B. LA POLITIQUE DE RECENTRAGE DES CONTRATS AIDÉS SE POURSUIVRAIT ALORS QUE L'INSERTION PAR L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE BÉNÉFICIERAIT DE MOYENS ACCRUS
Avec 2,1 milliards d'euros budgétés pour 2019 (en AE et en CP), l'action 2 représente un tiers des crédits du programme. Dans la continuité de la loi de finances pour 2018, les crédits alloués à cette action connaîtraient une forte baisse (- 30,36 %), du fait de la baisse de l'enveloppe destinée aux contrats aidés, que l'augmentation des crédits de l'insertion par l'activité économique (IAE) ne compense pas entièrement.
1. La poursuite de la politique amorcée en 2018 en matière de contrats aidés
La sous-action 1 correspond au financement des contrats aidés.
Depuis 2018, les contrats aidés sont mobilisés dans le cadre de parcours emplois compétences (PEC), et relèvent du fond d'inclusion dans l'emploi (FIE).
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Les parcours emplois compétence Les emplois aidés relèvent notamment de contrats uniques d'insertion (CUI), dont le cadre juridique est fixé par les articles L. 5134-19-1 et suivants du code du travail. L'article L. 5134-19-3 distingue les contrats d'accompagnement dans l'emploi (CUI-CAE), destinés secteur non-marchand et les contrats initiative emploi (CUI-CIE), destinés au secteur marchand. Dans la continuité des annonces faites lors du débat budgétaire pour 2018, une circulaire du 11 janvier 2018 de la ministre du travail 7 ( * ) précise les orientations de l'intervention de l'État en faveur de l'inclusion des publics les plus éloignés de l'emploi. Cette intervention passe désormais notamment par la mobilisation, par les préfets de région, du fonds d'inclusion dans l'emploi (FIE), qui doit financer les contrats aidés et les dispositifs d'insertion par l'activité économique (IAE). Le cadre législatif des contrats aidés n'a pas été modifié. Toutefois, les CUI doivent désormais être inclus dans des « parcours emploi compétences » (PEC) et n'ont vocation à être prescrits que pour les demandeurs d'emploi pour lesquels ni la formation ni l'orientation vers une structure d'IAE ne sont plus pertinentes 8 ( * ) . L'intégration des crédits dédiés aux emplois aidés et à l'IAE au sein du FIE permet une fongibilité opérée à l'initiative des préfets de région. L'accompagnement des bénéficiaires d'un contrat aidé, déjà prévu par l'article L. 5134-19-4 du code du travail, doit être rendu plus effectif, notamment par l'organisation d'entretiens avec le salarié et par la formalisation préalable des engagements de l'employeur. |
Dans une logique de ciblage accru des demandeurs d'emploi les plus éloignés du marché du travail, le PLF 2018 tablait sur 200 000 nouvelles entrées en PEC, soit une dépense équivalant à 764,7 millions d'euros en AE et 401,2 millions d'euros en CP. Les dépenses correspondant au stock de contrats conclus antérieurement devaient représenter 0,6 million d'euros en AE et 1 milliard d'euros en CP.
En 2019, les PEC prescrits pour l'accompagnement des élèves en situation de handicap (45 000 en 2018) seront financés par le programme 230, géré par le ministère de l'éducation nationale, ce qui correspond à un transfert sortant de 124,3 millions d'euros.
Au-delà de cet effet de périmètre, le nombre de contrats aidés financés continuerait de baisser, puisque la cible retenue par le PAP est de 100 000 entrées en PEC, pour une dépense de 380,9 millions d'euros en AE et 189,6 millions d'euros en CP. Ce coût est calculé sur la base d'une prise en charge à hauteur de 50 % du Smic en métropole et 60 % en outre-mer, soit le même taux qu'en 2018 alors que ce taux est de 72,1 % en pour les CUI-CAE signés en 2017 (76 % pour les contrats signés en 2016).
La dépense correspondant au stock de contrats aidés diminuerait elle aussi fortement en CP (410,7 millions d'euros) mais progresserait en AE (48,83 millions d'euros) du fait d'une évolution des modalités de budgétisation aboutissant à la comptabilisation en janvier 2019 de la facture émise par l'agence des services de paiement (ASP) au titre de décembre 2018. Ce montant comprend les dépenses au titre des emplois d'avenir (1 million d'euros en AE et 170 millions d'euros en CP) et des contrats d'accès à l'emploi en outre-mer (0,18 million d'euros en AE et en CP) qui sont des dispositifs en cours d'extinction.
Au total, les crédits permettant de financer les contrats aidés s'élèveraient à 429,72 millions d'euros en AE (- 41,6 %) et 600,27 millions d'euros en CP (- 57,2 %).
Crédits dédiés au financement des contrats aidés en 2019
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CP demandés (en millions d'euros) |
Évolution
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Dépenses liées aux nouvelles entrées en PEC |
189,58 |
- 52,75 % |
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Dépenses liées aux contrats conclus antérieurement |
CUI-CAE |
238,31 |
- 49,65 % |
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CUI-CIE |
2,40 |
- 90,89 % |
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Emplois d'avenir |
169,99 |
- 67,49 % |
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CAE-DOM |
0,18 |
- 68,97 % |
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Total Stock |
410,69 |
- 61,00 % |
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Total |
600,27 |
- 57,02 % |
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Source : PAP
2. Des moyens accrus en faveur de l'insertion par l'activité économique
Les crédits dédiés au soutien de l'insertion par l'activité économique (IAE) correspondent au financement d'aides au poste, du fonds départemental pour l'insertion (FDI) et d'exonérations en faveur de ce secteur.
Le PAP pour 2018 distinguait les crédits destinés aux aides au poste et au FDI, qui représentaient une dépense de 840,27 millions d'euros, et les dépenses liées à la compensation des exonérations de cotisations sociales, qui représentaient 206,9 millions d'euros. Au total, les crédits destinés au financement de l'IAE s'élevaient à 1 047,17 millions d'euros.
La présentation du PAP pour 2019 regroupe l'ensemble de ces crédits, qui s'élèveraient à 908,78 millions d'euros, soit une baisse de 13,22 % par rapport à 2018. Toutefois, en excluant les crédits dédiés au financement des exonérations de cotisations sociales, les crédits progresseraient de 49,5 millions d'euros, soit 5,9 %. Cette progression est toutefois nettement inférieure aux économies réalisées au titre des contrats aidés.
a) Une progression des dépenses liées aux aides au poste
Dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté, le Gouvernement a annoncé une progression de 25 % du nombre d'aides au poste dans le secteur entre 2018 et 2022.
En 2019, les crédits correspondant s'élèverait à 872,93 millions d'euros, soit une progression de 6,25 % par rapport à la LFI pour 2018. Cette progression résulterait à la fois d'une augmentation du nombre d'aides (+ 5 000) et d'une augmentation du montant unitaire des aides.
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Les différentes structures de l'insertion par l'activité économique Les aides au poste financent différentes catégories de structures : - les associations intermédiaires (AI), qui accueillent et mettent des salariés en insertion à disposition d'employeurs publics ou privés ; - les ateliers et chantiers d'insertion (ACI), qui recrutent des personnes en difficulté pour des tâches d'utilité sociale répondant à des besoins collectifs non satisfaits ; - les entreprises d'insertion (EI) et les entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI), qui opèrent dans le secteur marchand ; - les entreprises d'insertion par le travail indépendant (EITI), créées à titre expérimental par la loi du 5 septembre 2018. |
Le tableau ci-après présente le montant de l'aide au poste, les effectifs prévisionnels et les crédits correspondants pour les différentes catégories de structures d'IAE en 2019 et en 2018.
Aides au poste dans les structures
d'IAE :
montant, effectifs et coût budgétaire
prévisionnels
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Montant de l'aide
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Effectifs
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Crédits
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Associations intermédiaires |
1 361 (1 350 en 2018) |
21 100 (20 158 en 2018) |
30,04 (28,57 en 2018) |
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Ateliers et chantiers d'insertion |
20 118 (19 937) |
30 350 (29 254) |
639,19 (612,4) |
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Entreprises d'insertion |
10 478 (10 384) |
14 350 (12 859) |
156,56 (140,2) |
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Entreprises
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4 453 (4 413) |
10 200 (8 714) |
47,14 (40,38) |
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Entreprises d'insertion
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Non défini |
- |
- |
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Total |
76 000 (70 985) |
872,93 (821,55) |
Source : PAP
Votre rapporteur note qu'aucun crédit n'est prévu pour le financement des EITI. Au demeurant, le montant de l'aide en faveur de ces entreprises n'est pas encore défini.
b) Une baisse substantielle des crédits du fonds départemental de l'insertion
Les crédits consacrés au fonds départemental de l'insertion par l'activité économique (FDI) permettent de financer des aides au démarrage, au développement, au conseil et à la professionnalisation des structures de l'IAE. Ils baisseraient de 10 % pour être fixés à 16,85 millions d'euros. Le FDI bénéficie par ailleurs de fonds provenant du fonds social européen.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur par la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), cette baisse correspond à une adaptation au niveau des crédits effectivement consommés.
c) Une suppression des dispositifs ciblés d'exonérations au profit d'une augmentation des allègements généraux
Jusqu'en 2018, les structures d'IAE bénéficiaient d'un dispositif spécifique d'exonérations de cotisations sociales. La perte de recettes pour la sécurité sociale était compensée par l'État sur les crédits du programme 102.
En 2019, ce dispositif spécifique serait supprimé pour les employeurs privés qui bénéficieront d'un élargissement des allègements généraux. Il ne serait maintenu que pour les employeurs publics, qui ne bénéficient pas des allègements généraux. Par conséquent, les crédits dédiés à la compensation à la sécurité sociale de ces exonérations baisseraient fortement, de 207 millions d'euros en 2018 à 19 millions d'euros en 2019.
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La suppression de dispositifs spécifiques
d'exonérations sociales
La loi de finances pour 2018 a prévu la suppression du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et du crédit d'impôt sur la taxe sur les salaires (CITS), compensée notamment par un renforcement des allègements généraux sur les salaires allant de 1 à 1,6 Smic. Les allègements généraux devenant plus intéressants pour les employeurs, un certain nombre de dispositifs spécifiques seraient supprimés. Alors que les exonérations spécifiques étaient compensées à la sécurité sociale par des crédits de la mission Travail et emploi, les allègements généraux sont compensés par l'affectation de recettes fiscales. Cette bascule entraîne une forte baisse des crédits de la mission, notamment au titre des dispositifs d'exonération en faveur du secteur de l'IAE (programme 102) et des contrats de professionnalisation et d'apprentissage (programme 103). |
3. Une réduction des crédits destinés aux structures dédiées à l'insertion des jeunes
a) Une baisse des crédits destinés au financement des missions locales
Le financement de l'action des missions locales est éclaté entre plusieurs lignes budgétaires. En 2018, l'action 2 comprenait des crédits destinés au financement des conventions pluriannuelles d'objectif (CPO) des missions locales (206,13 millions d'euros) et des crédits destinés au parcours d'accompagnement contractualisé vers l'emploi et l'autonomie (Pacea, 10 millions d'euros). Les crédits destinés au financement de la garantie jeune, qui est une modalité spécifique d'accompagnement au titre du Pacea, étaient eux mentionnés à l'action 3.
En 2019, les crédits destinés au financement du Pacea sont présentés dans l'action 3.
Outre qu'elle conduit à gonfler artificiellement le PIC, cette mesure de périmètre apparaît surprenante dans la mesure où il a été indiqué à votre rapporteur que les prochaines CPO qui doivent couvrir la période 2019-2022 comporteraient une globalisation des enveloppes financières destinées au fonctionnement des missions locales et à l'accompagnement au titre de la garantie jeune, afin « d'accentuer encore le décloisonnement des dispositifs ».
Les crédits destinés au financement des missions locales au titre de l'action 2 seraient en 2019 de 197,88 millions d'euros, soit une baisse de 8,25 millions d'euros (- 4 %) par rapport à 2018.
b) Un financement stable pour les écoles de la deuxième chance et l'Epide
En 2019, les crédits consacrés au co-financement par l'État des écoles de la deuxième chance (E2C) seraient de 24 millions d'euros, soit le même niveau qu'en 2018. Ce montant est calculé sur la base de 12 000 places et d'un coût par place de 6 000 euros, la prise en charge de l'État s'élevant à un tiers maximum, le solde étant financé notamment par les conseils régionaux et le fonds social européen.
Les crédits de l'action 2 comprennent la subvention pour charges de service public (SCP) versée à l'établissement public d'insertion de la défense (Epide) 9 ( * ) , comptabilisée comme une dépense de fonctionnement.
Le ministère du travail contribue à hauteur de deux tiers au financement de l'Epide, le tiers restant étant financé par le ministère de la cohésion des territoires. La subvention prévue pour 2019 serait de 54,44 millions d'euros, soit une baisse de - 0,8 % par rapport à 2018.
L'absence de progression des crédits dédiés à ces structures, qui ont portant démontré leur efficacité, peut être regrettée.
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La double comptabilisation des crédits dédiés aux Pacea Le PAP (p. 55) indique que les crédits d'intervention dédiés à l'accompagnement renforcé des jeunes vers l'emploi s'élèveraient à 274,88 millions d'euros en 2019, soit une progression de 30 millions d'euros par rapport à 2018. Or, ce total ne peut être atteint qu'en intégrant les 48 millions d'euros dédiés aux Pacea qui sont pourtant présentés dans l'action 3 relative au PIC. Selon la DGEFP, cette double comptabilisation résulterait d'une erreur, et les crédits d'intervention dédiés à l'accompagnement des jeunes seraient en réalité en 2019 de 226,88 millions d'euros, soit une baisse de 18 millions d'euros par rapport à 2018. Si votre rapporteur est enclin à croire que cette erreur ne résulte pas d'une volonté de dissimulation, elle est regrettable dans la mesure où elle conduit à donner au Parlement une information contraire à la réalité. Elle renforce en outre l'impression que le transfert des crédits des Pacea vers l'action 3 résulte d'une décision, quelque peu improvisée, visant à gonfler artificiellement le PIC en y intégrant des dépenses qui ne relèvent nullement d'un effort exceptionnel. |
4. Une progression bienvenue des crédits dédiés à l'insertion professionnelle des personnes handicapées
a) Une progression des crédits qui accompagne une réforme des aides aux entreprises adaptées
Les crédits en faveur de l'emploi des personnes handicapées s'élèveraient à 400,04 millions d'euros, dont l'essentiel (395,45 millions d'euros) sous forme d'aides au poste dans les entreprises adaptées. Ce montant constituerait une progression de 6,14 % par rapport à 2018 et permettrait, selon les informations communiquées à votre rapporteur par la DGEFP, de financer 5 500 ETP supplémentaires, soit 29 500 au total.
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Une évolution du financement des entreprises adaptées Le financement des entreprises adaptées connaîtra une évolution en 2019. Ainsi, l'aide à l'embauche en CDI dans une entreprise adaptée sera désormais modulée en fonction de l'âge du salarié. En outre, la loi du 5 septembre 2018 a prévu l'expérimentation d'un dispositif d'« accompagnements tremplins » visant à favoriser les transitions professionnelles des travailleurs handicapés vers le milieu ordinaire. L'aide au poste correspondante se compose d'une part fixe et d'une part variable en fonction de l'atteinte d'objectifs. Enfin, la loi du 5 septembre 2018 a permis la création à titre expérimental d'entreprises adaptées « pro-inclusion » associant des travailleurs handicapés et des travailleurs valides. |
Montant 2019 des aides au poste aux entreprises adaptées
(en euros)
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Embauche en CDI
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Salarié
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Salarié
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Salarié
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15 400 |
15 600 |
15 800 |
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Accompagnement par une EA
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4 100 |
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Accompagnement tremplins |
Part fixe |
Part variable |
Total |
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10 190 |
1 020 |
11 210 |
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Accompagnement
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4 100 |
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EA pro-inclusion |
11 980 |
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Source : PAP
b) La mise à contribution de l'Agefiph
Un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale a prévu une contribution de l'association de gestion du fonds de développement pour l'insertion professionnelle des handicapés (Agefiph) au financement des aides aux entreprises adaptées (article 84 bis ). Cette contribution, exceptionnelle, s'élèverait à 25 millions d'euros et servirait notamment à financer l'expérimentation des emplois tremplins.
Selon les informations données à votre rapporteur, le conseil d'administration de l'Agefiph est favorable à cette contribution.
c) Une baisse des crédits des programmes régionaux pour l'insertion des personnes handicapées
Par ailleurs, 4,61 millions d'euros seraient consacrés à des mesures en faveur des personnes handicapées dans le cadre des programmes régionaux pour l'insertion des personnes handicapées (Prith) et sous la forme d'aides individuelles. Cette enveloppe constitue une baisse de 0,47 million d'euros par rapport à 2018.
5. La poursuite de l'expérimentation « zéro chômage de longue durée »
La loi du 29 février 2016 10 ( * ) , issue d'une initiative parlementaire, a instauré un dispositif expérimental consistant à permettre l'embauche de chômeurs par des entreprises à but d'emploi (EBE), pour des tâches d'intérêt général n'entrant pas en concurrence avec le secteur marchand. Bien que ce dispositif ait été mis en place durant le quinquennat précédent, le PAP le présente comme un des éléments de la stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté du Gouvernement.
Le principe qui sous-tend cette expérimentation est le redéploiement de dépenses sociales en faveur des personnes sans emploi, y compris le manque à gagner fiscal et les coûts induits de la privation d'emploi (en termes de santé, d'accès au logement etc. ). Une partie de la rémunération des personnes employées par des EBE est ainsi prise en charge par un fonds national d'expérimentation qui, dans les faits, est essentiellement abondé par des crédits budgétaires. Les crédits inscrits pour 2019 s'élèvent à 22,37 millions d'euros contre 18,22 millions d'euros en 2018. Cette hausse correspondrait notamment à une augmentation du nombre d'emplois financés, qui passerait de 1 100 en 2018 à 1 270 en 2019.
6. Le maintien des dispositifs d'exonération en faveur des structures d'aide sociale
Le PAP prévoit l'affectation de 12,02 millions d'euros (11,93 millions d'euros en 2018) au financement des dispositifs d'exonération de cotisations sociales dont bénéficient les structures agréées au titre de l'aide sociale.
7. Une réduction des frais de gestion attendue de l'agence des services de paiement
La subvention versée à l'agence des services de paiement (ASP) baisserait (45,05 millions d'euros contre 50,95 millions d'euros en 2018), du fait notamment de la réduction des charges liées au dispositif d'aide à l'embauche dans les PME et de la baisse du volume de contrats aidés. Votre rapporteur note que le PAP prévoit que les frais de gestion associés à la mise en oeuvre de la nouvelle aide unique à l'apprentissage seront absorbés selon des modalités qui ne sont pas encore connues.
* 7 Circulaire n° DGEFP/SDPAE/MIP/MPP/2018/11 du 11 janvier 2018 relative aux parcours emploi compétences et au Fonds d'inclusion dans l'emploi en faveur des personnes les plus éloignées de l'emploi.
* 8 La circulaire du 11 janvier 2018 souligne ainsi que les dispositifs de la politique de l'emploi « doivent bénéficier aux publics qui ne sont pas, sans intervention de la puissance publique, bénéficiaires de la reprise économique en raison de freins d'accès au marché du travail » et invite les préfets de région à orienter les demandeurs d'emploi vers le parcours correspondant à leurs besoins.
* 9 Cet établissement est également appelé Établissement pour l'insertion dans l'emploi bien que les textes juridiques qui le mentionnent (art. L. 3414-1 et suivants du code de la défense n'aient pas été modifiés).
* 10 Loi n° 2016-231 du 29 février 2016 d'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée.