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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019

6 novembre 2018 : Financement de la sécurité sociale pour 2019 ( avis - première lecture )

C. LA NÉCESSITÉ D'UNE RÉFLEXION COMMUNE QUANT À L'APRÈS-CADES

1. L'impératif de garantir à long terme l'équilibre structurel de l'ACOSS

L'objectif d'apurement de la dette sociale et d'extinction de la CADES en 2024 ne doit pas, aux yeux de votre rapporteur pour avis, faire oublier la nécessité de prévenir toute reconstitution de la dette dans le futur. Ainsi, rien ne garantit à l'heure actuelle que l'ACOSS ne soit à nouveau confrontée à des déficits récurrents, conduisant au rétablissement d'une structure dédiée à l'amortissement de la dette.

En effet, si la jurisprudence du Conseil constitutionnel15(*) prohibe tout allongement de la durée de vie de la CADES au-delà de 2024, rien n'interdit à l'ACOSS de continuer à recueillir les déficits éventuels des branches après cette date.

La Cour des comptes16(*), dans ce contexte, recommande aux pouvoirs publics « d'engager une réflexion sur les outils de pilotage financier de la sécurité sociale eux-mêmes », afin de prévenir l'installation de nouveaux déficits, de garantir un équilibre financier durable de la sécurité sociale et d'encadrer plus strictement l'ACOSS.

Votre rapporteur pour avis serait favorable au lancement d'un groupe de travail au sein de l'administration à ce sujet. Ce dernier pourrait réfléchir à la définition d'une règle de droit crédible, garantissant l'équilibre structurel de long terme des régimes obligatoires de base et du FSV et interdisant le portage par l'ACOSS de tout déficit structurel.

2. L'épineuse question du devenir des recettes affectées à la CADES

Dans la perspective d'une prochaine extinction de la dette sociale, la question du devenir des recettes jusqu'à présent affectées à son remboursement mérite également d'être posée. Selon les premières estimations, 24,4 milliards d'euros de ressources seraient disponibles à cette échéance : 0,5 point de contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) représentant 9 milliards d'euros et 0,93 point de contribution sociale généralisée (CSG) représentant 15,4 milliards d'euros.

Votre rapporteur pour avis serait dans un premier temps favorable à la suppression de la CRDS. Ce prélèvement créé en 1995 dans le but unique de rembourser la dette sociale aurait rempli son rôle initial à l'extinction de cette dernière. Il semblerait judicieux et raisonnable d'acter sa disparition, alors que les prélèvements obligatoires dépassent cette année les 45 % du PIB et que le pouvoir d'achat des contribuables demeure une préoccupation majeure dans le débat public.

L'affectation, dans un second temps, d'une des recettes restantes de CSG à l'abondement d'un fond de lissage conjoncturel destiné à éviter la constitution d'une nouvelle dette sociale, conformément à ce que préconise la Cour des comptes17(*), constitue également une piste de réflexion intéressante. Le champ de ce fonds resterait à définir, mais il pourrait être opportun de tenir compte de l'ensemble des dettes des administrations publiques, et de s'attacher ainsi à résorber la dette publique au sens large.

Le fonctionnement d'un dispositif de lissage conjoncturel des recettes

Pour fonctionner dans la durée, un dispositif de lissage conjoncturel des recettes des branches de sécurité sociale devrait obéir à des règles de fonctionnement rigoureusement définies au préalable. En régime permanent, il supposerait :

- de définir une évolution potentielle des recettes, par référence par exemple à la croissance potentielle éventuellement affectée d'un coefficient d'élasticité propre aux recettes finançant les régimes de sécurité sociale;

- de mettre ensuite systématiquement en réserve, au sein du fonds de lissage, tout surplus de recettes effectives par rapport à cette évolution potentielle, ou à l'inverse de prélever sur les réserves du fonds, en cas de moindres recettes, pour atteindre les recettes potentielles.

Pour que ce mécanisme soit un fonds de réserves plutôt qu'une caisse de dette, il conviendrait soit de ne l'amorcer qu'au début d'un «haut» de cycle économique, c'est-à-dire en situation d'écart de production positif, soit de le doter suffisamment à sa création pour sa création pour supporter les conséquences financières d'une période de «bas» de cycle.

Source : Cour des comptes, Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2017


* 15 Décision n° 2010-620 DC du 16 décembre 2010.

* 16 Rapport sur l'application des lois de financement, octobre 2018.

* 17 Cour des comptes, Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2017.