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Projet de loi de finances pour 2019 : Environnement

II. ANALYSE THÉMATIQUE

A. LA PRÉVENTION DES RISQUES D'INONDATION

La prévention des risques d'inondation est un enjeu majeur pour les nombreux territoires exposés à cet aléa. La catastrophe humaine et économique qui s'est produite dans l'Aude en raison d'importantes inondations les 14 et 15 octobre 2018 rappelle l'impérieuse nécessité d'une prévention accrue de ces risques. La perspective générale d'une intensification et d'une multiplication des aléas naturels dans le cadre du changement climatique suggère également de renforcer dès à présent la politique de prévention pour accroître la résilience des territoires.

En matière de prévention des inondations, les principaux instruments mobilisés sont les plans de prévention des risques naturels (PPRN) et les programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI).

Les PPRN ont été créés par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement. En fonction de l'exposition aux risques, un PPRN délimite des zones dans lesquelles les constructions sont interdites ou soumises à prescriptions, et définit les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde ainsi que les mesures relatives aux aménagements existants qui doivent être mises en oeuvre. Annexé au plan local d'urbanisme, le PPRN vaut servitude d'utilité publique.

Les PAPI constituent des programmes d'actions globaux, contractualisés avec les collectivités territoriales, traitant des différents aspects de la lutte contre les inondations : prévention, protection, sensibilisation au risque, information préventive, préparation à la gestion de crise. Ils s'appuient sur un cahier des charges national qui précise un cadre de labellisation et de suivi des PAPI. Une fois labellisé, le PAPI offre des possibilités de cofinancement par l'État.

Or, un nombre significatif de communes exposées à des risques d'inondation, ne sont toujours pas couvertes par des documents de prévention ou des programmes d'actions.

À ce jour, 11 500 communes sont couvertes par un PPRN sur un objectif de 12 500. Concernant les territoires à risque important d'inondation7(*), regroupant 2 568 communes et plus de 11 millions d'habitants, 645 communes restent à couvrir par un PPRN approuvé. Par ailleurs, les services du ministère ont indiqué à votre rapporteur pour avis qu'un nombre croissant de PPRN anciens nécessitent d'être révisés pour prendre en compte l'amélioration des connaissances ou l'évolution des critères d'élaboration.

CARTE DES TERRITOIRES À RISQUE IMPORTANT D'INONDATION

Source : DGPR - CETE Méditerranée, 2012.

Par ailleurs, la montée en charge des PAPI est encore en cours. Au 31 décembre 2017 ces programmes ne couvraient que 39 % des personnes exposées au risque de crue et 62 % des personnes exposées au risque de submersion marine. Le besoin financier total est donc encore loin d'avoir été identifié. Par ailleurs, la mise en oeuvre de la compétence GEMAPI va accroître l'échelle et l'importance des investissements réalisés par les collectivités territoriales dans le cadre des PAPI.

Dans ce contexte, un renforcement des moyens dédiés à la prévention des risques naturels est indispensable pour réduire l'exposition des personnes et des biens aux aléas. À cet égard, votre rapporteur pour avis rappelle que l'essentiel des crédits dédiés à cette politique ne sont pas inscrits au programme 181 mais au sein du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), également appelé « fonds Barnier ».

Créé par la loi du 2 février 1995, le FPRNM était initialement destiné à financer le déplacement des populations exposées à des risques naturels majeurs. Depuis sa création, son périmètre d'action a été régulièrement étendu par le législateur. Il est actuellement déterminé par l'article L. 561-3 du code de l'environnement et par les dispositions permanentes de plusieurs lois de finances. Un taux maximal de subvention ou d'indemnité est fixé pour la plupart des mesures, certaines étant soumises à un plafond annuel de dépenses.

La mesure « Études, travaux et équipements des collectivités territoriales » est la mesure la plus mobilisée, avec un montant de 118 M€ en 2017. C'est à travers cette mesure que sont financés les confortements parasismiques ou reconstruction d'établissements scolaires aux Antilles dans le cadre du plan séismes Antilles (PSA) ou les études et travaux de réduction de la vulnérabilité dans le cadre des PAPI.

Périmètre d'intervention du FPRNM

Le fonds intervient aujourd'hui dans le cadre des mesures suivantes.

1. Mesures d'acquisition de biens, au bénéfice des particuliers :

- expropriation de biens exposés à un risque naturel ;

- acquisitions amiables de biens exposés à des risques naturels majeurs menaçant gravement les vies humaines ou sinistrés à plus de 50% par une catastrophe naturelle ;

- dépenses d'évacuation et de relogement temporaires.

2. Mesures de réduction de la vulnérabilité face aux risques, au bénéfice des collectivités locales ou des particuliers :

- études, travaux et équipements des collectivités territoriales, il s'agit de la mesure la plus utilisée du FPRNM. Elle permet notamment le financement des programmes d'action de prévention des inondations (PAPI) et d'une partie du Plan Séisme Antilles (PSA) ;

- opérations de reconnaissance et travaux de comblement ou de traitement des cavités souterraines et des marnières ;

- études et travaux de réduction de la vulnérabilité imposés par un PPR ;

- études et travaux de réduction de la vulnérabilité prévus dans un PAPI ;

- études et travaux de prévention du risque sismique pour les services départementaux d'incendie et de secours des Antilles ;

- travaux de confortement parasismiques des HLM aux Antilles ;

- aide financière et participation aux frais de démolition des locaux à usage d'habitation édifiés sans droit ni titre dans une zone exposée à un risque naturel prévisible dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin.

3. Mesures au bénéfice de l'État :

- études et travaux de mise en conformité des digues domaniales de protection contre les crues et les submersions marines ;

- dépenses liées à l'élaboration des PPR et à l'information préventive ;

- élaboration et mise à jour des cartes des surfaces inondables et des cartes des risques d'inondation prévues dans le cadre de la directive inondation.

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Le FPRNM est alimenté par un prélèvement sur le produit des primes ou cotisations relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles des contrats d'assurance habitation ou automobile, versé par les entreprises d'assurance. Depuis la loi de finances initiale pour 2018, le montant des recettes ainsi affectées au fonds est plafonné à 137 M€ par an, le surplus étant versé au budget général de l'État.

Comme votre commission l'avait souligné l'an passé, cette décision compromet à terme l'ambition de la politique de prévention des risques. Par ailleurs, elle se fonde sur un excédent de trésorerie constatée les années antérieures, et qui ne rend pas compte des besoins de la politique de prévention dans les prochaines années, comme cela a été rappelé ci-dessus. Par ailleurs, ce dispositif suscite également des questions en termes d'acceptabilité, car il conduit les assurés à financer indirectement le budget général, ce qui contrevient à la finalité initiale du prélèvement sur les primes des contrats d'assurance.

Le tableau suivant retrace la répartition des dépenses du FPRNM en 2016 et 2017 et les prévisions pour 2018 et 2019.

SITUATION BUDGÉTAIRE DU FPRNM8(*)

OPÉRATIONS FINANCÉES

2016

2017

2018

2019

Expropriations

7

3

2

2

Cofinancement des PPRN et information préventive

15,5

14,5

15

15,4

Évacuations et relogement

0,3

0,8

0,4

0,4

Acquisitions amiables

30,8

20

15

15

Études et travaux prescrits par un PPRN

0,2

1,1

0,9

0,9

Traitement des cavités souterraines

0,8

1,3

0,8

0,8

Études, équipements et travaux des Collectivités

91,1

118,3

111

108

dont Plan Séisme

2

15,5

13

13

dont prévention des inondations dans le cadre des PAPI, PGF et PSR

68,5

94,4

82

79

dont Autres

20,6

8,4

16

16

Études et travaux de confortement des digues domaniales (inclus PSR)

27,5

15

15

25

Cartographie Directive inondation

0,2

0,2

0,5

0,5

Études et travaux de prévention du risque sismique SDIS (inclus au Plan Séisme)

0

0,1

2

6

Études et travaux de prévention du risque sismique HLM (inclus au Plan Séisme)

4,9

0,7

5

5

Aide aux quartiers d'habitat informel

0

3,9

1

1

OPÉRATIONS FINANCÉES

2016

2017

2018

2019

Travaux de réduction de la vulnérabilité dans les PAPI

0

0

0,5

2

Prélèvement au profit du budget de l'État

55

70

0

0

DÉPENSES TOTALES

233,3

178,9

169,1

182

RECETTES

205,3

207

137(1)

137(1)

SOLDE DE TRÉSORERIE

271,3

242,8

222,8(2)

177,8(2)

(en millions d'euros) - Source : projet de rapport de gestion du FPRNM - PLF 2019.

Notes :

(1) en raison du plafonnement prévu par l'article 44 de la loi de finances pour 2018 ;

(2) en tenant compte de remontées de trésorerie correspondant à des montants précédemment délégués en département au titre d'opérations abandonnées ou réalisées à moindre coût.

En vue de modifier l'allocation des ressources du FPRNM aux différentes actions financées, des dispositions ont été adoptées à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement lors de l'examen du présent projet de loi de finances (art. 76 quinquies).

Article 76 quinquies du projet de loi de finances initiale pour 2019

Cet article procède à de multiples modifications du fonctionnement du fonds.

1. Il renforce la prévention du risque sismique aux Antilles, en soutenant davantage la mise aux normes parasismiques des bâtiments :

- augmentation du taux de financement du FPRNM de 50 % à 60 % pour les études travaux de mise aux normes parasismiques des établissements d'enseignement scolaire ;

- fusion des plafonds, à somme constante, des dispositifs aujourd'hui distincts applicables aux HLM et aux SDIS afin de faciliter la programmation pluriannuelle des travaux et prolongation jusqu'au 31 décembre 2023 de ces dispositifs ;

- création d'un nouveau dispositif pour permettre le financement par le FPRNM des travaux de mise aux normes parasismiques d'immeubles domaniaux stratégiques pour la gestion de crise.

2. Il prolonge d'un an le dispositif prévu pour la démolition, et dans certaines conditions strictes, l'indemnisation de l'habitat informel situé en zone fortement exposée aux risques.

3. Il fusionne les dispositifs « Plan de prévention des risques naturels et Information préventive » et « Cartographie de la directive inondation », qui tous deux sous maîtrise d'ouvrage État et dont les objectifs sont proches, et diminue de 9 M€ le plafond annuel des dépenses du fonds qui peuvent y être consacrées.

4. Il remplace le plafond annuel par un plafond pluriannuel pour les dépenses du fonds consacrées à la remise en état des digues domaniales de protection contre les crues et les submersions marines et prolonge de quatre ans la durée d'application de la mesure.

5. Il renforce le soutien du fonds aux mesures individuelles de réduction de la vulnérabilité des biens d'habitation, en l'étendant aux exploitants agricoles et aux utilisateurs (locataires), en augmentant à 80 % le taux de subvention du fond, et en modifiant la prise en compte de la valeur vénale du bien.

6. Enfin, il diminue de 20 M€ le plafond annuel de dépenses qui peuvent être consacrées au financement des études et des travaux de prévention.

La logique retenue consiste à accroître la capacité de financement de certaines actions, en augmentant les plafonds de dépenses ou le taux de soutien, en contrepartie d'une diminution du soutien apporté à d'autres mesures. Un surcroît de 10 M€ de dépenses est toutefois attendu.

Sans remettre en cause l'utilité du renforcement de ces mesures de soutien, en particulier la mise aux normes parasismiques dans les Antilles et le soutien aux mesures individuelles de réduction de la vulnérabilité des biens d'habitation, votre rapporteur pour avis regrette qu'il se fasse aux dépens du financement d'initiatives particulièrement structurantes pour la prévention des risques dans les territoires, à savoir les PPRN et les PAPI, qui devraient faire l'objet d'une accélération plutôt que d'une limitation de leurs moyens.


* 7 Les territoires à risque important d'inondation (TRI) constituent un zonage spécifique établi en application de la directive 2007/60/CE du 23 octobre 2007 relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation, où les enjeux exposés aux inondations sont les plus importants et justifient des mesures rapides et de grande ampleur pour réduire cette exposition.

* 8 Sans prise en compte des conséquences budgétaires des ajouts adoptés en première lecture à l'Assemblée nationale, dont l'impact net est estimé à 10 M€ supplémentaires.