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Projet de loi de finances pour 2019 : Défense : Équipement des forces

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Défense : Équipement des forces ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 21 novembre 2018, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous la présidence de M. Christian Cambon, président, a procédé à l'examen des crédits du programme 146 « Équipement des forces » de la mission « Défense » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2019.

M. Cédric Perrin, co-rapporteur du programme 146 « Equipement des forces ». - Le programme 146 est structurant pour nos armées, car il concerne l'équipement des forces et il représente 30 % des crédits du ministère pour 2019. En outre, avec 10,9 milliards d'euros, il s'agit aussi du premier budget d'investissement de l'Etat. Le fait majeur de ce premier budget de la nouvelle LPM, c'est naturellement la progression des crédits : + 644 millions d'euros par rapport à 2018, soit une augmentation de 6,3 %. Il s'agit bien de l'inflexion prévue par la LPM, et à ce titre on ne peut que s'en réjouir. Toutefois, cette hausse n'est pas uniformément répartie. Elle bénéficie surtout à l'action 6 « Dissuasion » (+ 331 millions d'euros) et à l'action 7 « Commandement et maîtrise de l'information » (+ 304 millions d'euros).

Mais au-delà des seuls crédits de paiements, on observe des évolutions parfois différentes pour les autorisations d'engagements, lorsque de grands programmes sont à leurs débuts. C'est le cas ainsi de l'action 8 « Projection-mobilité-soutien », dont les crédits de paiements sont en recul de 4 %, alors que les autorisations d'engagements bondissent de +84 %, ce qui s'explique par la commande de trois pétroliers-ravitailleurs dans le cadre du programme FLOTLOG.

Cela étant, cette amélioration espérée et attendue par nos armées est fragilisée par plusieurs éléments. Le premier et le plus important d'entre eux a trait aux conditions de la fin de gestion de l'exercice 2018. Notre commission a dénoncé publiquement le fait que le Gouvernement a décidé de faire supporter la totalité du surcoût OPEX de 2018 au seul ministère des armées. Cela correspond à 404 millions d'euros qu'il faut trouver dans le budget des armées. La clef de répartition est déjà connue, et sans surprise, car c'est la pratique habituelle que notre commission dénonce régulièrement et qu'elle a encore dénoncée dans le rapport sur la LPM, c'est le programme 146 qui sera le plus lourdement impacté, avec 319 millions d'euros annulés. Il s'agit du recours à la facilité habituelle : les annulations sur les programmes d'équipements produisent des impacts de moyen-long terme, peu visibles pour nos concitoyens à court terme. Contrairement à ce que voudrait nous faire croire Bercy, cela aura des conséquences concrètes pour le budget des armées en 2019. Lesquelles ? Il ne nous est pas encore possible, à ce jour, de les déterminer toutes en détail, car en réalité le Gouvernement lui-même ne semble pas avoir complètement arbitré la question. Mais il n'y a pas de miracles : ces millions annulés aujourd'hui, il faudra les payer plus tard, c'est-à-dire au cours d'une LPM qui, avant même son premier jour, est déjà dans le rouge.

Bien sûr, on pourrait dire -et le Gouvernement ne s'en prive pas- que par rapport à d'autres ministères, le ministère des armées a été plutôt bien loti, et que par conséquent, il n'y a pas lieu de se plaindre. Cet argument ne tient pas, pour trois raisons : premièrement, ces annulations ne sont pas symboliques : pour le programme 146, elles représentent 3 % des crédits ; deuxièmement, si le ministère des armées voit ses crédits augmenter, en application d'une LPM que nous presque tous votée, c'est tout simplement pour répondre à deux défis : le défi de la montée des menaces, qui a été décrit lors de la Revue stratégique, et qui a été confirmé par la LPM ; et le défi du comblement des lacunes capacitaires qui s'étaient creusées au cours de trois décennies de sous-investissement ; troisièmement, le plus grave est sans doute la logique qui sous-tend ce raisonnement : les armées ont plus de crédits, donc on peut leur en prendre plus. Si on suit ce raisonnement lorsque le budget des armées augmente d'1,7 milliard d'euros, que se passera-t-il lorsqu'il s'agira d'ajouter 3 milliards chaque année, dans la seconde partie de la LPM ? Nous nous étions tous inquiétés de la trajectoire de cette LPM. Mais les plus sceptiques d'entre nous ne s'attendaient sans doute pas à ce que nous soyons si vite dans les difficultés, alors que nous sommes dans la partie « facile » ou modeste de cette LPM qui doit nous mettre sur la trajectoire de l'Ambition 2030.

Deuxième conséquence probable de ces annulations : l'aggravation des restes à payer, ces charges qui se répercutent sur l'année suivante. Pourtant, là encore, la LPM prévoyait leur diminution progressive.

En conclusion, nous voyons malheureusement cette LPM de redressement se heurter d'emblée à des logiques budgétaires qui posent, en fin de compte, la question des priorités politiques. Il faut bien reconnaître que, dans ces conditions, on se demande comment nous allons, dans les années qui viennent, moderniser notre dissuasion, combler les trous capacitaires, moderniser les matériels conventionnels, tout en investissant les nouveaux champs de conflictualité et en renforçant le renseignement. Il y a par rapport à tous ces défis simultanés l'obligation de tenir un discours de vérité, et c'est ce à quoi nous devrons continuer à nous employer au cours de cette LPM. Pour ces raisons, je vous propose de nous abstenir sur les crédits du programme 146.

Mme Hélène Conway-Mouret, co-rapporteure du programme 146 « Equipement des forces ».- On ne peut aborder l'examen des crédits du programme 146 sans considérer le contexte général dans lequel s'inscrit le PLF pour 2019. Ce contexte, c'est d'abord celui de la LPM, sur laquelle nous avons fondé beaucoup d'espoirs, puisqu'elle a été votée à la quasi-unanimité du Sénat. Plus important encore, le contexte, c'est celui des espoirs et des attentes des femmes et des hommes qui servent la France dans nos armées. Or ces espoirs sont déjà déçus, avec la fin de gestion 2018 et les 404 millions d'euros ponctionnés sur les crédits de 2018. Plus qu'un problème budgétaire, c'est avant tout un problème politique : tout d'abord, cette ponction est contraire à l'article 4 de la LPM de 2013, qui s'applique encore en 2018, qui prévoyait que le surcoût des OPEX était financé par la solidarité interministérielle. Nous sommes bien placés pour le savoir, puisque c'est le Sénat qui avait introduit cette disposition. Mais surtout, ce principe de solidarité interministérielle, le Gouvernement actuel l'a réaffirmé dans la nouvelle LPM que nous avons votée il y a seulement quatre mois, et qu'il écarte aujourd'hui d'un revers de la main.

L'enjeu va bien au-delà des 404 millions d'euros de 2018 (dont 319 millions pour le seul programme 146) : c'est la crédibilité des engagements de la LPM qui est en jeu, parce que le Gouvernement fait à l'automne le contraire de ce qu'il a dit au printemps. Or le Gouvernement a fait le choix d'une LPM longue (7 exercices), et déséquilibrée, puisque l'essentiel de l'effort sera en deuxième partie de LPM. Dans ces conditions, et nous l'avions dit et répété lors de la LPM, ce qui était essentiel c'était la fidélité du Gouvernement aux engagements qu'il prenait. C'est parce qu'elle va à l'encontre de ces engagements que cette annulation de 404 millions est inquiétante, et c'est pour cela qu'elle donne nécessairement une coloration négative à l'appréciation que nous pouvons porter sur les crédits pour 2019.

Lors des débats sur la LPM, l'attention s'est souvent portée, à juste titre, sur la dimension capacitaire du redressement annoncé de nos armées. Il est certain que, à l'examen de ce premier budget de la nouvelle LPM, on se demandait naturellement si la trajectoire de remontée en puissance capacitaire allait être suivie. Clairement, l'annulation de 319 millions d'euros en 2018 pour le programme 146 représente un mauvais départ. Nous sommes toujours en attente de savoir exactement où s'imputeront ces annulations. Mais nous ne parlons pas de choses théoriques : 319 millions d'euros d'annulation, c'est l'équivalent de 2 ans et demi de livraisons de blindés Griffon !

Certes, il y aura en 2019 un certain nombre de livraison et de commandes. Je rappelle du reste que ce redressement avait été entamé sous le précédent quinquennat, car beaucoup des matériels que nous verrons livrés en 2019 n'ont pas été commandé en 2018, mais bien avant. Pour les livraisons, je n'évoquerai que les plus importantes, avec un A400 M Atlas, un MRTT Phénix et deux C-130 J ; deux systèmes de 3 drones MALE Reaper ; 10 hélicoptères NH90 et les 500 premiers VLTP destinés à remplacer les vieilles jeeps P4 ; une FREMM (frégate multi-missions) ; et 89 blindés multirôles lourds Griffon.

Je dois m'arrêter sur ce programme Griffon : lors des auditions en commission, nous avons à plusieurs reprises demandé si le calendrier serait tenu sur le Griffon. Nous avons reçu des réponses rassurantes. Il nous revient pourtant, comme rapporteurs pour avis, de rester vigilants sur ce programme. Rappelons que Scorpion, dans son ensemble, est un projet très ambitieux par ses objectifs, notamment en termes d'infovalorisation du combat. Or nous avons appris, et le DGA l'a confirmé lors de son audition, que Thalès a rencontré des difficultés significatives sur les Griffon. De fait, les 3 exemplaires annoncés comme livrés dès cette année ne seraient en réalité par encore réceptionnés par l'armée de terre, en raison de ces difficultés. Thalès, que nous avons interrogé à ce sujet, nous indique que les difficultés sont très clairement identifiées et en cours de traitement, ce qui devrait permettre, selon l'entreprise, de tenir le calendrier de livraison prévu. Cela ne sera pas facile, avec 89 Griffon à livrer sur l'année.

Quant aux commandes, les plus importantes sont : 4 systèmes de drone MALE européen ; 3 pétroliers ravitailleurs ; 12 000 fusils HK 416 ; et le dernier SNA Barracuda.

Les actions budgétaires du programme reprennent la nomenclature de la défense en systèmes de forces. Sans surprise, deux actions se détachent nettement des autres : la dissuasion (action 6) et l'action « engagement et combat » (action 9). Avec 3,58 milliards d'euros de crédits de paiement, la dissuasion est la première action du programme 146, et elle représente à elle-seule un tiers du total. A noter que, si on y ajoute les crédits du programme 144 qui concernent la dissuasion, nous sommes proches des 4 milliards d'euros, ce qui représente environ 11,5 % de l'effort de défense français. Ces dépenses portent notamment sur la poursuite du déploiement et du développement du missile M51 et sur la préparation de l'ASN4G (missile air-sol nucléaire de 4ème génération) qui succèdera à l'ASMP-A. Nous avons du reste effectués un déplacement chez MBDA à Bourges au cours duquel nous avons évoqué ce sujet important.

Deuxième action, en importance, du programme, l'action « engagement et combat » fait presque jeu égal avec la dissuasion, avec 3,46 milliards d'euros de crédits de paiement, soit là encore un tiers du programme 146.

Certes, on constate bien qu'il y a un volume important de livraisons prévu pour 2019, avec souvent des matériels de dernière génération. C'est globalement conforme à la trajectoire définie par la LPM. Mais cet afflux ne doit pas nous faire oublier la fragilité originelle de la LPM : le fait que le plus dur restera à faire après la revoyure de 2021. Comme nous l'avons déjà évoqué lors de l'examen du PLFR lundi, cette nouvelle LPM, avant même d'être entrée en vigueur, n'est déjà pas respectée. Il y a lieu de le dénoncer et d'exprimer notre déception.

J'ajoute enfin que le risque que la mise en place du SNU pèse sur les moyens et les crédits de la défense n'est pas encore complètement écarté et ce, malgré l'article 3 de la LPM, qui dispose explicitement : « Ces ressources ne comprennent pas l'éventuel financement d'un service national universel : celui-ci aura un financement ad hoc qui ne viendra en rien impacter la loi de programmation militaire ».

Pour toutes ces raisons, je vous propose donc d'émettre un avis défavorable aux crédits du programme 146. Il nous faut en effet adresser au Gouvernement le signal que nous sommes désormais dans le concret. Le temps des annonces est passé, et nous ne pouvons nous satisfaire de la mise en place d'une LPM déjà bafouée. Nous souhaitons une véritable sincérisation du budget des armées. Pour l'heure, le compte n'y est pas.

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La commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Défense », avec 5 voix pour, du groupe LREM et de M. Robert del Picchia, et l'abstention des autres commissaires présents (38 abstentions).