IV. LES RELATIONS INTERNATIONALES ET LA DIPLOMATIE DE DÉFENSE
L'action 8 « Relations internationales et diplomatie de défense » du programme 144 regroupe les crédits destinés aux actions de coopération internationale et d'influence du ministère des armées , soit en pratique, pour l'essentiel : la contribution annuellement versée au gouvernement de la République de Djibouti, en compensation de l'implantation des forces françaises sur son territoire ; la contribution française au budget de l'Agence européenne de défense (AED) ; la contribution aux actions de coopération bilatérales et multilatérales entreprises dans le cadre du partenariat mondial du G8 ou G7 contre la prolifération des armes de destruction massive et des matières connexes (PMG8/G7) ; enfin, les dépenses de fonctionnement des postes permanents à l'étranger (PPE) des missions de défense. Cette action est gérée par la DGRIS.
A. L'ACTIVITÉ DE LA DGRIS
Née d'une décision prise en 2013 afin d'assurer une meilleure cohérence des composantes de l'action internationale du ministère des armées et pour permettre à chacune des entités concernées de se recentrer sur ses missions propres, la direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS) a été créée en janvier 2015 64 ( * ) à partir de la fusion de la délégation aux affaires stratégiques (DAS) et d'éléments transférés de l'état-major des armées (EMA) et de la direction générale de l'armement (DGA). Les synergies annoncées, en particulier avec l'EMA, se sont accrues avec le regroupement des états-majors et services du ministère sur le site de Balard.
L'effectif de la DGRIS comprend, au total, 209 agents : 107 militaires et 102 civils.
La DGRIS développe son rôle, principalement, sur deux volets : la stratégie de défense - à ce titre, notamment, elle a coordonné les travaux de la Revue stratégique de défense et de sécurité nationale rendue publique au mois d'octobre 2017 - et l' influence internationale (cf. l'encadré ci-après) .
Organigramme de la DGRIS
Source : réponse du Gouvernement au questionnaire établi en application de l'article 49 de la LOLF
B. LES CRÉDITS POUR 2019 (39,4 MILLIONS D'EUROS)
La dotation prévue par le PLF 201 pour l'action 8 « Relations internationales et diplomatie de défense » s'élève à 39,35 millions d'euros en CP, soit 2,7 % des CP du programme 144 et une diminution de 8 % par rapport à la LFI pour 2018. Cette diminution s'explique par le transfert vers le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » des crédits de déplacement et de fonctionnement des attachés de défense (exception faite des gratifications de stage).
1. La contribution annuelle versée à la République de Djibouti
La contribution versée au gouvernement de la République de Djibouti au titre de l'implantation de forces permanentes françaises sur le territoire de celle-ci, à elle seule, représente 67,7 %, soit 26,1 M€ des CP prévus en 2019 pour l'action « Relations internationales et diplomatie de défense » du programme 144.
La compensation versée par la France à Djibouti intervient sur le fondement du traité bilatéral de coopération en matière de défense signé le 21 décembre 2011 et entré en vigueur le 1 er mai 2014, après la ratification par les deux États ; cette convention a pris la suite de la convention préexistante de 2003. Le nouveau traité prévoit une contribution annuelle forfaitaire de 30 millions d'euros versée à Djibouti, dont ne viennent plus en déduction :
- ni le montant annuel des actions civilo-militaires réalisées au profit de la population civile djiboutienne ;
- ni le montant annuel de l'aide fournie au ministère djiboutien de la défense, destinée à l'acquisition de matériels français ;
- ni le montant de l'imposition des soldes et traitements du personnel militaire et civil français, perçu depuis le 1 er mai 2014 par l'État français et non plus la République de Djibouti.
En revanche, sont déductibles dudit montant forfaitaire les recettes fiscales de la République de Djibouti liées aux forces françaises stationnées sur son territoire (impôts, droits divers et taxes). L'impact de ce nouveau régime a été progressif : nul en 2015, partiel en 2016, il produit pleinement ses effets depuis 2017, en raison du décalage de deux ans entre la date de paiement des impositions et l'ajustement de la contribution différentielle due.
Évolution de la contribution versée à la République de Djibouti
(en millions d'euros)
|
(en M€) |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018* |
2019** |
|
Montant Exécuté |
19,79 |
19,00 |
26,17 |
25,50 |
25,84 |
26,1 |
* Prévision
** PLF 2019
Source : réponse du Gouvernement au questionnaire établi en application de l'article 49 de la LOLF
Incidemment, alors que la Chine dispose aujourd'hui à Djibouti de sa première base militaire à l'étranger sur le fondement d'un accord conclu en décembre 2015 entre les deux pays, vos rapporteurs pour avis appellent, dans le droit fil de la mission menée à Djibouti au printemps 2018 par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, à ne pas laisser l'influence française décroître dans cette zone stratégique, porte de l'Afrique de l'Est et de l'océan Indien.
2. La contribution au budget de l'AED
Le budget de l'AED est déterminé dans un cadre de planification triennal 65 ( * ) , arrêté par le comité directeur. Ce cadre fixe les priorités de l'Agence dans les limites du budget général, étant entendu que les valeurs financières attribuées à la deuxième et à la troisième année du cadre de planification ne le sont qu'à des fins de planification et ne constituent pas des plafonds juridiquement contraignants.
Une estimation préliminaire du projet de budget général pour l'année suivante est transmise au comité directeur, au plus tard le 31 mars de chaque année, par le directeur exécutif de l'Agence qui en propose une version révisée audit comité, avec le projet de cadre de planification triennal, au plus tard le 30 juin.
La France verse sa contribution suite à la notification du budget par l'AED, ce qui explique une marge d'évolution possible entre le montant programmé et le montant exécuté. En effet, le comité directeur, statuant à l'unanimité, arrête le projet de budget général avant le 31 décembre de chaque année. Ce n'est qu'alors que le directeur exécutif de l'Agence déclare que le budget a été arrêté et le notifie aux États membres participants.
Le montant du budget de l'AED a été relativement identique de 2010 à 2017 (oscillant autour de 31 M€ par an). Les contributions françaises à l'Agence sont ainsi demeurées stables ces dernières années, ne fluctuant que sous l'effet de l'évolution du poids relatif de la richesse nationale, qui sert de clé de répartition des contributions.
L'année 2018 a été marquée par la première augmentation du budget de l'AED depuis 10 ans ( 32,5 M€ contre 31,2M€ en 2017). Elle correspond à l'accroissement de son activité, notamment son rôle dans l'examen annuel coordonné de défense (CARD) et dans la coopération structurée permanente (CSP) (alors que les activités qu'elles réalisent dans le cadre de l'action préparatoire sont directement rémunérées par le budget de cette dernière). Le pilotage de la CARD et son rôle de secrétariat de la CSP sont aujourd'hui essentiels pour le développement de projets capacitaires européens en coopération.
L'évolution des contributions françaises est donnée par le tableau suivant :
|
(en M€) |
2015 |
2016 |
2017 |
2018* |
2019** |
|
Montant exécuté |
4,62 |
4,31 |
4,55 |
4,71 |
5,40 |
* Prévision d'exécution 2018 sur la base des appels de fonds adressés par l'AED au ministère
** Prévision PLF
Le montant programmé au PLF 2019 correspond à une projection de la part française basée sur le budget préliminaire 2019 transmis en 2018 par la Haute-représentante, vice-Présidente de la Commission européenne et proposant une augmentation du budget de l'Agence. Dans une lettre du 29 juin 2018, elle propose, en effet, un budget 2019 entre 34,7 M€ et 35 M€, dont l'augmentation, sur la prévision basse, est de 2,2 M€ par rapport à 2018.
L'essentiel de l'augmentation correspond à des dépenses de personnel et de fonctionnement en lien avec la poursuite des initiatives européennes dans le domaine de la défense. L'estimation haute comprend en complément la mise en place d'un système d'information sécurisé au sein de l'Agence.
3. La contribution aux actions du PMG8/G7
La contribution au partenariat mondial du G8 ou du G7 66 ( * ) contre la prolifération des armes de destruction massive et des matières connexes (PMG8/G7) est fixée pour 2019 à hauteur d' un million d'euros , niveau stable par rapport aux années antérieures, représentant soit 2 % des CP de l'action « Relations internationales et diplomatie de défense » du programme 144.
Les projets ainsi financés, qui participent du contrôle des transferts de biens et technologies sensibles et de la maîtrise des armements, s'inscrivent dans le cadre politique et les objectifs définis par le document adopté en 2011 par les chefs d'État et de gouvernement réunis au sommet du G8 de Deauville. Le domaine de la lutte contre la prolifération biologique est privilégié (sécurité et sûreté biologique, sensibilisation et mobilisation des scientifiques...).
|
À l'issue de sa réunion du mercredi 21 novembre 2018, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, tout en déplorant l'annulation de 404 millions d'euros sur les crédits prévus en LFI 2018 pour financer le surcoût des OPEX, donne un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Défense », avec 5 voix pour, du groupe LREM et de M. Robert del Picchia, et l'abstention des autres commissaires présents (38 abstentions). |
* 64 Décret n° 2015-4 du 2 janvier 2015 fixant les attributions et l'organisation de la direction générale des relations internationales et de la stratégie du ministère des armées.
* 65 Dispositions du chapitre III Budget et réglementation financière de la décision 2015/1835/PESC du Conseil du 12 octobre 2015, définissant le statut, le siège et les modalités de fonctionnement de l'Agence européenne de défense.
* 66 Cf . l'exclusion de la Russie des réunions du G8, devenu G7, depuis le printemps 2014, à la suite de l'annexion de la Crimée.