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Projet de loi de finances pour 2019 : Médias, livre et industries culturelles : Livre et industries culturelles

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Médias, livre et industries culturelles : Livre et industries culturelles ( avis - première lecture )

B. « LE TROISIÈME LIEU » : DANS L'ATTENTE DES SUITES DU RAPPORT D'ERIK ORSENNA ET DE NOËL CORBIN SUR LES BIBLIOTHÈQUES

1. Des points d'accès présents sur tout le territoire

La France dispose d'un réseau de 7 737 bibliothèques et de 8 761 points d'accès au livre identifiés par l'Observatoire de la lecture publique du ministère de la culture, soit un réseau total de près de 16 500 lieux dédiés à la lecture.

Les points d'accès au livre

Les points d'accès au livre sont des établissements de lecture publique ne répondant pas à des critères de moyens et de service minimaux pour être qualifiés de bibliothèques (4 heures d'ouverture hebdomadaires, présence de personnel salariés ou de bénévoles ayant reçu une formation, des locaux de 25 m² minimum, un budget d'acquisition documentaire d'au moins 0,50 € par habitant).

Source : ministère de la culture

Les données rassemblées par la Direction générale des Médias et des industries culturelles permettent de dresser une typologie de l'emplacement des lieux de lecture.

Répartition sur le territoire des accès au livre

Population desservie

Nombre de bibliothèques

Nombre de points d'accès au livre

Total

Moins de 2000 habitants

3 914

7 862

11 776

2 000-5 000 habitants

1 909

652

2 561

5 000-20 000 habitants

1 399

213

1 612

20 000-40 000 habitants

283

22

305

40 000-50 000 habitants

61

3

64

50 000-70 000 habitants

66

0

66

70 000-100 000 habitants

43

0

43

100 000 habitants et plus

71

0

71

Total

7 737

8 761

16 498

Source : ministère de la culture

Sur 36 700 communes françaises, 13 400 disposent d'une bibliothèque, soit environ 36 %, et 10 000 environ d'un point d'accès au livre, soit 27 %. En cumulant bibliothèques et points d'accès au livre, 89 % de la population française a ainsi accès à un lieu de lecture dans sa commune de résidence.

Par ailleurs, l'étude réalisée en 2016 par l'Observatoire de la lecture publique et le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) montre que 768 bibliothèques sont présentes dans 488 communes situées en quartiers prioritaires de la politique de la ville ou à proximité immédiate.

Comme développé par votre rapporteure pour avis l'année dernière dans son rapport pour avis, le ministère de la culture a rendu public en juin 2017 son Enquête sur les Publics et les usages des bibliothèques municipales en 2016, réalisée douze ans après la précédente. Les résultats sont encourageants, et montrent que 91 % des Français ont fréquenté une bibliothèque au moins une fois dans leur vie, en hausse de six points par rapport à 2005, date de la dernière enquête. 45 % des français ont pour leur part poussé la porte d'une bibliothèque dans l'année. Le rapport d'Erik Orseanna montre cependant qu'entre ces deux dates, la fréquentation d'une bibliothèque a profondément changé de signification.

2. Le rapport « Orsenna-Corbin »

Erik Orsenna et Noël Corbin se sont vus confier par la Ministre de la culture, par lettre en date du 31 juillet 2017, le rôle « d'ambassadeurs de bonne volonté » sur les bibliothèques et les médiathèques. Dans ce cadre, il leur était demandé l'établissement d'un rapport, établi après un large échange avec toutes les parties concernées, au premier rang desquelles les collectivités locales.

Erik Orsenna et Noël Corbin ont été entendus par votre commission de la culture le 21 mars 201818(*).

Le rapport « Voyage au pays des bibliothèques, lire aujourd'hui, lire demain » a été remis au Président de la République le 20 février dernier. Rédigé par un Académicien, il constitue plus une réflexion, un « carnet de voyage » nourri des déplacements et de rencontres, qu'un document administratif opérationnel. Les auteurs le reconnaissent au demeurant : il reste un travail important de chiffrage et de faisabilité à mener.

Il convient de relever que le document est dédié à notre collègue Sylvie Robert, « qui a ouvert le chemin » dans son rapport « L'adaptation et l'extension des horaires d'ouverture des bibliothèques publiques », remis au Ministre de la Culture et de la communication en août 2015.

a) Le constat : les bibliothèques sont « des lieux du livre, mais aussi, et tellement, des lieux du vivre »

· Le rapport recense 16 500 « équipements de lecture », soit 7 700 bibliothèques et 8 800 « points d'accès » ou dépôts de livres, qui offrent un accès moins aisé aux ouvrages.

· Les auteurs soulignent de très fortes disparités dans les horaires d'ouverture :

- entre les grandes villes et les plus petites, avec par exemple 4 heures d'ouverture par jour dans l'annexe d'une mairie contre 55 heures au Havre. Les bibliothèques sont ouvertes 20 heures en moyenne pour les villes de plus de 20 000 habitants et 42 heures pour celles de plus de 100 000 habitants ;

- mais également entre Paris et les grandes métropoles mondiales. La capitale, avec une ouverture moyenne de 38 heures, soutient difficilement la comparaison avec les autres métropoles, comme Copenhague (98 heures hebdomadaires) ou Londres (78 heures).

· Les bibliothèques sont les équipements culturels les plus fréquentés, avec 27 millions de visiteurs en 2016, en hausse de 23 % par rapport à 2005. 40 % des Français fréquenteraient une bibliothèque au moins une fois par an. Les auteurs du rapport mettent ce surcroit de fréquentation moins sur l'attrait pour les ouvrages que sur une diversification de leurs activités : accès Wifi, café, lectures publiques etc. Ce constat d'une diversification se retrouve dans le fait que 50 % des personnes n'empruntent pas de livres, et interroge sur l'attention exclusive portée aux collections.

· Le rapport recense de nombreuses initiatives locales, soutenues ou non par l'État, qui contribuent à mieux insérer les bibliothèques au coeur de la cité et à répondre aux besoins spécifiques des populations : lutte contre l'illettrisme, mais aussi contre la fracture numérique ou les handicaps. Le rapport pointe ainsi l'importance des « points lecture » dans les zones rurales, tout en soulignant la précarité de leurs conditions de fonctionnement.

Les auteurs évoquent largement l'association « Lire et faire lire », qui regroupe 17 300 lecteurs bénévoles, en majorité des retraités, qui ont fait profiter en 2016 641 000 enfants de leur offre.

· Le ministère de la culture consacre 13,5 M€ par an - soit une hausse de 1 M€ en 2018 - au développement de la lecture dans les territoires.

· 133 000 prêts numériques ont été réalisés en 2016, en utilisant le cadre unifié « PNB » (prêt numérique en bibliothèque »), soit 0,7 % de l'ensemble des prêts. La tendance est cependant à une hausse « lente, mais visiblement sans retour ». L'offre de prêt numérique souffrirait encore de nombreux problèmes, notamment la faiblesse de l'offre - 134 683 titres -, et de la question pas encore réglée des droits d'auteur.

b) Des propositions pour certaines très iconoclastes

Le rapport formule 19 propositions, certaines particulièrement novatrices dont la mise en oeuvre pourrait ne pas être aisée.

Les plus significatives sont les suivantes.

· L'extension des horaires d'ouverture des bibliothèques

La lettre de mission souligne que le Président de la République et le Premier ministre ont fait de l'ouverture des bibliothèques le dimanche et en soirée l'une de leurs priorités. Elle rappelle à ce propos que le Premier ministre, lors de son discours de politique générale, avait souhaité voir la France « rester, ou redevenir, une nation de lecteurs ».

Les auteurs proposent le lancement d'un « plan national pour les bibliothèques », qui nécessite un accompagnement financier de l'État - en attente d'évaluation budgétaire -, évoqué par le Président de la République, mais privilégient une concertation au niveau local pour se rapprocher le plus possible des besoins des populations.

Selon les auteurs, l'objectif minimum doit être que toutes les villes de 100 000 habitants disposent au moins d'une bibliothèque ouverte le dimanche.

· L'ouverture des bibliothèques universitaires - ou d'autres lieux - le dimanche

Les auteurs jugent impératif de tenir à disposition des étudiants les bibliothèques le dimanche. Cependant, compte tenu des besoins de cette population, qui a recours à des espaces de travail, du Wifi et de l'électricité, les auteurs font la proposition iconoclaste d'ouvrir le dimanche des locaux administratifs, des restaurants universitaires, des salles de classe.

· Le « troisième lieu » 

Les auteurs souhaitent transformer les bibliothèques en « troisième lieu », entre le travail et la maison. Cette expression matérialise une ambition qui modifie fondamentalement la bibliothèque, lieu appelé à devenir protéiforme et multiservices, d'échanges, de sociabilité, où la place du livre serait constante, mais moins centrale.

En plus de l'extension des horaires d'ouverture pour les bibliothèques traditionnelles, ce troisième lieu peut s'implanter virtuellement partout : dans les salles de sport, les piscines etc.

Votre rapporteure pour avis salue le caractère stimulant de ce travail, et invite le gouvernement à s'en inspirer. Cependant, comme les auteurs le reconnaissent, un important travail de faisabilité reste à faire et à mener, en concertation avec les acteurs concernés : collectivités territoriales, universités...

3. Des soutiens publics disséminés

Plus de 200 M€ sont attribués chaque année aux bibliothèques, ce qui marque l'intérêt des pouvoirs publics :

· les collectivités territoriales consacrent des dépenses de l'ordre de 730 M€ en fonctionnement et 107 M€ en investissement pour les seules bibliothèques des communes de plus de 10 000 habitants ;

· l'État apporte son soutien aux plus de 7 000 bibliothèques municipales, intercommunales et départementales, qui accueillent chaque année plus de 10 millions de lecteurs. Les dotations reposent sur plusieurs sources de financement, et s'élève à environ 101,5 M€ en 2019, soit un montant légèrement supérieur à celui de 2018. La principale caractéristique de ces fonds est qu'ils ne sont paradoxalement pas positionnés sur la mission « Livre et industries culturelles ».

Les soutiens de l'État aux bibliothèques

Dotation

Montant (M€)

Dotation générale de décentralisation (DGD, programme 119)

88,4

Mise à disposition de de conservateurs

9

Contrats territoires-lecture (CTL) - programme 224

3,6

Contrats départementaux lecture itinérance (CDLI)

0,5

Total

101,5

a) Le concours particulier des bibliothèques de la dotation générale de décentralisation : 88,4 M€ en 2019

Cette enveloppe, positionnée sur le programme 119 (concours financiers de l'État aux collectivités territoriales et à leurs groupements), est destinée à la construction, la rénovation, l'équipement et l'informatisation des bibliothèques territoriales, ainsi qu'au développement de leurs collections. Elle a permis la création de plus de 2,8 millions de m2 de bibliothèques sur le territoire national. Depuis 2016, les projets d'extension des horaires d'ouverture des bibliothèques bénéficient eux aussi d'un accompagnement financier au titre de ce concours particulier depuis 2016.

En 2017, les crédits du concours particulier hors extension des horaires, soit 80,4 M€, (80,42 M€) ont permis de soutenir 856 opérations sur tout le territoire. Deux très grandes bibliothèques en région ont été inaugurées en 2017 : la médiathèque François-Mitterrand à Brest et la bibliothèque Alexis de Tocqueville à Caen.

Les crédits avaient été initialement fixés à un montant de 80,4 M€ dans la loi de finances pour 2018, montant stable par rapport à 2017. Suite aux propositions contenues dans le rapport Orsenna, 8 M€ ont été ajoutés en cours d'exercice pour accompagner les collectivités territoriales qui souhaitaient étendre les horaires d'ouverture.

Pour 2019, les crédits resteraient donc à ce niveau de 88,4 M€, la dotation de 8 M€ étant prévue pour cinq exercices.

Cependant, à l'occasion de son audition devant votre commission le 14 novembre 2018, le Ministre de la culture a confirmé à votre rapporteure pour avis une annonce de sa prédécesseure, qui avait indiqué que le concours particulier serait une nouvelle fois abondé en 2019 de deux millions d'euros supplémentaires. Or ces crédits ne sont pas inscrits au programme 119 mais seraient dégagés « en gestion ». Cela constitue une méthode peu orthodoxe, contraire au principe même de l'autorisation parlementaire, et qui pourrait laisser à penser que le ministère dispose de marge de manoeuvre dès le début de l'exercice.

b) La mise à disposition de conservateurs d'État en bibliothèques classées : 9 M€

Le dispositif, réglementé par le code du patrimoine, s'explique par la présence d'importants fonds d'État dans les 54 établissements concernés. Depuis 2010, un conventionnement avec les collectivités bénéficiaires, permet de définir les modalités et les objectifs de la mise à disposition gratuite d'une centaine de postes, pour un coût d'environ 9 millions d'euros par an pour l'État. Les conventions sont en cours de négociation pour la période 2019-2021, pour un montant inchangé de 9 M€.

c) Le développement des contrats territoire-lecture (CTL) : 3,6 M€

Instaurés en 2010, les contrats territoire-lecture visent à renforcer l'action des bibliothèques et à favoriser la lecture chez les publics dits éloignés (illettrés, habitants des zones rurales et des quartiers prioritaires, personnes handicapées, détenus), comme chez les plus jeunes. Alors que 145 contrats étaient prévus, les objectifs ont été dépassés avec 163 contrats conclus au 31 décembre 2017. Depuis l'année dernière, les crédits ont été transférés au programme 224 « transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission « Culture ». L'objectif est de 220 CTL conclus à l'horizon 2020. Le montant des crédits reste inchangé à 3,6 M€ en 2019.

d) Les contrats départementaux lecture itinérance (CDLI) : 0,5 M€

Le ministère de la culture a souhaité renforcer son soutien à l'action que les départements mènent pour l'animation culturelle de leurs territoires, notamment ruraux, au travers de leur bibliothèque départementale sur la base des propositions du rapport d'Erick Orsenna. Les bibliothèques s'engagent dans l'acquisition mutualisée, pour leur réseau, d'infrastructures et de ressources numériques, que les plus petits établissements ne pourraient acquérir d'eux-mêmes.

0,5 M€ de crédits sont à cet effet imputés sur le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », ce dont on ne peut que se réjouir. Votre rapporteure pour avis, qui salue très positivement cette initiative, sera très attentive au suivi de ces initiatives.

4. L'accès à la lecture
a) L'éducation aux médias

La commission accorde une grande importance à l'éducation aux médias et au numérique, comme a pu en témoigner le rapport précité sur la proposition de loi relative à la lutte contre la manipulation de l'information, ainsi que le rapport d'information de Catherine Morin-Desailly19(*) sur la formation à l'heure du numérique. Le ministère a souhaité multiplier les initiatives en la matière aux côtés du ministère de l'éducation nationale.

Cet engagement s'est traduit par la mise en oeuvre d'un plan d'éducation aux médias et à l'information lancé en mars 2018, pendant la Semaine de la presse et des médias dans l'école. Il s'est accompagné d'un doublement des crédits déconcentrés du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », passant de 3 à 6 M€ par an.

Le ministère porte des actions en faveur de l'éducation aux médias dans différents secteurs, qui sont renforcées dans le plan d'éducation aux médias et à l'information dans trois domaines :

· la presse écrite : les principaux titres et groupes de presse bénéficiaires des aides à la presse s'engagent en faveur de l'éducation aux médias dans les conventions-cadres négociées avec l'État. Depuis l'été 2018, les projets des associations et des professionnels locaux de l'information pourront être également soutenus par des appels à projets lancés par les Directions régionales des affaires culturelles.

· l'audiovisuel public : des actions d'éducation aux médias sont intégrées dans les contrats d'objectifs et de moyens (COM) des sociétés audiovisuelles publiques. Plusieurs conventions ont été signées entre les sociétés de l'audiovisuel public et l'éducation nationale, comme France Télévisions en 2015 autour du site Internet « Francetv éducation », plateforme de ressources à destination des enseignants et des parents. Le 7 juin 2018, une plateforme de décryptage de l'information et d'éducation aux médias hébergée sur le site de Franceinfo et regroupant tous les programmes des sociétés de l'audiovisuel public (France Télévisions, Radio France, Arte, France Médias Monde, INA, TV5Monde) a été lancée.

· la lecture publique : le déploiement de volontaires de service civique est prévu pour accompagner le développement des actions d'éducation aux médias dans les établissements, la formation des professionnels des bibliothèques et le lancement d'un appel à projets pour soutenir des initiatives en cours de construction.

Par ailleurs, le partenariat existant entre le ministère de l'éducation nationale et le Centre de liaison de l'enseignement et des médias d'information (CLEMI) concrétisé par une convention depuis 2015, devrait être renforcé, en 2018, lors de son renouvellement. Cette reconduction permettra de mettre en oeuvre les mesures en faveur de l'éducation aux médias prévues dans la proposition de la loi relative à la manipulation de l'information en voie d'adoption par le Parlement.

b) Le dispositif « Premières pages »

L'opération Premières Pages a été lancée par le ministère de la culture en 2009. Elle s'inspire largement de programmes existants à l'étranger et vise à sensibiliser davantage les enfants dès leur plus jeune âge (0-3 ans) et leurs familles à l'importance de la lecture.

L'opération est coordonnée sur le terrain par les bibliothèques et les réseaux de lecture publique des collectivités territoriales, essentiellement des bibliothèques départementales. Elle fait l'objet d'un partenariat entre l'État et les collectivités volontaires, avec le soutien de différents organismes (associations ACCES et Quand les livres relient, la Bibliothèque nationale de France, l'Union nationale des associations familiales, le groupe jeunesse du Syndicat national de l'édition). Au total, 275 250 €, soit 40 000 € de plus qu'en 2017, ont été attribués en 2018 et devraient l'être en 2019 aux directions régionales des affaires culturelles (DRAC) pour être versés aux territoires partenaires. Les crédits sont imputés depuis 2018 sur le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » (programme 224), aux côtés de l'ensemble des dispositifs portés en la matière. La participation de l'État est renforcée par les moyens consacrés par les collectivités territoriales.

Les objectifs de l'opération « Premières Pages »

Les principaux objectifs de l'opération sont la prévention des inégalités sociales et culturelles - notamment de l'illettrisme -, la promotion de l'accès à la lecture et à la culture en particulier dans les foyers qui en sont les plus éloignés, la sensibilisation au livre, au texte écrit et à l'image dès le plus jeune âge, la valorisation de la littérature jeunesse dans les familles et auprès des professionnels de la petite enfance, la création de liens entre ces derniers et les professionnels du livre.

Depuis 2013, les projets Premières pages sont proposés et construits par les collectivités territoriales sur la base de quelques orientations nationales : ils sont adaptés à chaque territoire, deviennent plus diversifiés et se traduisent par la labellisation d'opérations de diffusion, de promotion et d'animation du livre pour la petite enfance (remise d'un album aux enfants, dotations pour des projets et accompagnements de territoires au sein des départements, mise en place de formations, médiation en direction des familles, etc.). Différents critères sont pris en compte pour la labellisation des projets : la nature des actions mises en place, les partenaires mobilisés, l'attention portée aux publics les plus défavorisés, les modalités d'évaluation choisies par les territoires.

Source : ministère de la culture

En 2018, l'opération Premières Pages a bénéficié à près de 250 000 enfants par an, soit plus du quart d'une classe d'âge. 41 territoires, dont 30 départements, sont labellisés et soutenus financièrement par le ministère de la culture

c) Les contrats territoire-lecture

Mis en place en 2010 dans le cadre des « 14 propositions pour le développement de la lecture », les contrats territoire-lecture (CTL) ont pour objectif de construire des partenariats pluriannuels entre l'État, les collectivités territoriales et des acteurs para-publics ou associatifs. Les contrats passés entre les acteurs montrent une très large gamme d'objectifs, dont le caractère flexible est particulièrement apprécié car adapté à chaque situation locale. Par exemple, la ville de Rennes a passé, pour la période 2015-2019, un CTL avec l'État qui comporte un engagement financier de ce dernier pour la période, et plusieurs actions, dont la résidence d'un artiste, des ateliers numériques, ou la création « d'espaces parents » au sein de certaines bibliothèques de quartiers prioritaires.

Les crédits du dispositif sont déconcentrés, imputés initialement sur l'action 1 du programme 334 (« livre et lecture ») et mis en oeuvre par les Directions régionales des affaires culturelles (DRAC). L'apport financier de l'État se fait sur la base d'un taux de soutien recommandé de 50 % du coût total du CTL. En moyenne, un CTL, signé pour une durée de trois ans, renouvelable une fois, est subventionné par l'État à hauteur d'environ 18 000 € par an.

Le premier bilan réalisé à fin 2014 suite a mis en relief la satisfaction des différents acteurs à l'égard de cet outil souple, adapté à la montée en puissance d'une collectivité sur la lecture publique.

Compte tenu de ces résultats et de la forte appétence des collectivités territoriales, les crédits sont passés de 1,2 M€ dédiée en 2015, 2,2 M€ en 2016, 2,7 M€ en 2017, 3,6 M€ en 2018. Un même montant est prévu pour 2019. Le nombre de CTL signés est ainsi passé de 120 à plus de 200.

Une nouvelle évaluation du dispositif est actuellement en cours.

Les États généraux du livre en français dans le monde

Des États généraux du livre en français dans le monde se dérouleront d'ici la fin de l'année 2019 et donneront lieu à différentes initiatives et manifestations avec les principaux acteurs, publics et privés, des milieux du livre en France et les différents organismes ou institutions partenaires de l'ensemble du monde francophone. Mme Sylvie Marcé a été nommée commissaire par la Ministre de la culture.

L'organisation de ces États généraux figure parmi les mesures du plan pour la langue française et le plurilinguisme présenté par le président de la République devant l'Académie française, à l'occasion de la Journée internationale de la Francophonie, le 20 mars 2018.

Une première étape de préfiguration de ces États généraux a eu lieu lors du festival Étonnants Voyageurs en mai 2018, et en a dessiné les principaux objectifs :

- travailler à offrir aux francophones de tous les continents un large accès à la diversité de la création littéraire et intellectuelle en langue française ;

- contribuer à la constitution d'un espace éditorial francophone décloisonné et dynamique, fondé sur la coopération et la réciprocité ;

- favoriser la mobilité et la mise en réseau de tous les professionnels du livre qui ont le français en partage afin de stimuler les échanges éditoriaux, la collaboration et la mutualisation des bonnes pratiques ;

- intégrer les nouvelles perspectives liées au numérique.

L'Institut français a été désigné comme opérateur de ces États généraux du livre en français dans le monde.

Source : ministère de la culture


* 18 https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20180319/cult.html#toc4

* 19 Prendre en main notre destin numérique : l'urgence de la formation, Rapport d'information de Mme Catherine Morin-Desailly, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication n° 607 (2017-2018) - 27 juin 2018 http://www.senat.fr/notice-rapport/2017/r17-607-notice.html