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Projet de loi de finances pour 2019 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ( avis - première lecture )

II. LES ÉCONOMIES GÉNÉRÉES PAR LA BAISSE TENDANCIELLE DU NOMBRE D'ANCIENS COMBATTANTS PERMETTENT DES MESURES PONCTUELLES MAIS ATTENDUES

Le programme 169 regroupe 94 % des crédits de la mission. Ses crédits correspondent principalement au versement de prestations de réparation et de reconnaissance versées aux anciens combattants et victimes de guerre. Sous l'effet de la baisse tendancielle du nombre de bénéficiaires de ces prestations, le budget du programme se réduirait de 5,3 % en autorisations d'engagement et 6,7 % en crédits de paiement.

A. LES CRÉDITS DESTINÉS AU FINANCEMENT DES ALLOCATIONS VERSÉES AUX ANCIENS COMBATTANTS CONTINUENT DE CONNAÎTRE UNE BAISSE TENDANCIELLE

L'action 1 représente les trois quarts (77 %) des crédits du programme et 73 % des crédits de la mission. Elle finance essentiellement les pensions militaires d'invalidité ainsi que la retraite du combattant. En raison de la démographie des bénéficiaires de ces prestations, les crédits correspondants continuent de diminuer en 2019 (- 7,9 %).

En effet, la progression du nombre d'anciens combattants de la « quatrième génération du feu » ne compense pas l'extinction naturelle des cohortes, beaucoup plus nombreuses, de ceux qui ont participé notamment à la deuxième guerre mondiale et à la guerre d'Algérie8(*).

En outre, les « jeunes anciens combattants » n'ont généralement pas atteint l'âge ouvrant droit à la retraite du combattant et, en dehors des prestations liées à l'invalidité ou à l'action sociale, les dépenses en leur faveur sont limitées.

Évolution des crédits de l'action 1 - Administration de la dette viagère

(en milliers d'euros)

Source : PAP

1. La décroissance continue des dépenses liées aux pensions militaires d'invalidité

Les pensions militaires d'invalidité (PMI) sont concédées aux ayants-droit dans une logique de compensation d'une gêne fonctionnelle imputable au service, à un fait de guerre ou à un acte de terrorisme. Elles peuvent être versées à des militaires ou à des civils. Les ayants-cause (conjoint survivant, descendants, ascendants) peuvent, sous conditions, bénéficier d'une réversion.

Selon les prévisions du PAP, le nombre de titulaires d'une PMI continuerait de décroître en 2019 et passerait sous la barre des 200 000 bénéficiaires.

En conséquence, les crédits demandés continuent de décroître et passent sous la barre du million d'euros pour s'élever à 965,3 millions9(*) d'euros, soit une baisse de 10 % par rapport à la LFI 2018 et de près de 15 % par rapport aux crédits consommés en 2017 (1,13 milliard d'euros).

Source : PAP

Revalorisation du point d'indice et réforme du contentieux

Conformément aux dispositions du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG), le montant de la pension versée à un bénéficiaire dépend d'une part du taux d'invalidité et d'autre part de la valeur du point d'indice, fixée à 14,45 euros depuis le 1er avril 201710(*).

Le point d'indice des PMI est indexé sur l'indice des traitements bruts de la fonction publique (ITB-GI) publié par l'Insee (article L. 125-2 du CPMIVG). Sur les dernières années, cette indexation a conduit à une revalorisation de la valeur du point PMI inférieure à l'inflation. Dans le cadre des groupes de travail lancés au premier semestre 2018, la secrétaire d'Etat auprès de la ministre des armées s'est exprimée en faveur de la réunion d'une commission tripartite réunissant l'exécutif, le Parlement et les associations afin d'étudier une éventuelle réforme de l'indexation du point d'indice des PMI.

Toutefois, ainsi que l'a indiqué la secrétaire d'Etat à votre rapporteur, la mise en place du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) dans la fonction publique pourrait avoir des effets positifs sur l'ITB-GI et donc sur la valeur du point d'indice. À défaut, votre rapporteur exprime le souhait qu'un vrai travail soit mené sur la question de l'indexation du point PMI.

Au-delà de la question de l'indexation, les économies permises par la baisse tendancielle du nombre de pensionnés pourrait permettre d'envisager une revalorisation des PMI. La question des conjoints survivants qui ont joué un rôle de proche aidant d'un grand invalide mériterait notamment une attention particulière.

Par ailleurs, la loi de programmation militaire a prévu le transfert du contentieux relatif aux PMI de juridictions spécifiques aux tribunaux administratifs et a créé une procédure de recours administratif préalable (Rapo). Votre rapporteur souhaite souligner que cette réforme, qui a suscité de fortes inquiétudes dans le monde combattant, ne doit pas conduire à remettre en question la spécificité des pensions militaires d'invalidité, les blessures subies au service de la France ou du fait d'actes de terrorisme ne devant en aucun cas être assimilées à des accidents du travail.

2. La baisse naturelle des dépenses liées à la retraite du combattant permet une mesure attendue depuis longtemps

La retraite du combattant n'est pas une pension mais une allocation de reconnaissance, non réversible, dont le montant annuel est actuellement de 751,40 euros11(*). Elle est versée aux titulaires de la carte du combattant âgés d'au moins 65 ans ou, sous conditions, 60 ans. Compte tenu de la baisse du nombre d'anciens combattants, la tendance est naturellement à une baisse du nombre de bénéficiaires de la retraite du combattant et donc des dépenses correspondantes, ainsi que le montre le graphique ci-après.

Évolution du nombre de bénéficiaires de la retraite du combattant

Source : Réponses aux questionnaires budgétaires

En 2019, la baisse naturelle du nombre de bénéficiaires d'une retraite du combattant serait tempérée par l'attribution de la carte du combattant aux soldats ayant servi en Afrique du Nord après la fin officielle de la guerre d'Algérie, le 2 juillet 1962. Cette mesure était fortement attendue par le monde combattant et le Sénat s'était plusieurs fois prononcé en ce sens, notamment en adoptant une proposition de loi le 6 juillet 201812(*). Votre rapporteur se réjouit donc que cette demande récurrente soit enfin satisfaite. Selon les estimations communiquées par le Gouvernement, le nombre de bénéficiaires potentiels de cette mesure serait de 50 000. En 2019, le PAP prévoit 34 873 attributions à ce titre.

L'impact financier de cette mesure serait de 6,6 millions, soit nettement moins que son impact potentiel en année pleine (environ 30 millions d'euros). Cette différence s'expliquerait d'une part par le délai nécessaire pour que les demandes soient adressées à l'ONAC-VG et traitées et d'autre part par le fait que la retraite du combattant est versée semestriellement à terme échu. Les cartes du combattant attribuées à compter du second semestre 2019 n'entraîneront ainsi une dépense au titre de la retraite du combattant qu'à compter de 2020.

Compte tenu de l'âge avancé des bénéficiaires potentiels, il apparaît important que le droit à la carte du combattant puisse être rendu facile et rapide d'accès. Votre rapporteur salue donc l'action de l'ONACVG, qui a d'ores et déjà élaboré un formulaire simplifié de demande et commencé à saisir les demandes qui lui sont parvenues depuis l'annonce gouvernementale.

Cette mesure ne ferait néanmoins qu'atténuer la baisse naturelle du nombre de bénéficiaires d'une retraite du combattant et les crédits correspondant baisseraient de 4,8 % par rapport à 2018 pour s'élever à 708,5 millions d'euros.

La demi-part fiscale des anciens combattants

Les bénéficiaires d'une carte du combattant bénéficient, à compter de l'âge de 74 ans, d'une demi-part supplémentaire pour le calcul de l'impôt sur le revenu. La dépense fiscale correspondante s'élèverait à 515 millions d'euros en 2019, contre 530 millions d'euros en 2018.

Le cas échéant, le conjoint survivant continue de bénéficier de cette demi-part fiscale. Toutefois, dans le cas d'un ancien combattant décédé avant ses 74 ans, et donc avant d'avoir pu en bénéficier, la demi-part n'est pas attribuée au conjoint survivant.

Cet état du droit est parfois ressenti comme une inégalité par les veuves.

Compte tenu de la baisse tendancielle du nombre de bénéficiaires, une réflexion pourrait être engagée dans les années à venir sur un abaissement du seuil de 74 ans. Ce seuil pourrait par exemple être aligné sur l'âge ouvrant droit à la retraite du combattant (60 ou 65 ans).


* 8 Au 1er janvier 2018, alors que 1,68 million de cartes du combattant avaient été délivrées au titre de la guerre d'Algérie et 2,6 millions au titre de la Seconde guerre mondiale, seulement 170 646 cartes avaient été délivrées au titre de l'ensemble des opérations extérieures.

* 9 Votre rapporteur note que malgré la nouvelle méthode de projection appliquée depuis 2015, cette dépense demeure évaluée à la centaine de milliers d'euros près.

* 10 Arrêté du 5 novembre 2018 fixant la valeur du point d'indice de pension militaire d'invalidité au 1er janvier 2017 et au 1er avril 2017 en application des articles L. 125-2 et R. 125-1 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre.

* 11 Le montant de la retraite du combattant est fixé à 52 points d'indice par l'article D. 321-1 du CPMIVG.

* 12 Proposition de loi de MM. Dominique de LEGGE, Philippe MOUILLER et plusieurs de leurs collègues, texte n° 115 (2017-2018) adopté par le Sénat le 6 juin 2018.