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Projet de loi de finances pour 2020 : Asile, immigration, intégration et nationalité

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Asile, immigration, intégration et nationalité ( avis - première lecture )

B. DES RÉSERVES PERSISTANTES SUR LA SINCÉRITÉ DE LA PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE

Pour élaborer le PLF 2020 et adapter aux évolutions du contexte migratoire les crédits de la mission relatifs à l'asile, le Gouvernement a retenu cette année encore un scénario particulièrement optimiste concernant l'évolution de la demande d'asile, anticipant sa stabilisation pour 2020.

Cette hypothèse, sur laquelle repose le budget de la mission, paraît cette année encore peu réaliste : ce même postulat, utilisé l'année dernière pour construire le PLF pour 2019, s'était révélé largement erroné, comme le Sénat le dénonçait déjà. Alors que le PLF pour 2019 prévoyait + 10 % de demandes en 2018, puis 0 % en 2019, c'est une hausse + 22 % qui s'est réalisée en 2018 et au moins + 12 % sont attendus pour 2019...

Interrogé cette année encore par votre rapporteur, le Gouvernement n'a malheureusement pas été en mesure de présenter d'éléments convaincants sur les sources et les méthodes qui lui ont permis de retenir de telles hypothèses :

- d'une part, si la croissance de la demande d'asile observée en 2019 est moins forte que l'an passé, le rythme annuel demeure soutenu (+ 16 % de demandes aux guichets des préfectures et + 7,4 % à l'OFPRA sur les 9 premiers mois de 2019, selon les chiffres provisoires donnés à votre rapporteur lors de ses auditions) ; rien ne permet d'anticiper une baisse rapide des demandes, alors même que se réactivent certaines voies de migration vers l'Europe ;

- d'autre part, même si votre rapporteur admet la difficulté inhérente d'anticiper des flux largement tributaires de l'évolution des crises internationales, l'expérience des précédents projets de loi de finances témoigne d'une sous-évaluation chronique de la demande d'asile par le Gouvernement, les prévisions de croissance ayant quasi-systématiquement été inférieures à celles finalement constatées.

Évolution de la demande d'asile (OFPRA)

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Hypothèse lors du PLF

+ 7,5 %

+ 10 %

+ 10 %

+ 10 %

0 %

0 %

Constatée

+ 23,5 %

+ 7,5 %

+ 17,5 %

+ 22,7 %

+ 7,4 %
(9 mois)

-

Erreur :
(-) sous-évaluation
(+) surévaluation

- 16 points

+ 2,5 points

- 7,5 points

- 12,7 points

- 7,4 points

-

C. UN EFFORT CONSÉQUENT POUR AMÉLIORER LES DÉLAIS DE TRAITEMENT

L'amélioration des délais d'instruction des demandes d'asile doit permettre aux demandeurs d'être fixés rapidement sur leur sort (et aux personnes éligibles de bénéficier ainsi plus vite de la protection et des dispositifs d'accueil et d'intégration) tout en réduisant le coût de prise en charge des demandeurs par l'État. Toutes choses égales par ailleurs, la dépense budgétaire globale correspondant à un mois supplémentaire de traitement des demandes d'asile est estimée à plus de 104 millions d'euros en crédits de paiement (selon la réponse donnée par le ministère de l'intérieur au questionnaire budgétaire de votre rapporteur).

Dès la discussion de la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile, le précédent Gouvernement avait ainsi affiché comme objectif la réduction à neuf mois du délai d'instruction des demandes d'asile traitées en procédure normale (dont 3 mois pour l'OFPRA, et 5 mois pour la CNDA outre le délai de traitement en préfecture).

Cet objectif de réduction a été réaffirmé dans son principe et renforcé dans ses modalités par le plan d'action « Garantir le droit d'asile, maîtriser les flux migratoires » que l'actuel Gouvernement a adopté lors du Conseil des ministres du 12 juillet 2017.

Il fixe désormais à 6 mois la cible de délai moyen de traitement des demandes d'asile en procédure normale, ce délai cible se décomposant en :

3 jours pour l'enregistrement en préfecture (guichet unique pour demandeurs d'asile [GUDA]) ;

- moins de 2 mois pour l'OFPRA (entre l'introduction de la demande et la notification de la décision) ;

- et moins de 4 mois pour la CNDA (délai de jugement des éventuels recours, quasi systématiques en cas de rejet par l'OFPRA).

1. Le traitement des demandes d'asile en préfecture et par l'OFII : des efforts à poursuivre

Dans son avis sur le PLF pour 2019, votre rapporteur se félicitait des efforts entrepris pour réduire les délais de prise de rendez-vous en préfecture auprès des structures de premier accueil pour demandeurs d'asile20(*) (SPADA), afin qu'ils convergent progressivement vers le délai légal de 3 jours ouvrés fin 2018. Le Gouvernement se fixait alors un objectif intermédiaire de 10 jours à atteindre dès le premier semestre 2018.

Votre rapporteur relève que les résultats de cette mobilisation sont encourageants : les délais moyens d'enregistrement de la demande en guichet unique sont ainsi passés de 19,5 jours ouvrés en fin d'année 2017 à 7,8 jours pour 2018, et se stabilisent autour de 6 jours ouvrés en 2019.

Néanmoins, malgré les moyens humains débloqués en 2019 (création de 42 ETP supplémentaires et attribution de 1 200 mois vacataires aux préfectures), la hausse du flux de demandes en guichet unique ne permet toujours pas de respecter le délai légal de 3 jours sur l'ensemble du territoire, comme votre rapporteur en a été alerté par plusieurs associations qu'il a reçues en auditions. Pire, en septembre 2019, trois régions connaissent encore des délais d'accès aux GUDA supérieurs à 10 jours, selon les réponses écrites du ministère de l'intérieur.

Votre rapporteur estime dès lors que la situation en préfecture n'est toujours pas satisfaisante. Alors que le Conseil d'État a jugé que l'administration avait « une obligation de résultat s'agissant des délais dans lesquels les demandes d'asile doivent être enregistrées »21(*) et a même enjoint au ministre de l'intérieur de prendre toutes mesures nécessaires pour que soient respectés les délais d'enregistrement des demandes d'asile, votre rapporteur regrette que les moyens humains consacrés aux GUDA ne soient pas renforcés en 2020, selon les indications qui lui ont été fournies par ministère de l'intérieur.

La plateforme téléphonique de prise de rendez-vous gérée par l'OFII :
une réponse à la situation spécifique de l'Île-de-France

Depuis le début du mois de mai 2018, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) a mis en place une nouvelle plateforme téléphonique de mise en contact des demandeurs d'asile franciliens avec les structures de premier accueil pour demandeurs d'asile (SPADA) puis les guichets préfectoraux (GUDA) de la région.

L'initiative vise à répondre à la situation très problématique de l'Île-de-France, qui concentre la moitié des demandes en métropole : dépassements des délais légaux d'enregistrement des demandes (plusieurs semaines au lieu de 3 jours) et constitution de files d'attente (occasionnant parfois désordres et troubles à l'ordre public à proximité des structures d'accueil et des préfectures).

La plateforme téléphonique est accessible via un numéro non surtaxé (prix d'un appel local), du lundi au vendredi (de 9 à 16 heures) et multilingue (12 langues permanentes et 140 autres disponibles via des traducteurs). Un dispositif de géolocalisation permet de réserver le dispositif aux demandeurs franciliens et de sélectionner le lieu de rendez-vous en fonction du département d'appel.

Selon l'OFII, la plateforme a effectivement permis d'éviter les engorgements des guichets et de répartir de manière plus homogène les demandeurs sur le territoire francilien, ainsi que de réduire drastiquement les délais moyens d'enregistrement. Certaines associations soulignent néanmoins l'existence de longs délais d'attente, qui rendent parfois la plateforme difficilement joignable.

2. L'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) : la mobilisation de moyens considérables pour parvenir enfin à réduire les délais de traitement

Le fait budgétaire le plus saillant du PLF pour 2020 est le renforcement très significatif des moyens de l'OFPRA, avec :

- une hausse de 30 % de la subvention de fonctionnement versée par l'État (de 70,56 à 91,66 millions d'euros) ;

- une augmentation d'un quart de ses moyens humains, grâce au relèvement de + 200 ETP (de 805 à 1 005) de son plafond d'emplois (150 officiers de protection pour l'instruction de la demande d'asile et 50 emplois d'appui à l'instruction qui seront affectés dans les services de soutien et de logistique). La mesure est d'ailleurs mise en oeuvre par anticipation dès octobre 2019, avec une autorisation de recrutement pour 75 agents.

Votre rapporteur avait vivement regretté l'an dernier l'inadéquation patente entre la stagnation des moyens alloués à l'OFPRA et le dynamisme exceptionnel des flux de demande d'asile à traiter. Il ne peut donc que se réjouir de la prise de conscience tardive du Gouvernement en la matière. Il relève, ainsi qu'il s'en est d'ailleurs ouvert au directeur général de l'office, M. Julien Boucher, qu'il a reçu en audition, qu'il conviendra d'être particulièrement attentif aux difficultés inhérentes à un recrutement aussi important (vivier limité de candidats et concurrence de la CNDA, temps de formation nécessaire avant intégration des nouveaux entrants, adaptation des locaux et conditions de travail à une telle hausse d'effectifs).

L'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA)

Établissement public administratif créé en 1952, l'OFPRA est placé sous la tutelle du ministère de l'intérieur. Votre rapporteur siège au conseil d'administration de l'établissement en sa qualité de parlementaire.

L'OFPRA exerce deux missions principales :

- en premier lieu, il est chargé d'instruire les demandes d'asile enregistrées sur le territoire français. Il transmet également un avis motivé au ministère de l'intérieur lorsque celui-ci autorise, ou non, l'entrée sur le territoire d'une personne se déclarant demandeur d'asile (procédure de « l'asile à la frontière ») ;

- en second lieu, l'OFPRA assure la protection juridique et administrative des personnes s'étant vues reconnaître la qualité de réfugié, de bénéficiaire de la protection subsidiaire ou d'apatride. Cette mission consiste notamment à établir les documents d'état civil que les personnes protégées ne peuvent pas obtenir de leur pays d'origine.

Chaque demandeur convoqué pour un entretien personnel à l'OFPRA peut être accompagné d'un conseil de son choix (avocat, membre d'une association agréée, etc.) et l'entretien fait l'objet d'une transcription versée au dossier de l'intéressé22(*).

L'OFPRA diversifie également ses méthodes de travail en multipliant les « missions hors les murs » à l'étranger ou dans des zones du territoire national exposées à une forte pression migratoire. Les sept premiers mois de l'année 2018 ont vu l'OFPRA organiser 31 de ces missions (en France, en Europe - 2 missions en Italie, 2 en Espagne et 2 à Malte - et en dehors de l'Europe - 4 missions en Turquie, 2 en Jordanie, 3 au Niger et 1 au Tchad).

Ces efforts sans précédent en faveur de l'OFPRA devraient permettre de réduire enfin le délai moyen de traitement des demandes d'asile, qui reste particulièrement long.

Comme en 2018, l'OFPRA sera en effet loin d'atteindre en 2019 la cible de 60 jours qui lui avait été fixée : le délai constaté a été bien supérieur en 2018 (150 jours) et il le restait encore au premier semestre 2019 (158 jours)23(*).

Selon la DGEF, le délai prévisionnel pour 2019 serait de 190 jours et celui pour 2020 s'élèverait à 150 jours, en raison de la hausse ininterrompue des demandes introduites, qui n'a pour l'heure pas permis à l'OFPRA de résorber son stock de dossiers (stock qui augmente ainsi non seulement en volume mais aussi en ancienneté). Le recrutement de 150 officiers de protection entre 2019 et 2020 devrait cependant permettre à l'OFPRA de réduire ce stock à partir de 2020 et d'atteindre le délai cible de deux mois à compter de la fin 2021.

3. La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) : des renforts humains continus et importants, mais une activité perturbée par une série de mouvements sociaux

Dans le PLF pour 2020, les financements destinés à la CNDA s'élèvent à 85 millions d'euros en AE (+ 25 %) et 67 millions d'euros en CP (inscrits à l'action 07 du programme 165)24(*). Comme chaque année, une conférence de gestion interne au Conseil d'État déterminera les crédits de fonctionnement complémentaires qui seront alloués à la Cour, qui bénéficie des prestations des services centraux du Conseil d'État (direction de l'équipement, informatique) et de prestations gérées de manière centralisée (frais de déplacement et formation professionnelle).

Le projet de budget prévoit de poursuivre la consolidation des moyens humains et matériels de la Cour : après un renfort de 102 ETP en 2018 et de 122 en 2019, la CNDA bénéficiera d'une nouvelle hausse de ses emplois (+ 59 ETP) et de la création d'une 23e chambre.

La Cour nationale du droit d'asile (CNDA)

Ancienne commission des recours des réfugiés (CRR), la CNDA est rattachée aux juridictions administratives depuis le 1er janvier 2009.

Elle statue sur les recours déposés contre les décisions de l'OFPRA, ses arrêts pouvant eux-mêmes être contestés en cassation devant le Conseil d'État.

La Cour siège à juge unique (procédure accélérée) ou en formation collégiale (procédure normale). Ses formations collégiales sont composées d'un président25(*) et de deux personnalités qualifiées respectivement nommées par le Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) et par le vice-président du Conseil d'État26(*).

Les délais de traitement à la CNDA ont encore augmenté cette année et se sont considérablement éloignés des durées cibles : le délai de traitement d'un dossier en procédure normale était légèrement supérieur à 6 mois en 2017, à plus de 8 mois en 2018, et à plus de 9 mois au premier semestre 2019.

Cette situation très insatisfaisante tient naturellement pour partie à l'augmentation, à nouveau, du nombre de recours déposés (+ 34 % en 2017 et + 9,5 % en 2018), liée en amont à la hausse du nombre de dossiers traités par l'OFPRA (grâce au renforcement continu de ses effectifs), elle-même due à l'augmentation continue de la demande d'asile en France.

Mais elle est aussi due au stock accumulé lors de plusieurs mouvements sociaux :

- une grève pendant environ 6 semaines d'une partie des personnels de la CNDA au printemps 2018 ;

- un deuxième mouvement social à l'initiative d'avocats spécialisés en droit des étrangers intervenant auprès de la CNDA jusqu'en septembre 2018, perturbant la programmation et la tenue des audiences ;

- et, dernièrement, un nouveau mouvement de protestation des avocats, à partir de mars 2019, contre le déploiement des vidéo-audiences décidé à Lyon et Nancy par la Cour, en application de la loi du 10 septembre 2018.

À cet égard, votre rapporteur souhaite que les dispositions relatives à la facilitation des vidéo-audiences devant la CNDA - approuvées par le Sénat, adoptées par le Parlement, et déclarées conformes à la Constitution - puissent naturellement entrer en vigueur dans de bonnes conditions. Il note que la CNDA a répondu favorablement à la demande de recourir à un médiateur et souhaite que les travaux menés sous l'égide de M. Alain Christnacht aboutissent rapidement.


* 20 Les demandeurs d'asile doivent s'adresser à une plateforme gérée par des associations (SPADA) pour prendre rendez-vous à la préfecture, où leur demande d'asile est officiellement enregistrée (au GUDA, le guichet unique des demandeurs d'asile). Toute demande doit être enregistrée, dès lors que la préfecture en a connaissance, dans un délai de 3 jours ouvrés - ou 10 jours en cas d'afflux massif, conformément au droit de l'Union européenne.

* 21 CE, 2e - 7e ch. réunies, 28 déc. 2018, n° 410347.

* 22 Articles L. 723-6 et L. 723-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* 23 Le délai moyen en procédure normale est de 192 jours et de 111 jours en procédure accélérée (Source : DGEF)

* 24 À la différence de l'OFPRA, les ressources de la CNDA ne sont pas imputées sur la mission « Immigration, asile et intégration » mais sur le programme 165 de la mission « Conseil et contrôle de l'État » examinée par notre collègue Patrick Kanner dans son avis budgétaire consacré aux juridictions administratives et financières.

* 25 Le président de la formation collégiale de la CNDA est soit un membre du Conseil d'État ou du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, soit un magistrat de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, soit un magistrat du siège de l'ordre judiciaire.

* 26 Articles L. 731-2 et 732-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.