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Projet de loi de finances pour 2019 : Recherche et enseignement supérieur

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

B. LES COLLECTIVITÉS FINANCENT ÉGALEMENT LA RECHERCHE ET L'INNOVATION

Selon le MESRI, de 2015 à 2017, les collectivités territoriales ont affecté en moyenne 1,12 milliard d'euros par an aux opérations de recherche et transfert de technologie (R&T). Cet agrégat recouvre l'ensemble des financements ayant contribué à développer les activités de recherche et développement des universités et des organismes publics, à soutenir l'innovation et la recherche dans les entreprises, à favoriser les transferts de technologie, à promouvoir les résultats de la recherche et à développer la culture scientifique et technique.

Les opérations liées au transfert de technologie et aux aides à l'innovation constituent le premier poste budgétaire (35 % du total des dépenses). Les opérations immobilières en faveur de la recherche sont le second poste (près de 31 %).

En cohérence avec la réforme territoriale confiant aux régions la compétence en matière économique à titre principal, la part des régions dans ce total dépasse les deux tiers pour atteindre 70 % en moyenne sur 2015-2017, alors que celle des départements se réduit drastiquement, à 7 % contre 14 % en 2014. Le bloc communal réalise 23% des dépenses de R&T sur la période considérée.

Deux effets de la réforme territoriale peuvent être soulignés :

- une baisse sensible des dépenses des collectivités en faveur de la R&T, qui s'élèveraient à 1 milliard d'euros en 2017 selon les budgets prévisionnels (le pic de 2014 s'élevait à 1,2 milliard d'euros, soit un montant proche du précédent pic atteint en 2009) ;

- une moindre concentration géographique des dépenses qu'auparavant, comme le montre la carte ci-dessous :

Source : Note Flash du SIES, n°2, mars 2018 et réponses aux questionnaires budgétaires.

C. UNE UTILISATION TOUJOURS PERFECTIBLE DES CRÉDITS EUROPÉENS

1. Des résultats toujours décevants sur le huitième PCRD, intitulé « Horizon 2020 »

Les programmes cadres européen de R&D (PCRD) constituent le principal instrument européen de financement de la recherche et de l'innovation en Europe. Avec l'ANR et le PIA, ils sont des éléments d'infusion de la culture de la recherche sur projets en France.

Entré en vigueur le 23 décembre 2013, le huitième programme, baptisé Horizon 2020 et s'étalant sur la période 2014-2020, est doté d'un budget de 77 milliards d'euros. Il constituait, en théorie, une opportunité pour les chercheurs français, car son budget est nettement plus élevé que celui du précédent programme (qui était de 53,2 milliards d'euros).

Néanmoins, la performance française est toujours en baisse par rapport au précédent PCRD : les équipes françaises ont obtenu, au 1er juin, un total de 3,5 milliard d'euros, soit 10,7 % des financements disponibles, alors qu'elles avaient reçu, lors du précédent programme, 11,3 % des financements disponibles. La performance de la France n'a cessé de se dégrader depuis 1998.

Ce niveau de participation ne reflète pas le potentiel français relatif dans la recherche européenne, qu'il soit mesuré en termes de part des dépenses intérieures de recherche et développement européennes (16,3 %), d'effectifs de chercheurs (14,8 %), ou de brevets déposés (16,1 %).

Si la France reste le troisième bénéficiaire, après l'Allemagne et le Royaume-Uni, elle est toujours talonnée par l'Espagne (9,2 %).

Évolution annuelle des parts de financement obtenus
dans le cadre des PCRD par six pays européens

Source : MESRI.

Pis, le taux de retour de la France est particulièrement faible : les financements reçus par les équipes françaises représentent 69 % de la contribution française au programme. Parmi les dix premiers pays bénéficiaires, la France est le pays qui dispose du plus faible taux de retour.

Or, comme le remarquait un rapport conjoint d'inspections publié en février 201662(*), les gains potentiels d'une meilleure participation au programme H2020 pour le financement de la recherche s'échelonnent entre 100 et 600 millions d'euros par an. Il est donc indispensable de relever le taux de retour de la France dans les années à venir.

2. Un plan d'action enfin adopté

Ces difficultés sont bien connues et sont soulevées par les différents rapporteurs budgétaires depuis des années. Elles sont en partie dues à une moindre participation des équipes françaises, signe d'une démobilisation des équipes, alors que leur taux de succès est très important (14,4 %).

Trois explications à cette faible mobilisation sont généralement invoquées : la faiblesse des incitations à candidater, l'insuffisante articulation entre les programmes nationaux et européens et les lacunes de l'accompagnement proposé aux porteurs de projets.

Suite au rapport d'inspections précité, une démarche visant à en exploiter les conclusions en vue de produire un plan d'action pour renforcer la participation française a été menée par le MESRI. Partant du constat selon lequel l'ensemble des acteurs de la recherche, publique comme privée, doivent être mobilisés, la ministre Frédérique Vidal a annoncé le 20 décembre 2017 que ce plan devrait en réalité concerner l'ensemble des ministères. Un plan interministériel « d'action d'amélioration de la participation française aux dispositifs européens de financement de la recherche et de l'innovation » a donc été défini et annoncé officiellement le 18 septembre dernier.

Votre rapporteur remarque que, alors même que le constat était établi depuis plusieurs années, il a fallu plus de deux ans pour qu'un plan d'action soit enfin défini à compter de la remise du rapport d'inspection.

Ce plan comporte trois axes :

- inciter davantage d'acteurs à participer au PCRI et à coordonner des projets ;

- restructurer l'accompagnement au niveau national, régional et local ;

- renforcer les capacités d'influence française sur le PCRI et sa mise en oeuvre.

Les 14 mesures arrêtées sont résumés comme suit par une réponse au questionnaire budgétaire :

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Un comité de pilotage doit encore être nommé et désignera un chef de projet issu du MESRI, ministère chef de file.

Il convient donc de redoubler d'efforts pour accélérer la mise en oeuvre de ce plan.

3. Vers le 9ème programme-cadre de recherche et innovation, intitulé « Horizon Europe »

Le 2 mai 2018, la Commission européenne a publié sa proposition pour le prochain cadre financier pluriannuel (2021-2027). Le budget destiné au Programme-cadre de recherche et innovation (PCRI) est renforcé, avec une enveloppe de 100 milliards d'euros en tenant compte de l'inflation, face aux moins de 80 milliards d'euros destinés à Horizon 2020.

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Le 7 juin 2018, la Commission a présenté sa proposition pour le programme Horizon Europe, qui succédera au programme Horizon 202063(*).

Deux évolutions sont à noter :

- la création d'un pilier « Innovation ouverte »64(*), doté de 13,5 milliards d'euros, le coeur de ce pilier étant le Conseil européen de l'innovation (doté de 10,5 milliards d'euros), avec deux volets : Pathfinder, centré sur le financement des entreprises à forte intensité technologique (« deeptechs ») dans la phase la plus amont, et l'« Accélérateur » visant à faciliter le passage à l'échelle des start-ups via un soutien public combinant subventions, avances remboursables, prêts et participation au capital ;

- une approche par missions plutôt que par thématiques retenue pour le pilier « Problématiques mondiales et compétitivité industrielle », qui rassemble l'ensemble des activités collaboratives du PCRI et concentrera plus de la moitié des crédits (52,7 milliards d'euros).

Les modalités de ce nouveau programme-cadre sont en cours de négociation au niveau européen.


* 62 Inspection générale des finances, Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche et Conseil général de l'économie, « La participation française programme-cadre européen pour la recherche et l'innovation, février 2016.

* 63 Deux documents-clés ont été publiés :

- une proposition de règlement du Conseil et du Parlement établissant Horizon Europe et en précisant les règles de participation et de diffusion ;

- une proposition de décision du Conseil et du Parlement établissant le programme spécifique de mise en oeuvre d'Horizon Europe.

* 64 Qui s'ajoute aux piliers « science ouverte », « Problématiques mondiales et compétitivité industrielle » et « Renforcement de l'espace européen de la recherche ».