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Projet de loi de finances pour 2019 : Environnement

CHAPITRE II - LES CRÉDITS DÉDIÉS À LA BIODIVERSITÉ ET À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE AU SEIN DE LA MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES »

Ce chapitre retrace l'évolution des crédits de 3 programmes de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » du projet de loi de finances pour 2019 (PLF 2019) :

- le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » ;

- le programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie » ;

- le programme 174 « Énergie, climat et après-mines ».

Ces trois programmes concentrent 1,1 milliard d'euros (en AE), soit environ 9,5 % des crédits de l'ensemble de la mission (en AE) et 22 % des crédits dédiés à l'environnement retracés dans le cadre du présent avis.

I. ANALYSE BUDGÉTAIRE

A. LE PROGRAMME 113 « PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ »

1. Le programme 113 constitue le support de trois politiques publiques
a) La politique de l'eau

La politique de l'eau a pour objectif la protection et la gestion de l'eau et des écosystèmes aquatiques.

Elle vise à atteindre les objectifs fixés par la directive cadre sur l'eau (DCE) du 23 octobre 2000, en matière de protection et de restauration de la qualité de l'eau et des milieux aquatiques.

La planification est un outil important pour atteindre ces objectifs. Les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), validés fin 2015 pour la période 2016-2021, prévoient d'atteindre 2/3 des masses d'eau en bon état écologique en 2021. Ils ont été révisés concomitamment à l'élaboration des plans d'action pour le milieu marin (PAMM) afin de mieux articuler les domaines de l'eau et de la mer.

Il est à noter que la conférence environnementale de mars 2016 a acté le renforcement de la protection de 1 000 captages d'eau prioritaires. Une « boite à outils » et une instruction du gouvernement doivent être publiées avant la fin de l'année pour « remobiliser les collectivités ».

Interrogée par votre rapporteur pour avis, la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature a estimé que ce dispositif n'était pour l'heure pas une grande réussite et qu'une instruction avait été faite aux préfets afin de trouver de nouvelles mesures, notamment dans le cadre des moyens des 11èmes programmes des agences de l'eau.

À ce sujet, le rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) établi par le préfet Pierre-Etienne Bisch en mai 2018 sur « la gestion quantitative de l'eau pour faire face aux épisodes de sécheresses », recommandait que la France puisse porter, au sein des négociations de la future PAC, les évolutions souhaitées du futur programme de développement rural en faveur d'un volet « investissements pour l'irrigation ».

L'exemple de Lons-le-Saunier, où l'implantation de prairies et la pratique de l'agriculture biologique à proximité du captage, ainsi que la rotation obligatoire des cultures et la réduction des engrais et des pesticides dans le périmètre éloigné, permettent de distribuer l'eau sans autre traitement que la chloration pour un surcoût douze fois moins élevé que le coût moyen d'un traitement des nitrates, doit permettre de multiplier les initiatives en ce sens.

La mise en conformité des systèmes d'assainissement est poursuivie. En effet, malgré le classement des 4 procédures européennes contentieuses contre la France pour non-respect de la directive relative au traitement des eaux résiduaires urbaines (DERU), un nouveau précontentieux a été ouvert concernant 364 agglomérations.

b) La politique relative à la biodiversité

Cette politique a pour objectif la préservation des écosystèmes terrestres.

Un « Plan biodiversité » (décliné en 6 axes stratégiques, 24 objectifs et 90 actions) a été rendu public le 4 juillet 2018 et s'est ajouté à la Stratégie nationale pour la biodiversité (SNB 2011-2020), dont il vise à accélérer la mise en oeuvre. Le directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature a expliqué à votre rapporteur pour avis que ce plan avait vocation à constituer un « booster » de la SNB en prévision de la COP 15 biodiversité de 2020 à Pékin.

Ce plan vise également à mettre en oeuvre l'objectif de réduire à zéro la perte nette de biodiversité, adopté dans la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016.

Plan biodiversité et Stratégie nationale pour la biodiversité sont en effet les deux outils permettant à la France de concrétiser son engagement au titre de la Convention internationale sur la diversité biologique.

Avant la COP 15 évoquée plus haut, on note des échéances importantes très prochaines :

- la 7ème session plénière de la plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES), qui aura lieu en France du 29 avril au 4 mai 2019 et qui doit approuver une évaluation globale qui servira de cadre de référence ;

- le Congrès mondial de la nature de l'UICN de 2020, qui aura lieu à Marseille en 2020.

Le coût total du Congrès mondial de la nature - qui, à la différence de l'IPBES, n'est pas une structure onusienne et est donc financé en totalité par le pays hôte -, est évalué à 20 millions d'euros (dont 11,2 porté par le ministère de la transition écologique et solidaire) financés sur la période 2018-2020 - 9,2 millions d'euros en AE et 5 millions en CP au titre du programme 113 cette année. Ce rendez-vous cible en premier lieu les professionnels et les scientifiques de la biodiversité, mais peut également donner lieu à une réunion de haut niveau en parallèle.

La politique relative à la biodiversité concerne :

- la connaissance de la biodiversité : un objectif est fixé à 100 millions de données collectées d'ici 2022 (aujourd'hui, environ 40 millions) ;

- la protection des espèces animales : via des plans nationaux d'action (PNA) en faveur des espèces les plus menacées (environ 60 ont été mis en oeuvre en 2018 au bénéfice de plus de 200 espèces dont une quinzaine de plans concernant uniquement l'outre-mer)2(*), la protection des grands carnivores (le programme est mobilisé pour l'indemnisation des dégâts dans les élevages) et la lutte contre les espèces exotiques envahissantes (EEE) ;

- la protection des espaces naturels3(*) : via des dispositifs qui prennent appui sur les aires protégées (parcs nationaux, parcs naturels régionaux, réserves naturelles nationales, régionales et de Corse, Natura 2000), la constitution de la trame verte et bleue, le plan d'action pour la restauration de la continuité écologique des cours d'eau (PARCE) et le 3ème plan national d'action en faveur des milieux humides 2014-2018.

Il est à noter qu'un nouveau dispositif de mobilisation des acteurs de la SNB a été lancé début 2018 : « Territoire engagé pour la nature » (TEN), à l'initiative conjointe du ministère de la transition écologique et solidaire et de Régions de France et avec la participation de l'AFB et des agences de l'eau. Cette initiative, qui s'apparente à la création d'un nouveau label ouvert à toutes les collectivités de niveau infra-départemental, vise à mobiliser les territoires sur la restauration de la biodiversité.

Enfin, l'Agence française pour la biodiversité a engagé, depuis septembre 2018, un bilan de la SNB, qui arrive à son terme en 2020. Ce bilan, confié à un prestataire extérieur, prend la forme d'une évaluation de politique publique couplée à une étude prospective.

c) La politique relative au littoral et au milieu marin

Cette politique est centrée sur la protection et la restauration des écosystèmes littoraux et marins.

Cette politique est structurée par les obligations de la directive cadre stratégie pour le milieu marin (DCSMM)4(*) et des directives Habitat et Oiseau, ainsi que par des stratégies nationales (stratégie nationale mer et littoral, stratégie de création et de gestion d'aires marines protégées5(*), stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte).

Le plan biodiversité du 4 juillet 2018 ainsi que la feuille de route pour une économie circulaire prévoit des actions en matière de lutte contre la pollution des déchets plastiques en mer et sur le littoral. 300 000 euros y seront consacrés.

2. Les actions du programme 113

Le programme 113 comprend une action principale, qui concentre l'essentiel de ces trois politiques publiques, et deux actions secondaires :

l'action n °7 « Gestion des milieux et biodiversité », qui est l'action la plus importante et concentre l'essentiel des crédits du programme (92,6 %), avec 154,7 millions d'euros en AE et 150,5 millions d'euros en CP ; elle est elle-même décomposée en six sous-actions : espaces et milieux marins, politique de l'eau, Trame verte et bleue et autres espaces protégés, Natura 2000, connaissance et préservation de la biodiversité hors espaces et milieux marins et opérateurs ;

l'action n° 1 « Sites, paysages, publicité », qui concentre 4 % des crédits du programme, soit 6,73 millions d'euros (AE=CP), c'est-à-dire une enveloppe quasi-stable par rapport à l'année précédente, et dont les crédits visent à financer la politique des paysages, la politique des sites et le classement au Patrimoine mondial ;

- et enfin l'action n° 2 « Logistique, formation et contentieux », qui concentre 3,4 % des crédits du programme (dépenses de fonctionnement courant et dépenses de contentieux), soit 5,63 millions d'euros en 2019 (comme en 2018 et comme en 2017).

Le pilotage du programme 113 est assuré par le directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) du ministère de la transition écologique et solidaire (MTES).

3. Les crédits du programme 113

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur pour avis.

Les crédits demandés au titre du PLF 2019 par rapport à 2018 pour le programme 113 augmentent de 13 % en AE (19,2 millions d'euros) et de 10 % en CP (15 millions d'euros).

Cette évolution traduit exclusivement l'augmentation des moyens alloués à l'action n°7 due à :

- la mise en oeuvre du plan biodiversité, à hauteur de 10 millions d'euros (AE=CP) ;

- la préparation du Congrès mondial de la nature de l'UICN en 2020 (9,2 millions d'euros en AE et 5 millions d'euros en CP).

Votre rapporteur pour avis considère qu'il semble assez disproportionné que les AE dédiées à la préparation d'un congrès soient presque aussi importantes que celles dédiées à la mise en oeuvre du plan biodiversité, qui a pour objectif de mettre concrètement en oeuvre des actions relatives à la biodiversité. En outre, au vu des objectifs particulièrement ambitieux déclinés par le plan, ce montant ne semble pas à la hauteur des enjeux.

Les 10 millions d'euros supplémentaires alloués à la mise en oeuvre du plan biodiversité se répartissent sur les actions jugées prioritaires comme indiqué dans le tableau ci-dessous :

Source : Projet annuel de performance (PAP) PLF 2019.

À noter : actions spécifiques : 300 000 euros pour le soutien et l'accompagnement au déploiement du parc naturel de la mer de corail en Nouvelle-Calédonie, 300 000 euros pour la mise en place d'un PNA pour la protection des cétacés afin de limiter leur perturbation, réduire les échouages de mammifères marins sur les côtes françaises et les captures accidentelles dans les filets de pêche, 300 000 euros pour l'amélioration de la récupération de macro-déchets et des particules de plastique avant qu'ils n'arrivent en mer en identifiant avec les agences de l'eau et l'ADEME les zones d'accumulation de macro-déchets dans les cours d'eau et les eaux de ruissellement et en expérimentant des dispositifs de récupération de ces déchets.

Le directeur de l'eau et de la biodiversité, interrogé par votre rapporteur pour avis, indiquait de son côté que l'accent serait mis, en 2019, sur la lutte contre l'artificialisation des milieux, sur la réduction de l'usage des pesticides et sur la lutte contre les plastiques en mer.

Des fonds de concours et d'attribution de produits sont attendus en provenance de l'AFITF (5 millions d'euros AE=CP) au titre de la politique de gestion du trait de côte, et des agences de l'eau (6,4 millions d'euros en AE et 6,9 millions d'euros en CP) au titre d'opérations pour la restauration de la continuité écologique.

4. Les opérateurs du programme 113

Depuis 2017, le programme 113 regroupe 20 opérateurs sous tutelle principale, réunissant 5 177 emplois au total : l'Agence française pour la biodiversité, le Conservatoire du littoral, l'établissement public du Marais Poitevin, l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, 10 parcs nationaux et 6 agences de l'eau.

Parmi ces opérateurs, certains sont financés par des ressources extrabudgétaires, c'est-à-dire par des taxes affectées qu'ils perçoivent directement : c'est le cas des agences de l'eau et du Conservatoire du littoral.

D'autres sont majoritairement financés, depuis l'année dernière, par des contributions de fonctionnement des agences de l'eau (et non plus par des subventions pour charges de service public du programme 113) : c'est le cas de l'AFB et des parcs nationaux.

Enfin, certains opérateurs ont un financement mixte : l'ONCFS est financé par des taxes affectées et par une contribution des agences de l'eau depuis l'année dernière ; l'établissement public du Marais poitevin est financé par une subvention de l'État et par une contribution de l'agence de l'eau Loire-Bretagne.

L'ensemble des opérateurs du programme 113 connaissent une baisse de 92 ETP pour 2019 (après une baisse de 93 ETP l'année dernière).

Bouleversement du mode de financement des opérateurs

du programme 113 en 2018, ajusté à nouveau en 2019

* Loi de finances pour 2018

Il convient de rappeler que l'article 135 de la loi de finances pour 2018 a institué, à compter de 2018, une contribution annuelle des agences de l'eau au profit de l'Agence française pour la biodiversité, à hauteur d'un montant compris entre 240 et 260 millions d'euros, et de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage à hauteur d'un montant compris entre 30 et 37 millions d'euros. Un arrêté interministériel annuel fixe les montants et les échéanciers de paiement pour chacun de ces opérateurs.

L'article 137 de la loi de finances pour 2018 a en outre institué une contribution annuelle de l'Agence française pour la biodiversité au profit des parcs nationaux, comprise entre 61 et 65 millions d'euros. Un arrêté ministériel annuel fixe les montants et les échéanciers de paiement pour chacun des dix parcs nationaux.

Ces contributions remplacent les subventions pour charges de service public auparavant versées à ces opérateurs par le programme 113.

* Projet de loi de finances pour 2019

Le plafond des taxes affectées aux agences de l'eau est fixé à 2,105 milliards d'euros, en baisse par rapport à l'année dernière où il était fixé à 2,28 milliards (cette baisse pour 2019 avait été adoptée dans la loi de finances pour 2018). Cela représente pour le 11ème programme d'intervention des agences de l'eau, un potentiel de 12,63 milliards d'euros de recettes sur la période 2019-2024.

Le plafond des redevances cynégétiques demeure stable mais l'article 75 du projet de loi de finances pour 2019 baisse le montant du permis national de 225 à 44,5 euros, ce qui constitue un manque à gagner d'environ 21 millions d'euros pour l'ONCFS.

Au plan structurel, le Domaine national de Chambord sort du champ des opérateurs de l'État mais sa subvention de fonctionnement d'un million d'euros demeure inscrite dans les crédits du programme 113. De plus, cette subvention augmente de 350 000 euros par rapport à 2018, à la suite du décret du 1er juin 2018 qui prévoit la fusion des activités cynégétiques des domaines de Chambord et de Rambouillet.


* 2 La loi pour la biodiversité a prévu que l'État établit d'ici le 1er janvier 2020, des PNA en faveur des espèces endémiques de faune ou de flore sauvage particulièrement menacées (environ 120 espèces, dont 75 % en outre-mer).

Le plan biodiversité prévoit aussi que d'ici 2020, de nouveaux PNA multi-espèces ou habitats seront élaborés pour les espèces les plus en danger.

* 3 10 parcs nationaux, 51 parcs naturels régionaux, 167 réserves naturelles nationales, 170 réserves naturelles régionales, 6 réserves naturelles de Corse, 1768 sites Natura 2000 s'étendant sur 11 200 km2 terrestres et 41 500 km2 marins, 46 sites « Ramsar ».

* 4 La mise en oeuvre de la DCSMM se décline en un programme de surveillance et des programmes de mesures, qui ont été notifiés à la Commission européenne en juillet 2016 : la mise en oeuvre progressive des programmes de mesures a commencé.

* 5 La France dispose d'un réseau d'aires marines protégées sur 22 % de ses eaux sous juridiction (parcs naturels marins, réserves naturelles, parcs nationaux, etc).