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Projet de loi de finances pour 2018 : Prévention des risques

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Prévention des risques ( avis - première lecture )

C. LA PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS

1. Une légère baisse des ressources prévues par le programme 181

En 2018, l'action n° 10 représente 37,4 M€ en AE (-4,83 %) et le même montant en CP (-3,86 %), soit 4,38 % des crédits du programme. Entre 2016 et 2017, les crédits avaient légèrement baissé en AE (-2 %) et légèrement augmenté en CP (+ 2%).

Cette action vise à assurer la sécurité des personnes et des biens face aux catastrophes naturelles, en anticipant les évènements prévisibles et en atténuant leurs effets. La prévention des risques d'inondations demeure l'axe prioritaire de l'action n° 10.

Les différentes mesures se déclinent dans des plans d'actions gouvernementaux ou territoriaux portés par les collectivités territoriales et accompagnés financièrement par l'État, en particulier :

- les programmes d'action et de prévention des inondations ;

- les plans grands fleuves (Rhône, Loire, Seine, Garonne) ;

- le plan submersions rapides (PSR) ;

- le plan séismes Antilles ;

- la prévision des crues et l'hydrométrie, notamment par le service central SCHAPI, qui comprend le système Vigicrues ;

- le renforcement du contrôle de la sécurité des barrages et grands ouvrages hydrauliques ;

- la prévention des risques en montagne et le plan national cavités, pour les risques naturels terrestres ;

- les suites immédiates des sinistres causés par des phénomènes naturels.

La baisse des crédits de l'action à hauteur de 1,9 M€ en AE et de 1,5 M€ en CP en 2018 est le solde de deux évolutions contraires :

- une hausse des ressources en faveur, d'une part, de la modernisation des systèmes d'information en matière de prévision hydrométrique, d'autre part, du renforcement du réseau Vigicrues sur deux ans ;

- une baisse des ressources en raison d'économies sur le fonctionnement et, plus significativement, d'un report à 2019 du dernier versement des crédits nécessaires au renforcement de la digue ferroviaire de Tarascon (1,77 M€ en AE et CP)12(*).

Ces dernières années, l'accent a été mis sur la poursuite de l'élaboration des plans de prévention des risques naturels (PPRN) dans les lieux prioritaires, en particulier sur le littoral et dans les grandes agglomérations exposées à des risques élevés.

Les PPRN ont été créés par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement. En fonction de l'exposition aux risques, un PPRN délimite des zones dans lesquelles les constructions sont interdites ou soumises à prescriptions, et définit les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde ainsi que les mesures relatives aux aménagements existants qui doivent être mises en oeuvre (art. L. 562-1 du code de l'environnement). Annexé au plan local d'urbanisme, le PPRN vaut servitude d'utilité publique.

Au sein du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), en moyenne 12 M€ sont consacrés chaque année à l'élaboration des PPRN.

Au 1er août 2017, 11 395 communes sont couvertes par un PPRN approuvé, contre 11 012 un an plus tôt, et un PPRN prescrit est en cours d'élaboration sur le territoire de 2 217 communes additionnelles. L'objectif reste celui d'une couverture à terme de 12 500 communes par un PPRN approuvé.

Pour les risques hydrauliques, le fonctionnement du service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (SCHAPI), notamment le système Vigicrues, mobilisera une part importante des crédits de l'action, à hauteur de 10,9 M€ en 2018 (contre 9,1 M€ en 2017). La consolidation et la modernisation des équipements de mesure sur le réseau, souvent mis à l'épreuve lors des crues, bénéficieront de 2,5 M€ en 2018.

Cette action apportera également des financements aux collectivités territoriales, afin de soutenir des travaux de prévention ou de protection urgents contre les risques naturels (1 M€) ainsi que l'animation des programmes d'action de prévention des inondations, en complément des ressources du FPRNM.

La prévention des inondations s'appuie sur deux outils mobilisant d'importantes ressources budgétaires : le plan submersions rapides (PSR)13(*) et les programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI). À la mi-2017, 123 projets PAPI et 28 projets PSR ont été labellisés. Ces projets représentent un montant total de 1 753 M€ subventionnés à hauteur de 713 M€ par l'État (soit environ 40 % du montant total), majoritairement via le FPRNM.

LES PROGRAMMES D'ACTIONS DE PRÉVENTION DES INONDATIONS

Les programmes d'actions de prévention contre les inondations (PAPI) constituent des outils importants de la mise en oeuvre de la politique de gestion des risques d'inondation. Il s'agit de programmes d'actions globaux, contractualisés avec les collectivités territoriales, traitant des différents aspects de la lutte contre les inondations : prévention, protection, sensibilisation au risque, information préventive, préparation à la gestion de crise. Ils intègrent l'ensemble des aléas relatifs aux inondations, à l'exclusion des débordements de réseaux.

Ils s'appuient sur un cahier des charges national qui précise le cadre de labellisation et de suivi des PAPI. Une fois labellisé pour s'assurer de sa conformité au cahier des charges national, le PAPI offre des possibilités de cofinancement par l'État et par le FPRNM.

Le cahier des charges « PAPI 3 », qui prend la suite du dispositif actuel, vise à renforcer la dynamique engagée sur le territoire national pour traduire par des actions opérationnelles au niveau local les objectifs de la stratégie nationale de gestion des risques d'inondation (SNGRI). Ce nouveau cahier des charges sera applicable à compter du 1er janvier 2018.

Le retour d'expérience des PAPI conçus et mis en oeuvre depuis dix ans conduit aux principales évolutions suivantes dans le cadre du cahier des charges « PAPI 3 » :

- documenter et concerter davantage en amont notamment sur la pertinence et l'impact environnemental du programme afin de gagner du temps en aval, dans la phase de réalisation du projet ;

- donner davantage de place aux actions visant à réduire la vulnérabilité des territoires comme compléments et/ou alternatives aux travaux de digues ou ouvrages hydrauliques ;

- afficher plus explicitement la proportionnalité des exigences aux enjeux, en contrepartie d'une démarche plus complète.

Ce cahier des charges clarifie par ailleurs l'articulation entre les différentes démarches en cours que sont :

- la maîtrise de l'urbanisation (plans de prévention des risques d'inondation établis par l'État et documents d'urbanisme des collectivités territoriales) ;

- les stratégies locales de gestion du risque inondation (SLGRI) dans les territoires à risque inondation (TRI), dans le cadre de la directive européenne « inondation » ;

- et la compétence GEMAPI (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations) confiée à compter du 1er janvier 2018 au bloc communal.

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Pour la mise en oeuvre de l'action n° 10, l'État bénéficie de l'appui du réseau de plusieurs opérateurs actifs en matière de connaissance et de surveillance des risques : l'Office national des forêts (ONF), le BRGM, l'Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA) et l'INERIS. À ce titre, le programme 181 apportera une subvention totale de 5,9 M€ à ces organismes en 2018.

Le programme 181 versera également une subvention de 3,8 M€ à Météo-France, qui apporte à l'État son expertise et ses capacités de prévision météorologique dans le cadre d'une convention-cadre conclue pour la période 2017-2021.

Dans le PLF 2018, 1 250 ETPT sont prévus pour cette action, ces effectifs étant portés par l'action 16 du programme 217.

2. Le plafonnement des recettes du Fonds de prévention des risques naturels majeurs

Créé par la loi du 2 février 1995, le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) était initialement destiné à financer le déplacement des populations exposées à des risques naturels majeurs. Depuis sa création, son périmètre d'action a été régulièrement étendu par le législateur. Il est actuellement déterminé par l'article L. 561-3 du code de l'environnement et par les dispositions permanentes de plusieurs lois de finances.

Ses principales interventions sont désormais :

- l'expropriation ou l'acquisition amiable de biens exposés à des risques naturels majeurs ;

- l'évacuation temporaire et le relogement des personnes exposées ;

- la préparation et l'élaboration des PPRN ;

- le financement des opérations labellisées dans le cadre des PAPI ;

- le financement des opérations de restauration de digues dans le cadre du PSR ;

- le financement du plan séisme Antilles.

Le FPRNM est alimenté par un prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, versé par les entreprises d'assurance.

Hors programme 18114(*), le FPRNM constitue désormais le principal instrument financier de la politique de prévention des risques naturels. Ces ressources représentent un volume bien supérieur aux crédits du programme 181 dédiés aux risques naturels : en 2017, le FPRNM a financé des opérations pour un total de 182 M€ tandis que l'action n° 10 représentait 37,4 M€.

Le tableau ci-dessous retrace la répartition des dépenses en 2016 et les prévisions pour 2017 et 2018.

ESTIMATION DU FONDS EN 2016, 2017 ET 2018 (EN M€)

OPÉRATIONS FINANCÉES

2016

2017

2018

Expropriations

7

6

6

Cofinancement des PPRN et information préventive

15,5

15,5

15

Évacuations et relogement

0,3

1

0,35

Acquisitions amiables

30,8

25

22

Études et travaux prescrits par un PPRN

0,2

1

0,9

Traitement des cavités souterraines

0,8

1

0,9

Études, équipements et travaux des Collectivités

91,1

114

111

dont Plan Séisme

2

13

13

dont prévention des inondations dans le

cadre des PAPI, PGF et PSR

68,5

86

82

dont Autres

20,6

15

16

Études et travaux de confortement des digues domaniales (inclus PSR)

27,5

15

15

Cartographie Directive inondation

0,2

0,5

0,5

Études et travaux de prévention du risque sismique SDIS (inclus au Plan Séisme)

0

1

2

Études et travaux de prévention du risque sismique HLM (inclus au Plan Séisme)

4,9

2

5

Aide aux quartiers d'habitat informel

0

3

1

Prélèvement au profit du budget de l'État

55

70

0

DÉPENSES TOTALES

233,3

252

179,65

RECETTES NETTES

205,3

207

13715(*)

SOLDE DE TRÉSORERIE

271,3

226,3

216,6516(*)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

L'article 19 de la première partie du PLF 2018 plafonne le montant des ressources affectées à certains organismes ou fonds publics, afin de contribuer à la réduction de la dépense publique. Pour le FPRNM, un plafond est fixé à 137 Men 2018, tandis que les recettes s'élevaient à 207 M€ en 2017. Ce plafonnement succède à des prélèvements au profit de budget général de l'État à hauteur de 55 M€ en 2016 et de 70 M€ en 2017.

Une remontée de trésorerie de 33 M€ prévue pour 2018 permettra d'atténuer le décalage entre les dépenses et les recettes de l'année 2018 résultant du plafonnement. Toutefois, une telle décision va progressivement réduire la trésorerie accumulée par le FPRNM ces dernières années.

Ce plafonnement suscite des inquiétudes légitimes sur l'avenir du financement de la prévention des risques naturels, ainsi que certaines oppositions à ce qu'une contribution versée par les assurés permette d'alimenter le budget général de l'État.

Si le plafonnement contribue à l'effort de réduction de la dépense publique, et ne devrait pas avoir à court ou moyen terme d'impact majeur sur la politique actuelle de prévention des risques, votre rapporteur juge que la multiplication prévisible des risques naturels dans les prochaines années pourrait justifier de revoir à la hausse le niveau d'intervention de l'État en faveur des études et des actions menées par les collectivités territoriales dans ce domaine, notamment dans le cadre d'une modification de la gouvernance résultant de la nouvelle compétence Gemapi.


* 12 En vue d'améliorer la protection des biens et des personnes contre les crues du Rhône, une opération de mise en transparence hydraulique du remblai ferroviaire situé entre Tarascon et Arles est en cours de réalisation. En raison de retards dans la conduite des travaux, le dernier versement des crédits (1,77 M€ en AE et CP), initialement prévu pour 2018, a été reporté à 2019.

* 13 Créé à la suite des conséquences du passage de la tempête Xynthia sur la façade Atlantique le 27 février 2010 et des inondations dans le Var le 15 juin 2010, le PSR a soutenu de 2011 à 2016 environ 80 actions afin de maîtriser l'urbanisation, d'adapter les constructions existantes, d'améliorer la connaissance des risques et de renforcer les systèmes de surveillance et de protection des populations, pour un montant total de 500 M€.

* 14 Le FPRNM fait l'objet d'un rapport spécial annexé au projet de loi de finances initiale pour chaque année.

* 15 En raison du plafonnement prévu par l'article 19 du projet de loi de finances initiale pour 2018.

* 16 En tenant compte d'une remontée de trésorerie de 33 M€ correspondant à des montants précédemment délégués en département au titre d'opérations abandonnées ou réalisées à moindre coût.