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Projet de loi de finances pour 2018 : Transports maritimes

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Transports maritimes ( avis - première lecture )

C. RÉFORMER LA GOUVERNANCE DES PORTS FRANÇAIS

1. Une gouvernance profondément modifiée depuis 2008

La gouvernance portuaire a été profondément modifiée par la réforme portuaire de 2008. Cette dernière a en effet mis en place un directoire, composé de 2 à 4 personnes, chargé de la direction de l'établissement. Le président du directoire est également directeur général du port. Il est assisté d'un conseil de surveillance, composé de 18 membres : 5 représentants de l'État, 5 des collectivités territoriales, dont 2 du conseil régional, 3 des salariés et 5 personnalités qualifiées « nommées par l'autorité compétente de l'État ». Certes, la loi pour l'économie bleue de juin 2016 a renforcé la place des collectivités territoriales, et notamment de la région. Le nombre de représentants des collectivités territoriales est passé de 4 à 5 - et celui du conseil régional, de 1 à 2. Par ailleurs, la nomination des personnalités qualifiées par l'État se fait « après avis du président du conseil régional ». Toutefois, l'État conserve une influence majeure, renforcée par le lien qu'il a avec cette dernière catégorie de membres. De ce conseil de surveillance émane un comité d'audit.

Un conseil de développement, regroupant les milieux professionnels, sociaux et associatifs, ainsi que les collectivités territoriales et leurs groupements, est chargé de donner un avis consultatif sur les décisions prises par le directoire. Les représentants des unions maritimes portuaires, qui siégeaient jusqu'alors dans les instances décisionnelles, siègent désormais dans le conseil de développement, afin de limiter les conflits d'intérêts fréquents dans les conseils d'administration des ports autonomes. Il est notamment consulté sur le projet stratégique du port. Enfin, un conseil de coordination par façade maritime a été créé.

La réforme du statut des ports ultramarins

La loi du 22 février 2012 portant réforme du statut des ports ultramarins relevant de l'État et diverses dispositions d'adaptation de la légalisation au droit de l'Union européenne dans le domaine des transports décline la réforme portuaire de 2008 aux principaux ports d'outre-mer. Le port autonome de Guadeloupe, et les trois ports d'intérêt national de Guyane, Martinique et de la Réunion sont transformés en grands ports maritimes, et la composition du conseil de surveillance est adaptée aux spécificités locales.

Le conseil de coordination interportuaire de la zone Antilles-Guyane a été créé en juin 2016. Il a pour mission de développer des solidarités entre les GPM de Guadeloupe, Guyane et Martinique, en favorisant une coopération entre ces ports sur des sujets d'intérêts communs, et en facilitant leur adaptation aux enjeux actuels, notamment l'accroissement de la taille des navires porte-conteneurs et le développement de la croisière. Ce conseil a adopté, lors de sa première réunion, la stratégie nationale portuaire en outre-mer.

La loi portant nouvelle organisation territoriale de la République d'août 2016 (dite loi NOTRe) permet le transfert, sur demande, de la propriété, de l'aménagement, de l'entretien et de la gestion des ports relevant du département, aux autres collectivités territoriales ou à leurs groupements dans le ressort géographique duquel sont situées ces infrastructures. Les départements ayant la qualité d'autorité portuaire disposent de la faculté de solliciter le maintien de leur compétence. Dans l'hypothèse de candidatures multiples, le préfet de région organise une phase de concertation en privilégiant la constitution de syndicats mixtes. 306 ports maritimes et fluviaux départementaux ont été concernés par la procédure de transfert. Le transfert de 8 ports maritimes - situés en région Provence-Alpes-Côte-D'azur et en Corse - reste à finaliser. Aujourd'hui 55 ports maritimes départementaux dépendent d'une autorité portuaire autre qu'un département.

2. Renforcer le poids des acteurs locaux

Dans le cadre de son rapport annuel 2017, la Cour des comptes a jugé le bilan de la réforme des grands ports maritimes comme « une mise en oeuvre inégale », avec « des effets modestes » et « une attractivité insuffisante ».

Ainsi, en ce qui concerne la gouvernance, si la Cour des comptes juge que la réforme de la gouvernance a « fait l'objet d'une mise en oeuvre assez complète », elle souligne toutefois que « les avancées auraient pu être plus importantes ». Elle se félicite des conseils de surveillance plus resserrés, permettant une diminution de 35 % des effectifs par rapport aux anciens conseils d'administration des ports autonomes. De même, le comité d'audit permet une expertise indépendante des questions financières.

Toutefois, concernant le comité d'audit, la Cour des comptes note une implication variable : si elle est forte au Havre, à Rouen et à Dunkerque, elle est beaucoup plus faible à Bordeaux, De même, des périodes de vacance, parfois longues, ont pu être constatées dans la composition des directoires. Ainsi, cette dernière a duré 4 ans pour le directoire du Port de Rouen, et le directoire n'a pas été réinstallé pour celui de Marseille. Dès lors, du fait de la prépondérance de la voix du président du directoire, cette vacance revient à « un pilotage par le seul président du directoire, et non par une direction collégiale ». Or, conformément à l'article L. 5312-9 du code des transports, « le président du Directoire est nommé par décret, après avis conforme du Conseil de Surveillance », alors que « les autres membres du directoire sont nommés par le Conseil de Surveillance sur proposition du Président du Directoire ». La vacance parmi les membres nommés par le conseil de surveillance renforce ainsi le poids de l'État dans la gouvernance de ces ports, d'autant plus qu'il dispose déjà de 4 représentants au sein du conseil de surveillance. C'est pourquoi, la Cour des comptes souhaite que l'État veille à réduire les délais de nomination. Votre rapporteur souhaite pour sa part, afin de limiter le poids de l'État dans la gouvernance des ports, que le choix des responsables des directoires se fasse par un appel ouvert à candidature.

La Cour des comptes souligne également le retard dans le renouvellement de certains conseils de développement, comme à Nantes/Saint-Nazaire et Marseille, ainsi qu'une implication variable selon les ports. Or, ces conseils regroupant tous les acteurs locaux concernés par les grands ports maritimes, ont un rôle important à jouer, notamment dans la définition des projets stratégiques.

Votre rapporteur s'est déjà prononcé, à de nombreuses reprises, en faveur d'un renforcement de la décentralisation, dans la gestion des grands ports maritimes français. Dans le cadre de la mission qui lui avait été confiée en 2016, avec Valérie Fourneyron, sur l'attractivité des ports de la Seine, votre rapporteur soulignait, dans sa contribution publiée en annexe de cell--ci, que la France était l'un des seuls pays européens où « l'État a conservé l'organisation de la gestion des outils portuaires ». Aussi, tout en soutenant le maintien du statut de ports d'État, votre rapporteur souhaite un renforcement du rôle des acteurs locaux dans la gestion de ces derniers, notamment des collectivités territoriales et de leurs groupements. Il propose « de revoir la composition du Conseil de Surveillance avec, [par exemple], 40 % de représentants de l'État, y compris les personnes qualifiées, 40 % de représentants des collectivités locales ». La pratique tend en effet à montrer que les personnes qualifiées nommées par l'État ont parfois du mal à se dégager d'une certaine influence étatique dans leurs prises de position. Les collectivités territoriales, pour leur part, sont « directement concernées au niveau des terrains et espaces pour l'implantation des zones logistiques, des zones économiques et d'espaces nécessaires pour réaliser certains moyens d'acheminement ». En outre, elles participent souvent directement au financement. Une implication renforcée des collectivités, notamment des régions, semble d'autant plus nécessaire, que les conseils régionaux, comme le rappelle la Cour des Comptes, ont développé de nouvelles compétences en matière de développement économique, suite à la loi NOTRe. Toutefois, interrogée à ce sujet et tout en reconnaissant la nécessité d'un travail étroit avec les collectivités territoriales fortement mobilisées, la Ministre des Transports a indiqué que l'ambition portuaire que souhaite porter le gouvernement « n'est pas forcément compatible avec l'idée d'une gouvernance décentralisée pour nos deux principaux ports. Le gouvernement est attaché aux ports de l'axe Seine et de Marseille, qui sont d'importance nationale ».

3. Donner aux ports une visibilité et une stabilité économique

Au-delà de la gouvernance administrative des ports, ces derniers doivent disposer des moyens de se développer, afin de gagner des parts de marchés. C'est la raison pour laquelle, notamment pour l'axe Seine et Marseille-vallée du Rhône, ces ports doivent gagner en visibilité.

Depuis quelques années, les ports français se sont engagés dans cette démarche. Ainsi, les ports du Havre, de Rouen et de Paris se sont regroupés en 2012 pour former le groupement d'intérêt public HAROPA, lequel vise à une coordination des investissements, aménagements, mais également à la mise en place d'un guichet unique portuaire, et d'un partenariat avec le service des douanes. Au-delà, comme le souligne la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer, il s'agit de créer une marque visible depuis l'Orient et le Sud-Est asiatique, où Le Havre devient le port d'accès à Paris et à un bassin de 13 millions de personnes.

Une démarche similaire est en cours de développement entre Marseille, Lyon et les ports intérieurs de l'axe Rhône-Saône, avec Medlink Ports. Il s'agit notamment de travailler sur la chaîne logistique de porte à porte, en prévoyant des solutions multimodales, notamment fluviales, mais aussi de permettre un dédouanement non plus lors du dépôt des caisses, mais à la livraison.

Toutefois, comme pour toute entreprise, afin de pouvoir se projeter économiquement à l'international, les ports français doivent disposer d'une stabilité fiscale et budgétaire, nécessaire pour penser les investissements de demain. Or, ils ont connu récemment deux avaries fiscales ayant un impact important sur leur modèle économique, alors même que le conseil interministériel de la mer de novembre 2017 préconisait la pérennisation du modèle fiscal des ports.

Le Conseil d'État, dans sa décision du 2 juillet 2014 relatif au grand port de La Rochelle a estimé que ce statut, issu de la loi portant réforme portuaire de 2008 modifiait substantiellement le statut juridique du port, qui ne pouvait dès lors plus prétendre à l'exonération de taxe foncière accordée aux ports autonomes. Dès lors, ou bien les collectivités territoriales prenaient à leur charge cette exonération, ou bien par délibération elles demandaient aux grands ports maritimes de la payer. La majorité des collectivités territoriales n'ont pas souhaité prendre à leur charge cette dernière, dans un contexte de baisse des dotations. Cela s'est ainsi traduit par une dépense nouvelle pour les grands ports maritimes. À titre indicatif, cette taxe foncière représente près de 3 millions d'euros pour le Port du Havre.

Plus récemment, en juillet 2017, la Commission européenne a indiqué qu'elle considérait l'exemption de l'impôt sur les sociétés dont bénéficient les ports français - et existant depuis 1942 -, comme une distorsion de concurrence. Le montant qui devra être payé annuellement par les ports est estimé à 30 millions d'euros, soit autant d'argent qui ne pourra pas être investi dans leur développement.

Or, votre rapporteur souligne qu'à ces dépenses nouvelles s'ajoute le reste à charge des opérations de dragage, pour un montant de près de 32 millions d'euros environ. Ce sont ainsi autant de charges à payer que les ports ne peuvent investir dans leur développement à l'international, la captation de nouveaux clients, ou l'amélioration et la modernisation de leurs infrastructures.

D'ailleurs, les grands ports maritimes du Havre et de Marseille se trouvent dans une situation d'endettement particulièrement difficile, en raison d'un niveau de dette élevé. Alors que le ratio moyen dette/capacité d'autofinancement de 2016 est de 3,4 en France, en baisse constante depuis 2013, celui du Havre atteint 6,8, en légère augmentation par rapport à 2015, en raison de l'incorporation des emprunts pour la reprise du terminal modal. Quant à celui de Marseille, il est de 4,3, mais diminue rapidement depuis 2013 (il était alors de 324,4...).

À cet égard, votre rapporteur salue l'annonce du Premier ministre lors des Assises de l'économie de la mer 2017, de donner aux gestionnaires des ports « de la visibilité sur leurs charges, notamment fiscales ».

Une politique maritime ambitieuse ne pourra intervenir qu'en donnant aux ports les moyens financiers, économiques, administratifs et logistiques nécessaires à leur développement. Or, pour votre rapporteur, les moyens consacrés par l'État à cette politique ne sont pas à la hauteur des objectifs fixés.