E. LA GESTION DE L'APRÈS-MINES
En 2018, l'action n° 11 représente 38,6 M€ en AE et en CP (+2,38 %), soit 4,52 % des crédits du programme . Cette évolution fait suite à une légère baisse observée entre 2016 et 2017 (- 2 %).
L'action n° 11 finance des mesures visant à limiter au maximum l'effet des exploitations minières antérieures sur la sécurité des personnes et des biens.
L'identification des sites et la cartographie des risques s'appuient en particulier sur des plans de prévention des risques miniers (PPRM), qui peuvent comporter des prescriptions d'urbanisme afin que les nouvelles constructions soient compatibles avec ces risques 19 ( * ) . Mi-2017, 17 PPRM prescrits étaient en cours d'élaboration.
La sécurisation s'appuie sur des travaux de mise en sécurité (assurés par l'État pour les sites « orphelins ») et sur la gestion des installations hydrauliques et de sécurité transférée à l'État par les anciens exploitants à l'issue des concessions. Lorsque l'aléa minier menace gravement la sécurité des personnes, des mesures d'expropriation peuvent être prises.
Par ailleurs, lorsque l'ancien exploitant minier a disparu ou est défaillant, l'État assure l' indemnisation des sinistrés de dommages résultant de ces anciennes activités minières.
Pour la mise en oeuvre de cette action, l'État bénéficie de l' appui du groupement d'intérêt public GEODERIS , qui regroupe des compétences du BRGM et de l'INERIS. Le programme 181 apportera une subvention de 6,4 M€ à ce GIP en 2018.
Le BRGM assure par ailleurs pour le compte de l'État la maîtrise d'ouvrage des travaux de mise en sécurité, ainsi que des activités de surveillance des sites miniers et de gestion des installations. À ce titre, le programme 181 apportera une subvention de 22,1 M€ au BRGM en 2018. Au sein du BRGM, le département de prévention et de sécurité minière (DPSM), employant 92 ETP en 2018, assure cette mission.
Dans le PLF 2018, 35 ETPT sont prévus pour cette action, ces effectifs étant portés par l'action 16 du programme 217. Ils sont stables par rapport à 2017.
F. LE BUDGET DE L'AGENCE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA MAÎTRISE DE L'ÉNERGIE (ADEME)
1. Une agence au coeur de la transition énergétique
Créée en 1990, l'Ademe est un établissement public à caractère industriel et commercial placé sous la tutelle conjointe du ministère de l'environnement et du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. Elle contribue aux politiques publiques environnementales par des activités d'expertise et de conseil aux pouvoirs publics, collectivités et entreprises, et par des programmes de financement de projets de recherche, d'études et d'investissements .
Ses principaux domaines d'intervention sont : la gestion et la valorisation des déchets ; la préservation des sols ; l' énergie , par l'amélioration de l'efficacité énergétique et le développement des énergies renouvelables ; la qualité de l'air ; l'atténuation du changement climatique et l'adaptation à ses effets.
L'action de l'Ademe est largement déterminée par la mise en oeuvre de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV), en particulier les objectifs d'augmentation de la part des énergies d'origine renouvelable dans la consommation énergétique totale, de diminution de la production de déchets et d'augmentation de leur valorisation.
L'ADEME a par ailleurs participé à la mise en oeuvre des trois étapes du programme d'investissements d'avenir (PIA I, II et III) en tant qu'opérateur chargé de sélectionner les dossiers dans le cadre d'appels à projets.
2. Une budgétisation des ressources de l'agence à partir de 2018
De 2014 à 2017, les ressources de l'Ademe provenaient de l'affectation d'une partie du produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), à hauteur de 449 M€ en 2017.
Plusieurs éléments sont invoqués à l'appui d'une budgétisation des ressources de l'agence :
- le financement par la TGAP était insuffisant , compte tenu des engagements passés de l'agence et de ses missions actuelles, ce qui a conduit à un épuisement progressif de son fonds de roulement ;
- ce mode de financement posait des problèmes de trésorerie infra-annuelle , le versement du produit de la TGAP étant concentré entre mai et novembre ;
- la budgétisation permet une meilleure lisibilité du budget général et des dépenses publiques en faveur de l'environnement.
Pour ces différentes raisons, il a été décidé qu' à partir de 2018, le financement de l'Ademe s'appuierait sur des crédits budgétaires , portés par une action spécifique du programme 181.
3. Des moyens encore limités pour atteindre les objectifs de la transition énergétique
L'action n° 12 comprend une subvention pour charges de service public de 612,3 M€ pour l'année 2018 , soit un montant plus élevé que la part de la TGAP dont elle bénéficiait en 2017.
Toutefois, ces crédits de paiement vont d'abord servir à couvrir les importants restes-à-payer de l'agence, qui s'élèvent à 1 230 M€ en 2017. Par ailleurs, d'après les informations transmises à votre rapporteur, les capacités d'engagement de l'Ademe devraient diminuer par rapport aux années précédentes .
En 2016, la capacité d'engagement avait été fixée à 590 M€ dans le budget initial, malgré un niveau de CP insuffisant afin d'assurer l'équilibre de la trésorerie, pour être ensuite ramenée à 570 M€ en gestion. Pour l'année 2017, les mêmes choix avaient guidé le budget de l'Ademe.
Au regard des prévisions en termes de dotation budgétaire et de ressources propres, le niveau d'engagement moyen devrait être abaissé à 540 M€ sur le quinquennat, avec environ 530 M€ en 2018 en vue de conforter la trésorerie de l'agence.
L'importance des crédits intégrés au programme 181 dans le PLF 2018 crée donc un effet d'optique , qui s'accompagne pourtant d'une contraction des moyens d'intervention de l'agence.
Compte tenu des contraintes budgétaires, l'évolution des emplois de l'Ademe devrait connaître une nouvelle baisse, en passant de 910 à 894 ETPT sous plafond, soit une réduction de 16 emplois .
ÉVOLUTION DES EMPLOIS RÉMUNÉRÉS PAR L'ADEME
|
2015 |
2016 |
LFI 2017 |
PLF 2018 |
|
|
Emplois (ETPT) rémunérés par l'opérateur |
1 128 |
1 115 |
1 150 |
1 129 |
|
- sous plafond |
936 |
921 |
910 |
896 |
|
- hors plafond opérateurs |
210 |
195 |
240 |
221 |
|
dont contrats aidés |
4 |
10 |
23 |
12 |
|
Autres emplois (ETPT) en fonction dans l'opérateur |
30 |
30 |
36 |
36 |
|
- rémunérés par l'État par d'autres programmes |
27 |
27 |
33 |
33 |
|
- rémunérés par d'autres collectivités ou organismes |
3 |
3 |
3 |
3 |
Source : réponses au questionnaire budgétaire.
Les dépenses d'intervention de l'Ademe sont réparties entre plusieurs programmes :
- « chaleur renouvelable », dont les crédits soutiennent les investissements de production et de distribution de chaleur renouvelable (biomasse, solaire, géothermie, biogaz, chaleur de récupération) dans le cadre de l'objectif fixé par la LTECV de 38 % de consommation finale de chaleur d'origine renouvelable d'ici 2030 ;
- « déchets et économie circulaire », qui vise à soutenir les actions de terrain menées par les collectivités territoriales et les entreprises, ainsi que l'adaptation des équipements de tri et de recyclage, afin de diminuer la production de déchets et d'améliorer leur valorisation, dans le cadre des objectifs fixés par la LTECV (baisse de 10 % de la production de déchets ménagers et atteinte de 55 % de valorisation matière d'ici 2020, ainsi qu'une division par deux du recours à la mise en décharge d'ici 2025) ;
- « bâtiment économe en énergie », qui soutient les espaces info-énergie et finance des actions de conseil et d'information, dans le cadre des objectifs de la LTECV de 500 000 logements rénovés par an à partir de 2017 et d'un parc entièrement aux normes « bâtiment basse consommation » en 2050 ;
- « démarches territoriales énergie-climat », qui soutient les collectivités territoriales dans leur élaboration de plans climat, en contribuant à améliorer la qualité de cette démarche lorsqu'il s'agit d'une obligation réglementaire ;
- « sites pollués et friches urbaines », dont les crédits financent les travaux de mise en sécurité des sites pollués assurés par l'Ademe pour le compte de l'État lorsque le responsable est défaillant, et soutiennent des projets de reconversion de friches urbaines polluées ;
- « communication-formation », pour financer des actions de communication à destination du public et de formation professionnelle ;
- « air et transport mobilités », mis en place à partir de 2018, afin d'accompagner les territoires dans la mise en oeuvre de leur plan de protection de l'atmosphère (PPA).
Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits dédiés à ces différents programmes.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DES PROGRAMMES DE L'ADEME (EN M€)
|
Programme |
2016 |
2017 |
2018 20 ( * ) |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Chaleur renouvelable |
213 |
140 |
198 |
157 |
205 |
217 |
|
Déchets et économie circulaire |
182 |
141 |
166 |
142 |
163 |
152 |
|
Bâtiment économe en énergie |
52 |
43 |
42 |
44 |
34 |
41 |
|
Démarche territoriale énergie-climat |
23 |
17 |
24 |
16 |
20 |
22 |
|
Sites pollués et friches urbaines |
25 |
32 |
22 |
20 |
22 |
26 |
|
Communication-formation |
13 |
14 |
13 |
13 |
10 |
10 |
|
Air et transport mobilités |
1 |
3 |
0 |
3 |
20 |
5 |
|
Autres |
59 |
57 |
60 |
57 |
56 |
52 |
|
Total |
568 |
447 |
525 |
452 |
530 |
525 |
Source : réponses complémentaires de l'Ademe.
En matière de qualité de l'air, le nouveau programme « air et transport mobilités » visera principalement à développer l'action expérimentée par l'Ademe en Vallée de l'Arve de suppression des appareils de chauffage au bois peu performants par une prime complétant le crédit d'impôt pour le remplacement par des appareils de chauffage de meilleure qualité. Cette mesure est mise en place uniquement dans les zones couvertes par un PPA, en partenariat avec les collectivités. Pour le volet mobilité, les mesures seront définies à l'issue des Assises de la mobilité.
Si le volume total de crédits apportés à l'Ademe peut paraître élevé en valeur absolue, il demeure trop limité pour soutenir pleinement la transition énergétique de la France. Votre rapporteur relève en particulier que les ressources apportées au fonds chaleur sont unanimement considérées comme insuffisantes pour viser une croissance de la part de chaleur renouvelable permettant d'atteindre les objectifs de développement des énergies renouvelables dans le mix énergétique, tels que fixés par la LTECV. À cet égard, la promesse d'un doublement du fonds par le précédent gouvernement, réitérée lors de la campagne présidentielle par l'actuel Président de la République, ne s'est pas encore concrétisée .
* 19 Prévus à l'article L. 174-5 du code minier, les PPRM sont soumis aux mêmes dispositions que celles applicables aux PPRN (art. L. 562-1 à L. 562-7 du code de l'environnement).
* 20 Les montants pour 2018 ont été transmis à titre indicatif, compte tenu de discussions encore en cours entre l'Ademe et sa tutelle ministérielle sur les priorités pour l'année à venir.