Projet de loi de finances pour 2019 : Relations avec les collectivités territoriales

D. BILAN DES SUBVENTIONS ATTRIBUÉES AU TITRE DE LA DETR
ET DE LA DSIL EN 2017 ET 2018

1. La répartition de la DETR : premiers enseignements

Afin d'y voir plus clair sur les choix opérés par les préfectures de département en ce qui concerne la répartition de la DETR, et sur les moyens de renforcer les moyens de contrôle des commissions d'élus, votre rapporteur, dans le cadre du questionnaire budgétaire qu'il a adressé au Gouvernement le 10 juillet 2018, conformément à l'article 49 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances , a demandé que lui soit adressée la liste des communes, EPCI et syndicats mixtes bénéficiaires en 2017, ainsi que les montants perçus. Il a également demandé que soit fait le point sur la répartition de la DETR au titre de l'année 2018.

Il lui a été répondu que ces informations n'étaient « pas demandées lors de la constitution des bilans annuels », autrement dit que l'administration centrale n'en disposait pas, ce qui ne laisse pas d'étonner.

Ne se satisfaisant pas de cette réponse, votre rapporteur a écrit le 22 octobre 2018 à tous les préfets de département, afin de leur demander communication de ces mêmes documents , pour 2017 et 2018, en application des articles L. 311-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration. La liste des subventions attribuées, telle qu'elle est transmise aux membres des commissions DETR, constitue en effet un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande.

On mesure ici combien les droits d'information du Parlement mériteraient d'être renforcés à l'occasion des débats institutionnels à venir.

Les réponses des préfets continuent à parvenir à votre rapporteur, à l'heure où ces lignes sont publiées. Qu'ils en soient ici remerciés, tout particulièrement lorsqu'ils ont pris la peine de lui adresser ces renseignements en temps utile pour l'examen du projet de loi de finances et sous un format aisément exploitable. On ne peut qu'espérer qu'il ne sera pas nécessaire de saisir la Commission d'accès aux documents administratifs pour obtenir les documents manquants...

Pour l'heure, votre rapporteur ne dispose donc que de données lacunaires. Il a d'ailleurs manqué de temps pour en faire un examen aussi approfondi que nécessaire. Néanmoins, quelques enseignements peuvent déjà en être tirés.

Deux échantillons ont pu être constitués. Sur le premier (échantillon A), qui comprend 49 départements, votre rapporteur dispose de la liste des opérations subventionnées et du montant de chaque subvention. Sur le second (échantillon B), qui comprend 39 départements, le coût total des opérations subventionnées a également été communiqué, ce qui permet une analyse plus fine (notamment sur les variations du taux de subvention et la part prise par les projets de plus ou moins grande ampleur). En revanche, sauf quelques très rares exceptions, aucune information n'a été fournie par les préfectures sur les opérations pour lesquelles une subvention a été refusée. Par ailleurs, le Gouvernement a fourni quelques statistiques globales sur la répartition de la DETR au niveau national.

En 2017, sur l'ensemble du territoire national et sur les 49 départements de l'échantillon A, les statistiques suivantes peuvent être établies :

Répartition de la dotation d'équipement des territoires ruraux en 2017
(chiffres arrondis à l'unité)

	France entière	Échantillon A (49 départements)
		Ensemble des départements de l'échantillon	Minimum départemental	Maximum départemental	Moyenne des départements étudiés	Écart-type
Nombre de demandes de subvention	30 605	Inconnu	Inconnu	Inconnu	Inconnu	Inconnu
Nombre de subventions attribuées	21 070	10 562	15	779	216	150
Montant total des subventions attribuées	965 488 430 €	465 393 944 €	1 984 958 €	15 976 705 €	9 497 835 €	3 474 984 €
Moyenne des subventions	45 823 €	44 063 €	17 565 €	176 292 €	57 600 €	32 214 €
Subvention minimale	Inconnu	136 €	136 €	43 100 €	2 684 €	6 835 €
Subvention maximale	Inconnu	1 980 334 €	100 000 €	1 980 334 €	483 432 €	279 452 €

Source : commission des lois du Sénat

Le tableau suivant retrace le nombre et la proportion de subventions par tranches de montant, sur le même échantillon.

Subventions au titre de la DETR par tranches de montant
(échantillon A, 49 départements)

	Nombre	Proportion
Subventions supérieures à 200 000 euros	497	5 %
Subventions comprises entre 150 000 et 199 999 euros	286	3 %
Subventions comprises entre 100 000 et 149 999 euros	625	6 %
Subventions comprises entre 50 000 et 99 999 euros	1 166	11 %
Subventions comprises entre 30 000 et 49 999 euros	1 028	10 %
Subventions comprises entre 10 000 et 29 999 euros	2 692	25 %
Subventions comprises entre 5 000 et 9 999 euros	1 673	16 %
Subventions comprises entre 3 000 et 4 999 euros	1 064	10 %
Subventions comprises entre 1 000 et 2 999 euros	1 179	11 %
Subventions inférieures à 1 000 euros	849	8 %

Source : commission des lois du Sénat

Ces chiffres ne doivent pas masquer une très grande disparité de pratiques d'un département à l'autre , où le nombre de subventions attribuées oscille, comme on l'a vu, entre 15 et 779 et la moyenne des subventions entre 17 565 euros et 176 292 euros. Certains préfets font le choix de subventionner un très grand nombre de projets, tandis que d'autres concentrent les crédits de la DETR sur des opérations plus importantes. Cette dispersion statistique, qui ressort des écarts-types considérables mentionnés précédemment, s'observe également si l'on classe les départements en fonction du nombre de subventions qui y sont attribuées et de leur montant moyen.

Source : commission des lois du Sénat

Source : commission des lois du Sénat

Comme il est normal, le nombre de projets subventionnés est relativement faible là où l'enveloppe de la DETR et le nombre de communes, EPCI et syndicats mixtes éligibles sont limités : on recense 31 subventions attribuées en Guadeloupe (4,552 millions d'euros de DETR), 66 dans l'Essonne (3,730 millions). À l'inverse, il est le plus élevé dans des départements ruraux (comptant un grand nombre de communes de moins de 2 000 habitants, éligibles sans autre condition) et relativement pauvres (puisque le nombre de bénéficiaires potentiels et l'enveloppe départementale dépendent en partie du potentiel financier des communes et EPCI à fiscalité propre). C'est ainsi que les 13,857 millions d'euros dévolus au département de l'Aisne ont donné lieu à 779 subventions.

Mais ces simples données n'expliquent pas tout, comme en témoigne la très forte variation des subventions moyennes par département. Comparons les deux départements voisins de l'Aisne et de la Somme, proches par leurs caractéristiques démographiques, administratives, économiques et sociales. On constate que les choix de répartition de la DETR y ont été très différents.

Répartition de la DETR en 2017 dans l'Aisne et dans la Somme

	Aisne		Somme
Population, en nombre d'habitants	538 659		571 879
Nombre de communes	804		779
Revenu médian par unité de consommation	18 604 €		19 205 €
Enveloppe départementale de DETR en 2017	14 890 620 €		15 336 083 €
Montant de DETR effectivement distribuée	13 856 545 €		14 395 868 €
Nombre de subventions attribuées	779		275
Moyenne des subventions attribuées	17 787,61 €		52 348,61 €
	Nombre	Proportion	Nombre	Proportion
Subventions supérieures à 200 000 euros	13	2 %	21	8 %
Subventions comprises entre 150 000 et 199 999 euros	4	1 %	21	8 %
Subventions comprises entre 100 000 et 149 999 euros	13	2 %	15	5 %
Subventions comprises entre 50 000 et 99 999 euros	22	3 %	20	7 %
Subventions comprises entre 30 000 et 49 999 euros	32	4 %	14	5 %
Subventions comprises entre 10 000 et 29 999 euros	135	17 %	56	20 %
Subventions comprises entre 5 000 et 9 999 euros	159	20 %	42	15 %
Subventions comprises entre 3 000 et 4 999 euros	119	15 %	33	12 %
Subventions comprises entre 1 000 et 2 999 euros	228	29 %	29	11 %
Subventions inférieures à 1 000 euros	54	7 %	24	9 %

Source : commission des lois du Sénat

Le préfet de la Somme a choisi de subventionner prioritairement des travaux coûteux, destinés notamment à rénover des réseaux d'assainissement ou à construire des bâtiments scolaires, quand le préfet de l'Aisne, tout en apportant le soutien de l'État à quelques gros projets d'aménagement ou de construction, a également choisi de subventionner de menus travaux de rénovation (le remplacement d'une fenêtre dans une école, l'ajout d'un portail au cimetière communal...) ou l'achat de petits équipements (un tracteur-tondeuse, une photocopieuse, une alarme anti-incendie...).

On constate donc que le cadre légal est suffisamment souple pour permettre aux préfets de s'adapter aux besoins locaux , suivant les priorités fixées par la commission d'élus.

Toutefois, on remarque aussi que le montant moyen de subvention au titre de la DETR est relativement élevé : il s'est établi à 45 823 euros au niveau national en 2017. Il en va de même du coût total moyen des opérations subventionnées , de 149 928 euros. Les opérations les plus coûteuses, bénéficiant de fortes subventions, absorbent une part conséquente de l'enveloppe de la DETR , même si les pratiques, là encore, varient d'un département à l'autre.

Le coût des opérations subventionnées
(échantillon B, 39 départements - coût moyen des opérations subventionnées : 127 550 euros)

	Nombre		Montant des subventions attribuées
	En valeur absolue	En proportion du nombre d'opérations subventionnées	En valeur absolue	En proportion du montant total des subventions
Opérations subventionnées dont le coût est supérieur ou égal :
- à 1 million d'euros	190	2 %	63 191 035 €	17 %
- à 500 000 euros	659	8 %	151 826 508 €	42 %
- à 200 000 euros	1 767	20 %	254 921 918 €	70 %
- à 100 000 euros	2 775	32 %	297 864 967 €	82 %
- à 50 000 euros	4 084	47 %	326 712 091 €	90 %
Opérations dont le coût est inférieur à 50 000 euros.	4 542	52 %	37 238 211 €	10 %

Source : commission des lois du Sénat

Le coût des opérations subventionnées : variations interdépartementales
(échantillon B, 39 départements)

	Minimum départemental		Maximum départemental
Coût moyen des opérations subventionnées	713 732,53 €		54 980,51 €
Opérations subventionnées dont le coût est supérieur ou égal :	En proportion du nombre d'opérations	En proportion du montant des subventions attribuées	En proportion du nombre d'opérations	En proportion du montant des subventions attribuées
-  à 1 million d'euros	0 %	0 %	15 %	44 %
- à 500 000 euros	0 %	0 %	36 %	69 %
- à 200 000 euros	3 %	24 %	65 %	92 %
- à 100 000 euros	4 %	26 %	80 %	97 %
- à 50 000 euros	7 %	31 %	93 %	99 %

Source : commission des lois du Sénat

À titre de comparaison, on notera que le montant moyen des subventions attribuées à la demande des sénateurs au titre de la défunte « réserve parlementaire » était de 6 788 euros ^{30 ( * )} , et le coût total moyen des projets subventionnés de 102 850 euros. Il est à craindre que, depuis sa suppression, les communes rurales rencontrent plus de difficultés pour faire financer de petits projets. Votre rapporteur propose un amendement à l'article 81 pour y remédier, sans rétablir la réserve parlementaire.

Un autre enseignement que l'on peut tirer de ces statistiques, c'est que les commissions d'élus ne sont appelées à se prononcer que sur un nombre infime de dossiers . Jusqu'en 2017, rappelons-le, le seuil au-delà duquel les projets de subvention étaient soumis à leur avis était de  150 000  euros. Lorsque ce seuil a été abaissé à 100 000 euros par la dernière loi de finances, on a entendu dire que cette modification risquait d'engorger les commissions. On en est loin.

Opérations subventionnées soumises à l'avis de la commission d'élus

	Moyenne des départements étudiés		Minimum départemental	Maximum départemental
	Nombre	Proportion
Nombre de subventions supérieures à 50 000 euros (seuil applicable en 2017)	436	6 %	1	42
Nombre de subventions supérieures à 100 000 euros	771	11 %	3	57

Source : commission des lois du Sénat

Les données relatives à l'année 2018 qui ont été communiquées à votre rapporteur ne font pas apparaître de variation significative.

2. La DSIL, une dotation hétérogène

Le Gouvernement a été en mesure de communiquer à votre commission la liste des opérations subventionnées au titre de la DSIL en 2017, ou plus exactement au titre de ce qui était alors la deuxième part de la DSIL, relevant du programme 119 et pour laquelle 420 millions d'euros avaient été budgétés. En revanche, votre rapporteur ne dispose pas du coût des opérations subventionnées. Selon les déclarations de M. Gérard Collomb, alors ministre d'État, ministre de l'intérieur, leur coût moyen s'élève à 520 000 euros, ce qui lui faisait conclure que la DSIL « est concentrée sur les territoires urbains alors que la DETR l'est sur des territoires ruraux avec de plus petits projets ^{31 ( * )} ». La réalité semble pourtant plus contrastée.

Selon les chiffres disponibles, la répartition de la deuxième part de la DSIL s'est établie comme suit en 2017.

La répartition de la DSIL en 2017

Montant total réparti	419 044 696,42 €
Nombre de subventions attribuées	3675
Moyenne des subventions attribuées	114 025,77 €
Subvention la plus basse	131,12 €
Subvention la plus élevée	12 477 750,00 €
	Nombre		Montant total
	En valeur absolue	En proportion	En valeur absolue	En proportion
Subventions supérieures ou égales à 2 millions d'euros	8	0,2%	35 269 993 €	8,4%
Subventions comprises entre 1 million et 2 millions d'euros (seuil supérieur non inclus)	33	0,9%	42 227 661 €	10,1%
Subventions comprises entre 500 000 et 1 millions d'euros (seuil supérieur non inclus)	96	2,6%	59 674 240 €	14,2%
Subventions comprises entre 200 000 et 499 999 euros	427	11,6%	125 684 472 €	30,0%
Subventions comprises entre 150 000 et 199 999 euros	194	5,3%	33 082 898 €	7,9%
Subventions comprises entre à 100 000 et 149 999 euros	361	9,8%	42 990 605 €	10,3%
Subventions comprises entre 50 000 et 99 999 euros	645	17,8%	45 270 879 €	10,8%
Subventions comprises entre 30 000 et 49 999 euros	434	11,8%	8 704 623 €	2,1%
Subventions comprises entre 10 000 et 29 999 euros	776	21,1%	8 110 976 €	1,9%
Subventions inférieures à 10 000 euros.	701	19,1 %	3 429 115 €	0,8 %

Source : commission des lois du Sénat (données : Gouvernement)

On constate donc que la DSIL finance un grand nombre de très petits projets, qui ne se distinguent guère de ceux auxquels la DETR est destinée . On peut douter que le préfet de région soit le mieux placé pour attribuer des subventions de quelques milliers ou dizaines de milliers d'euros...

Par ailleurs, alors que l'un des arguments pour justifier que la DSIL soit répartie en enveloppes régionales était que le préfet serait en mesure d'assurer une forme de redistribution entre les territoires plus ou moins riches, il apparaît que ces enveloppes sont ventilées entre les départements au prorata de leur population, ou peu s'en faut .

Répartition de la DSIL dans les Pays-de-la-Loire en 2017

	Loire-Atlantique	Maine-et-Loire	Mayenne	Sarthe	Vendée
Population
en nombre d'habitants	1 365 227	810 186	307 940	568 445	666 714
en proportion de la population régionale	18%	11%	4%	8%	9%
Montant total des subventions perçues par les communes et EPCI du département
en valeur absolue	8 748 144 €	5 750 828 €	1 961 645 €	3 496 135 €	4 222 140 €
en proportion du total régional	18%	12%	4%	7%	9%

Source : commission des lois du Sénat (données : Gouvernement)

En Auvergne-Rhône-Alpes, des écarts un peu plus grands s'observent entre la proportion de la population départementale et celle des subventions perçues, au profit du Cantal (6 % des subventions pour 2 % de la population), de l'Ardèche (9 % pour 4 %), de la Drôme (9 % pour 6 %) et au détriment de territoires plus prospères comme la métropole de Lyon (12 % des subventions pour 23 % de la population) et la Haute-Savoie (8,5 % pour 10 %). Mais dans ce paysage, la situation de la Loire (8 % des subventions pour 10 % de la population) et de la Savoie (7 % pour 5 %) fait figure de bizarrerie.

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* ³⁰ Le taux de subvention (6,6 %) était certes plus bas que pour la DETR (31 %).

* ³¹ Compte rendu de la réunion du jeudi 7 juin 2018 de la commission des finances de l'Assemblée nationale. Ce document est consultable à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/15/cr-cfiab/17-18/c1718113.asp .