la population et de l'environnement.

*

* *

Lors de sa réunion du 22 novembre 2018, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a émis un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes 181 « Prévention des risques » et 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » du projet de loi de finances pour 2018.

I. LE PROGRAMME 181 « PRÉVENTION DES RISQUES »

A. LES GRANDES LIGNES DU PROGRAMME POUR 2018

1. Un programme essentiel à la prévention des risques pour protéger la santé publique et l'environnement

Le programme 181 rassemble les crédits liés à la prévention des risques naturels, technologiques et miniers et des risques pour la santé d'origine environnementale. Ils financent des actions permettant à l'État de connaître, d'évaluer, de prévenir et de gérer :

- les risques industriels et miniers, ainsi que les pollutions chimiques, biologiques, sonores, électromagnétiques, lumineuses et radioactives ;

- les risques naturels, en particulier les inondations en France, ainsi que la sécurité des ouvrages hydrauliques ;

- les sols pollués ;

- les déchets (prévention, valorisation et traitement) ;

- les risques pour la santé d'origine environnementale, notamment ceux associés aux produits chimiques et aux organismes génétiquement modifiés (OGM).

Dans un contexte de changement climatique et de vieillissement des installations industrielles, les crédits de ce programme ont une importance particulière, alors que la société civile devient plus sensible à l'égard des risques qu'il prend en charge. L'accroissement des exigences européennes impose également un niveau élevé de protection des populations et de l'environnement.

2. Une hausse des crédits en 2018 résultant de l'inscription des moyens de l'Ademe

Les crédits du programme 181 connaissent une forte hausse dans le projet de loi de finances initiale pour 2018 (PLF 2018) par rapport à la loi de finances initiale pour 2017 (LFI 2017) : ils passent de 238,2 à 854,1 millions d'euros (M€) en autorisations d'engagement (AE) et de 227,6 à 843,8 M€ en crédits de paiement (CP). Ils représentent 7,5 % du total des crédits de la mission.

Cette hausse est essentiellement liée à un changement de périmètre, par l'inscription du financement de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) au sein du programme 181. Ces crédits sont regroupés au sein d'une nouvelle action n° 12.

Dans le PLF 2018, le programme 181 se décline ainsi en cinq actions :

- l'action n° 1 « Prévention des risques technologiques et des pollutions » ;

- l'action n° 9 « Contrôle de la sûreté nucléaire » ;

- l'action n° 10 « Prévention des risques naturels et hydrauliques » ;

- l'action n° 11 « Gestion de l'après-mines » ;

- l'action n° 12 « Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie ».

À l'exception de l'action n° 12, qui contribue prioritairement à la mise en oeuvre de la politique de transition écologique, chaque action cible une catégorie de risques bien identifiée : risques technologiques, nucléaires, naturels ou miniers.

Le tableau suivant retrace l'évolution par action des crédits du programme 181 entre la loi de finances initiale (LFI) pour 2017 et le projet de loi de finances (PLF) pour 2018.

CRÉDITS DES ACTIONS DU PROGRAMME 181 (EN M€)

Action

LFI 2017

PLF 2018

Variation

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action 1 « Prévention des risques technologiques et des pollutions »

103,4

88,2

106,9

91,6

3,38 %

3,85 %

Action 9 « Contrôle de la sûreté nucléaire »

57,8

62,8

58,5

63,5

1,21 %

1,11 %

Action 10 « Prévention des risques naturels et hydrauliques »

39,3

38,9

37,4

37,4

-4,83 %

-3,86 %

Action 11 « Gestion de l'après-mines »

37,7

37,7

38,6

38,6

2,39 %

2,39 %

Total hors action 12

238,2

227,6

241,4

231,1

1,34 %

1,54 %

Action 12 « Ademe » (nouveau)

 

 

612,7

612,7

 

 

Total

238,2

227,6

854,1

843,8

258,56 %

270,74 %

Source : PAP - PLF 2018.

3. À périmètre constant, les crédits du programme sont en légère hausse par rapport à 2017

À périmètre constant, en neutralisant l'évolution liée à la création de la nouvelle action n° 12, les crédits du programme connaissent une légère hausse, de 1,34 % en AE et de 1,54 % en CP1(*). Cette augmentation concerne les actions n°s 1, 9 et 11, tandis que l'action n° 10 voit ses crédits diminuer.

Cette trajectoire en 2018 succède à une évolution contrastée entre 2016 et 2017 : les crédits du programme avaient alors diminué d'environ 40 M€ en AE (-15 %) et augmenté de 8 M€ en CP (+4 %), essentiellement en raison du rythme d'élaboration des plans de prévention des risques technologiques.

Tout en étant préservés, les crédits du programme 181 consacrés à la prévention des risques ne connaissent pas de revalorisation majeure en 2018 par rapport à leur niveau de 2017.

Hors ASN2(*), les effectifs en administration centrale et dans les services déconcentrés pour la mise en oeuvre du programme 181 sont portés par l'action n° 16 du programme 217. Ils passeront de 3 248 ETPT en 2017 à 3 234 ETPT en 2018, soit une relative stabilité par rapport à l'an passé. Les dépenses de personnel correspondantes au sein du programme 217 s'élèvent à 239 M€ en 2018.

4. Le programme 181 apporte une subvention pour charges de service public à neuf opérateurs

Le tableau ci-dessous retrace les subventions pour charges de service public apportées par le programme 181 à neuf opérateurs, dont trois lui sont rattachés à titre principal : l'Ademe, l'INERIS et le GIP GEODERIS.

SUBVENTIONS APPORTÉES AUX OPÉRATEURS PAR LE PROGRAMME 181 (EN M€)

Opérateurs

AE

CP

Programme de rattachement

Ademe

612,7

612,7

P181

INERIS

28,04

28,04

P181

GEODERIS

6,4

6,4

P181

BRGM

25,271

25,271

P172

Anses

7

7

P206

Météo-France

3,88

3,88

P159

ONF

3,335

3,335

P149

IRSTEA

1,774

1,774

P172

CITEPA

0,13

0,13

P174

Total

688,53

688,53

 

Source : PAP - PLF 2018.

À l'exception de l'Ademe, qui n'était pas rattachée au programme l'an passé, ces subventions pour 2018 sont stables par rapport à 2017.

L'Autorité de sûreté nucléaire étant une autorité administrative indépendante et non un opérateur de l'État, les moyens qui lui sont apportés par le programme 181 ne sont pas comptabilisés comme subventions pour charges de service public, mais correspondent aux crédits de l'action n° 9.


* 1 A l'initiative du Gouvernement, un amendement adopté en seconde délibération à l'Assemblée nationale a toutefois modifié les crédits du programme 181 par une baisse de 4,8 M€ en AE et CP hors titre 2, principalement afin de gager des dépenses nouvelles décidées lors de l'examen du PLF. Le même amendement a procédé à une hausse de 179 K€ en titre 2.

* 2 Les effectifs de l'ASN sont directement portés par le programme 181.