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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019

6 novembre 2018 : Financement de la sécurité sociale pour 2019 ( avis - première lecture )

B. LA MISE EN OEUVRE DE LA TRANSFORMATION DU CICE EN BAISSE PÉRENNE DE COTISATIONS SOCIALES POUR LES EMPLOYEURS (ART. 8)

1. La transformation du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) en réduction de cotisations sociales a été votée dans la loi de financement pour 2018

Telle que votée en loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, la transformation du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) en réduction de cotisations sociales employeur prévoit, à compter du 1er janvier 2019, un allègement des cotisations d'assurance maladie et un renforcement des allègements généraux.

Le crédit d'impôt compétitivité et emploi (CICE)

À la suite du « rapport Gallois » et en contrepartie de la suppression de la « TVA compétitivité », la troisième loi de finances rectificative pour 2012 a introduit un crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE).

Assis sur les rémunérations brutes n'excédant pas 2,5 SMIC, son taux de droit commun a été fixé à 4 % au titre des rémunérations versées en 2013, puis à 6 % à compter de 2014. Depuis 2015, un taux majoré s'applique au titre des rémunérations versées à des salariés affectés à des exploitations situées dans les départements d'outre-mer, déterminé à 7,5 % en 2015, puis porté à 9 % à partir de 2016.

Afin de pallier le renoncement du précédent Gouvernement à supprimer la dernière tranche de C3S ainsi qu'il s'y était pourtant engagé, le taux de droit commun a été porté à 7 % par la loi de finances pour 2017, puis ramené à 6% par la loi de finances pour 2018.

Le CICE est ouvert aux entreprises imposées d'après leur bénéfice réel, qu'elles soient assujetties à l'impôt sur les sociétés ou l'impôt sur le revenu. Il s'impute sur l'impôt dû au titre de l'année durant laquelle les rémunérations servant d'assiette ont été versées. Dans le cas où le crédit d'impôt est supérieur à l'impôt dû, l'entreprise détient une créance sur l'État qui peut être imputée sur l'impôt dû au titre des trois années suivantes. À défaut d'imputation totale au terme des trois exercices suivants, l'excédent est remboursé. Cependant, les petites et moyennes entreprises (PME) au sens communautaire peuvent obtenir le remboursement immédiat de la créance de CICE.

Parallèlement, afin de compenser l'exclusion des organismes à but non lucratif, un crédit d'impôt de taxe sur les salaires (CITS) a été créé par la loi de finances pour 2017, pour un coût estimé à environ 300 millions d'euros par an. Compte tenu des exonérations et des abattements applicables, cette mesure ne bénéficiait toutefois pas à de nombreuses associations.

Source : commission des finances du Sénat

a) Un allégement de cotisation patronale maladie

La loi de financement pour 2018 a prévu la suppression du CICE à compter du 1er janvier 2019, concomitamment à l'entrée en vigueur des allégements de cotisations patronales.

Cet allégement consiste en une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation sociale patronale d'assurance maladie pour les salariés relevant du régime général de la sécurité sociale et du régime des salariés agricoles, applicable aux salaires inférieurs à 2,5 SMIC. Actuellement de 12,89 %, le taux de cotisation maladie serait ainsi ramené à 6,89 %.

Dans son rapport sur le projet de loi de financement pour 2018, votre rapporteur pour avis soulignait que ce soutien, certes pérennisé, n'en demeurait pas moins réduit, dès lors que l'allégement proposé n'est que de 6 points, sur la base de la diminution du CICE votée à l'article 86 de la loi de finances pour 2018, de 7 % à 6 %. Cependant, à la différence du CICE et du CITS, l'allègement proposé bénéficiera à tous les employeurs, qu'ils soient ou non assujettis à l'impôt sur les sociétés ou à la taxe sur les salaires.

Votre rapporteur pour avis est favorable à la transformation du CICE en baisses de cotisations patronales, qui accordent aux entreprises une exonération équivalente au CICE tout en leur permettant d'en bénéficier de manière immédiate, et non plus de manière différée.

b) Un renforcement des allégements généraux bienvenu

L'article 8 de la loi de financement pour 2018 a prévu, en outre l'intégration de cotisations supplémentaires dans le champ des allègements généraux. Cet allégement porterait :

- sur les contributions d'assurance chômage, actuellement fixées au taux de 4,05 %24(*) et plafonnée à 4 PASS ;

- sur les cotisations patronales de retraite complémentaire au taux de 6,01% et non plus 5,85% comme annoncé en loi de financement pour 2018, compte tenu de la fusion, au 1er janvier, des régimes Agirc et Arrco en un seul régime (soit le taux de cotisation de retraite complémentaire au taux de et la contribution d'équilibre général au taux de 1,29%).

L'évaluation préalable note qu'avec la mesure proposée, dont le coût est estimé à 3,5 milliards d'euros en 2019, « aucune cotisation ou contribution sociale payée par les entreprises ne sera plus due au niveau du SMIC, sauf la cotisation AT-MP. Quelques prélèvements en dehors du champ de la protection sociale resteront dus : versement transport, apprentissage, etc. ».

Ces allégements sont bienvenus. En effet, le Comité de suivi des aides publiques aux entreprises et des engagements (COSAPE) a rappelé dans un récent rapport qu'« il existe en France un écart important entre le coût de la main d'oeuvre pour l'employeur et le salaire net perçu par le salarié, par rapport aux pays où le financement du système de protection sociale repose davantage sur l'impôt » 25(*).

Les cotisations patronales expliquent en partie les différences de coûts horaires moyens de la main d'oeuvre entre pays européens. Les cotisations dues par les employeurs atteignent un niveau élevé en France, de 11,7 euros en moyenne par heure en 2016 dans le secteur privé, pour un salaire brut de 23,9 euros et in fine un coût horaire total de 35,6 euros après allégements. Comme le relève le COSAPE, « seule la Suède présente des cotisations plus élevées en valeur, mais elles restent proportionnellement plus faibles par rapport au salaire brut ». En comparaison, le coût horaire total en Allemagne s'élève à 33 euros.

En outre, malgré les exonérations de cotisations patronales, « le coin socio-fiscal français - soit l'écart entre coût total pour l'employeur et salaire net - reste parmi les plus élevés (au niveau international) au niveau du SMIC (si l'on inclut, outre les cotisations sociales, l'impôt sur le revenu et la CSG) pour un salarié célibataire sans enfant ».

2. Le présent article modifie le calendrier d'entrée en vigueur de l'élargissement des allègements généraux

Alors que la réduction des cotisations patronales maladie entrera en vigueur au 1er janvier 2019, le Gouvernement a fait le choix de retarder le renforcement des allègements généraux portant sur les contributions d'assurance chômage.

Les allègements généraux seront ainsi mis en oeuvre en deux temps, au 1er janvier et au 1er octobre 2019 :

- la suppression de la cotisation patronale maladie entrera en vigueur le 1er janvier, de même que les allègements généraux sur les cotisations patronales de retraite complémentaire ;

- les allègements généraux sur les contributions d'assurance chômage n'interviendront qu'au 1er octobre 2019.

Le dispositif retenu par le Gouvernement prévoit ainsi la définition de deux coefficients de réduction, l'un couvrant la période de janvier à septembre, l'autre celle d'octobre à décembre. Ainsi, pour les rémunérations versées en 2019 :

sur toute l'année, le coefficient maximal d'exonération au niveau du SMIC tiendra compte de la cotisation retraite complémentaire, permettant d'alléger de 6,01 points les charges patronales au niveau du SMIC ;

à compter de 1er octobre 2019 sera ajouté à ce coefficient le taux de la cotisation patronale chômage, permettant une réduction supplémentaire de 4,05 points.

Selon les évaluations préalables, ce décalage engendrerait une économie de 2,3 milliards d'euros pour le budget de l'État. Votre rapporteur pour avis note, qu'une fois de plus, les allègements du coût du travail sont en réalité différés en raison de la contrainte budgétaire.

3. Les effets cumulés de ces deux mesures sur les entreprises et sur l'emploi restent à déterminer

Le choix d'une suppression du CICE au 1er janvier 2019, accompagné de la mise en place, à cette même date, d'un double allègement de cotisations permet de maintenir ininterrompues les incitations à l'emploi et entraîne un surcoût de 20 milliards d'euros pour les finances publiques en 2019, année totalisant à la fois le coût associé au nouvel allégement de cotisations et celui des créances associées au CICE et au CITS de l'année 2018.

Cette décision offre en réalité au Gouvernement l'occasion de doubler les incitations à l'emploi en 2019, afin de le soutenir temporairement.

En outre, ces mesures entraîneront un double effet sur les entreprises, difficile à mesurer à ce stade :

- un effet retour, la transformation du CICE en allégements de charges conduisant à élargir l'assiette de l'impôt sur les bénéfices, puisque les cotisations sociales patronales sont déductibles de cette assiette. Le gain résultant de la bascule serait ainsi intégré au sein du résultat imposable et augmenterait l'impôt sur les sociétés dû pour les entreprises qui y sont soumises. La question d'une éventuelle mesure de neutralisation de cet « effet retour » demeure à ce jour ;

- un « effet décomposition » lié au fait que le CICE porte sur la masse salariale jusqu'à 2,5 SMIC pour 7 points aujourd'hui et 6 points seulement retenus dans la « bascule », mais 9,9 points au SMIC. De fait, pour les entreprises des secteurs dont la masse salariale est composée de peu de salariés rémunérés au SMIC mais davantage de salariés rémunérés au-delà de 2,5 SMIC, la « bascule » est défavorable. L'effet inverse se produit pour les secteurs où la masse salariale se concentre au SMIC.

Autrement dit, selon les entreprises, en fonction de leur taille et des secteurs, l'effet de la mesure proposée sera différent, compte tenu de la réduction du CICE à 6 points et d'une distinction opérée selon le niveau de salaires lors de la bascule vers des allègements de charges.

En tout état de cause, la stratégie d'allégement sur les bas salaires adoptée par le Gouvernement devrait contribuer à soutenir l'emploi, d'autant qu'elle s'accompagne d'un double effet transitoire en 2019, résultant du nouvel allégement et du reliquat de créances de CICE qui resteraient à être imputées ou restituées en 2019. Toutefois, cette stratégie devra être complétée de mesures visant à accompagner la montée en gamme des entreprises.

4. Les conséquences ambivalentes de la refonte de plusieurs dispositifs d'exonérations spécifiques nécessitent des ajustements

L'entrée en vigueur des allègements généraux a pour conséquence de rendre comparativement moins attractifs plusieurs dispositifs spécifiques d'exonérations. Le présent article entreprend, dans ce contexte, de supprimer, modifier ou rationaliser les dispositifs existants.

a) Une réforme d'une grande envergure aux impacts microéconomiques incertains

La refonte des dispositifs d'exonérations de cotisations patronales se révèle, dans les faits, bien plus complexe qu'il n'y parait avec une grande hétérogénéité des régimes, des assiettes et des règles de calcul.

Le tableau suivant donne un aperçu de la diversité des situations concernées, pour les exonérations spécifiques au secteur de l'insertion par l'activité économique (AI et ACI) et aux contrats aidés (CUI-CAE), le dispositif d'exonération spécifique aux employeurs ultra-marin (LODEOM), ainsi que l'exonération spécifique aux structures employant des aides à domicile auprès de publics fragiles.

 

CUI-CAE (au niveau du SMIC)

AI (limite de 750 h/salarié/an)

ACI (au niveau du SMIC)

LODEOM

Services à la personne

Apprentissage

Moins 11 salariés

11 salariés et plus

Maladie (13,0%)

Exonérée

Vieillesse (10,45%)

Famille (5,25%)

AT-MP (0,84%)

Non exonérée

CSA (0,3%)

Non exonérée

Non exonérée

Non exonérée

Non exonérée

Non exonérée

Exonérée

Non exonérée

Chômage (4,05%)

Non exonérée

Non exonérée

Non exonérée

Non exonérée

Non exonérée

Exonérée

Non exonérée

Agirc-Arrco (6,01%)

Non exonérée

Non exonérée

Non exonérée

Non exonérée

Non exonérée

Exonérée

Non exonérée

Taxe d'apprentissage (0,68%)

Exonérée

Exonérée

Exonérée

   

Partiellement

Partiellement

FNAL (0,1 ou 0,5%)

Non exonérée

Exonérée

Non exonérée

Non exonérée

Non exonérée

Exonérée

Non exonérée

VT (1,65%)

Non exonérée

Exonérée

Non exonérée

Non exonérée

Non exonérée

Non assujetti

Non exonérée

Effort construction (0,45%)

Exonéré

Non exonérée

Exonéré

Non exonérée

Non exonérée

Non assujetti

Non exonérée

Taxe sur les salaires (5,85%)

Exonérée

Non exonérée

Exonéré

       

Taux d'exonération

35,68%

31,13 ou 31,53%*

35,75%

28,70%

28,70%

39,16%

28,70%

Tableau simplifié des différents régimes d'exonérations spécifiques

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'évaluation préalable du présent article

Le présent article, dans le contexte de la bascule du CICE vers les allègements de charges, prévoit donc :

- la suppression intégrale de l'exonération spécifique pour l'emploi des travailleurs occasionnels et des demandeurs d'emploi dans le secteur agricole (TO-DE) ;

- la suppression quasi-totale des exonérations spécifiques au secteur de l'insertion par l'activité économique et aux contrats aidés, représentant ;

- la modification des exonérations spécifiques aux contrats d'apprentissage et d'alternance ;

- la réforme de l'exonération spécifique aux structures employant des aides à domicile auprès de publics fragiles ;

- la rationalisation du dispositif d'exonération spécifique aux employeurs ultramarins (exonérations dites « LODEOM ») ;

- la modification des taux de cotisations familiales et maladie pour les employés des régimes spéciaux ;

- la mise en conformité européenne du régime d'exonération spécifique aux armateurs.

Le basculement des employeurs concernés vers l'allègement général génèrera un coût spontané de 1,2 milliard d'euros pour la sécurité sociale.

La volonté de simplification qui préside à la refonte de ces dispositifs est bienvenue, et doit être saluée. Néanmoins, l'appréciation des effets combinés de la suppression du CICE, du renforcement des allègements généraux, et de la modification ou suppression de l'ensemble des dispositifs spécifiques listés ci-dessus nécessiterait la réalisation d'une étude économique approfondie. Or, dans les délais impartis pour l'examen du texte et sur la base d'une étude d'impact qualifiée « d'elliptique » par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, votre rapporteur pour avis ne peut malheureusement se prêter à cet exercice.

Votre rapporteur pour avis regrette qu'une réforme d'une telle envergure ne soit accompagnée de données plus détaillées, lui permettant de se livrer à une évaluation plus poussée des dispositifs concernés. Dans ce contexte, il s'attachera à n'étudier, à titre d'exemple, que la refonte des exonérations visant les employeurs de travailleurs occasionnels et demandeurs d'emploi (TO-DE) en ce qu'elle est particulièrement emblématique des effets ambivalents du présent article.

b) La réforme des exonérations applicables aux travailleurs occasionnels - demandeurs d'emploi (TO-DE)
(1) Un dispositif d'exonérations spécifiques destiné à renforcer la compétitivité du secteur agricole

Instauré en 1985, le dispositif spécifique pour l'emploi des travailleurs occasionels et demandeurs d'emploi (TO-DE) prévoit un taux d'exonération de charges patronales de 33 % pour les salaires compris entre 1 et 1,25 SMIC, auquel venait s'ajouter jusqu'à présent le CICE, au taux de 6 %, supprimant ainsi la quasi-totalité des cotisations patronales.

Cette exonération vise à réduire le coût du travail dans les filières de la viticulture, de l'arboriculture, de l'horticulture et du maraîchage, fortement utilisatrices de main d'oeuvre saisonnière, pour faire face à la concurrence européenne. En effet, le coût du travail saisonnier est inférieur de 27 % en Allemagne, de 37 % en Italie et de 35 % en Espagne. Le coût horaire d'un travailleur saisonnier est ainsi de 12 euros en France, contre 8,80 euros en Allemagne.

Le dispositif TO-DE

Dans le secteur agricole, le dispositif TO-DE permet aux employeurs qui embauchent en CDD (ou en CDI sous certaines conditions) des travailleurs saisonniers de bénéficier d'une exonération de cotisations patronales de sécurité sociale (prestations familiales et assurances sociales agricoles) et de certaines cotisations patronales conventionnelles. Il a été modifié à de nombreuses reprises ces dernières années.

La loi de finances rectificative pour 201026(*) a mis en place une mesure d'exonération dégressive, applicable à l'ensemble du secteur de la production agricole. Le dispositif en vigueur jusqu'à fin 2012 exonérait intégralement les cotisations des salaires bruts allant jusqu'à 2,5 SMIC, l'exonération était ensuite dégressive jusqu'à 3 SMIC. La rénovation du dispositif s'est accompagnée, par ailleurs, d'une mise en conformité des modalités de compensation financière par l'État du dispositif avec le droit commun des mesures d'exonérations ciblées, lequel prévoit une compensation intégrale par crédits budgétaires ministériels.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 201327(*) a exclu du champ de l'exonération les cotisations d'accidents du travail et de maladies professionnelles et révisé la pente de dégressivité du dispositif pour la placer sur les salaires compris entre 1,25 et 1,5 SMIC, au lieu de 2,5 et 3 SMIC.

La loi de finances pour 201528(*) a exclu les entreprises de travaux agricoles, ruraux et forestiers (ETARF) du champ d'application du dispositif d'exonération. Cette exclusion a été motivée par la compensation offerte par le CICE dont bénéficient les ETARF depuis 2013 pour 39 millions d'euros, et par les mesures générales d'allégement de charges sociales renforcées par le Pacte de responsabilité et de solidarité, dont elles bénéficient depuis 2015 pour 13 millions d'euros.

Ce dispositif rencontre un succès certain, puisque près de 73 000 établissements ont recours chaque année à 927 000 contrats TO-DE pour 142 millions d'heures par an (soit 25% du total des heures de travail dans le secteur de la production primaire) et une masse salariale évaluée à 1,57 milliard d'euros en 2019.

Les exonérations spécifiques TO-DE bénéficient principalement aux filières de la viticulture, de l'arboriculture et de l'horticulture, qui représentent 90 % des contrats saisonniers.

Le coût annuel dispositif varie entre 470 et 500 millions d'euros. Les moindres recettes de cotisations sont intégralement compensées par l'État sur les crédits budgétaires de la mission agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales du budget du ministère de l'agriculture et l'agroalimentaire (programme 149).

(2) Une suppression combinée du CICE et du dispositif TO-DE aux conséquences néfastes pour les secteurs concernés

Le projet de loi initial de financement de la sécurité sociale pour 2019 proposait une suppression du dispositif TO-DE au profit de la bascule vers les allègements généraux de cotisations.

Or, pour les filières concernées, la double suppression du CICE et du TO-DE, ne sera pas intégralement compensée par le nouvel allègement de charges prévu par le Gouvernement.

En effet, les contrats ouvrant droit aux allègements généraux ne sont pas majoritaires pour les secteurs de l'arboriculture, du maraichage et de la viticulture. De surcroît, les exonérations spécifiques pour les travailleurs occasionnels et demandeurs d'emploi sont plus avantageuses que les allègements rénforcés, avec un plateau d'exonération jusqu'à 1,25 SMIC et une exonération déjà effective de retraite complémentaire.

Selon le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, en intégrant les gains liés au renforcement de l'allègement général, et les pertes liées à la mesure TO-DE, une exploitation classique employant sept salariés en CDI, deux salariés en CDD et onze travailleurs saisonniers perdrait environ 6 000 euros par an.

La suppression cumulée du CICE et du dispositif TO-DE engendrerait une perte totale de 144 millions d'euros pour les employeurs de saisonniers, soit 189 euros par mois et par salarié saisonnier. Dans le secteur arboricole, cette augmentation représenterait une hausse de 15 % du coût de la main-d'oeuvre et de 8 % du coût de la production alors même que les marges n'y sont que de 2 à 3 %.

Le Gouvernement a donc amendé l'article initial en prévoyant pour les employeurs de main d'oeuvre occasionnelle un dispositif d'atténuation des effets de la suppression du dispositif TO-DE, au titre des années 2019 et 2020. Les emplois saisonniers seraient intégralement exonérés de charges sociales jusqu'à 1,10 SMIC pour les années 2019 et 2020, avec un point de sortie à 1,6 SMIC. Un sous-amendement a porté le seuil d'exonération à 1,15 SMIC pour l'année 2019, portant le coût total de la mesure à 105 millions d'euros en 2019.

Cette sortie progressive permettrait aux employeurs de saisonniers de s'adapter pendant deux années, avant une harmonisation complète avec le régime des allègements généraux renforcés applicable à l'ensemble des employeurs en 2021.

Votre rapporteur pour avis se félicite de la prise en compte des difficultés rencontrées par les employeurs de saisonniers et prend acte la volonté d'ajuster le dispositif. Il estime néanmoins que la proposition du Gouvernement demeure parcellaire :

la mesure proposée par le Gouvernement continuerait de faire 40 000 perdants parmi les arboriculteurs et de générer 39 millions de pertes pour le secteur agricole ; en effet, alors que le dispositif TO-DE s'applique au salaire horaire et prévoit une dégressivité de l'exonération à partir de 1,25 SMIC, l'exonération retenue par le Gouvernement porterait sur le salaire mensuel et deviendrait dégressive dès 1,15 SMIC. Or, la plupart des travailleurs qualifiés, en particulier dans le secteur arboricole, perçoivent en général des salaires plus élevés, aux alentours de 1,2 SMIC.

la mesure d'atténuation ne concernerait que les années 2019 et 2020, le Gouvernement avançant que la situation des agriculteurs s'améliorerait prochainement grâce aux réformes entreprises. Il s'agirait ainsi d'un dispositif transitoire, se contenant de repousser l'impact de la bascule vers les allègements généraux pour le secteur agricole.

Votre rapporteur pour avis a donc choisi de déposer un amendement à ce sujet, visant à ce que les emplois saisonniers soient, de manière pérenne, intégralement exonérés de charges sociales jusqu'à 1,25 SMIC.


* 24 Article L. 5422-9 du code du travail.

* 25 « Les exonérations générales de cotisations », Comité de suivi des aides publiques aux entreprises et des engagements (COSAPE), France Stratégie, juillet 2017

* 26 Loi n°2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificatives pour 2010

* 27 Loi n° 2012-1404 du 17 décembre 2012 de financement de la sécurité sociale pour 2013

* 28 Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015