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Proposition de loi visant à apporter un cadre stable d'épanouissement et de développement aux mineurs vulnérables sur le territoire français

20 mai 2020 : Mineurs vulnérables sur le territoire français ( avis - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 5
Nombre de mineurs accueillis par les assistants maternels et familiaux

Cet article propose que l'assistant maternel puisse, à sa demande, accueillir un seul enfant à son domicile. L'intention de l'auteure, qui était de prévoir cette mesure pour les assistants familiaux, étant satisfaite par le droit en vigueur, la commission propose de ne pas adopter cet article.

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose de modifier l'article L. 421-4 du code de l'action sociale et des familles relatif à l'agrément de l'assistant maternel. Cet article L. 421-4 prévoit que l'agrément précise le nombre et l'âge des mineurs pouvant être accueillis simultanément, ce nombre ne pouvant être supérieur à quatre, en incluant le ou les enfants de moins de trois ans de l'assistant maternel présents à son domicile, et dans la limite de six mineurs tous âges confondus. Le conseil départemental peut toutefois autoriser à titre dérogatoire l'accueil de plus de quatre enfants. L'agrément initial doit en outre autoriser l'accueil de deux enfants au minimum, sauf si les conditions d'accueil ne le permettent pas. Le présent article propose qu'il puisse également être dérogé à ce nombre minimal à la demande de l'intéressé. L'assistant maternel pourrait ainsi demander un agrément pour l'accueil d'un unique enfant.

L'exposé des motifs de la proposition de loi ne correspond toutefois pas au dispositif proposé. En effet, il indique que « l'article 5 vise à diversifier les profils d'assistant familial agréé pour accueillir des jeunes placés à l'ASE, en prévoyant qu'à leur demande, l'agrément peut concerner le placement d'un unique enfant. » L'auteure de la proposition de loi a confirmé à la rapporteure que son intention était bien de permettre l'accueil d'un unique enfant chez un assistant familial.

L'article L. 421-5 du code de l'action sociale et des familles, qui encadre le nombre de mineurs pouvant être accueillis par l'assistant familial, prévoit que l'agrément fixe le nombre de mineurs pouvant être accueilli, ce nombre ne pouvant être supérieur à trois, sauf à titre dérogatoire et sur autorisation du président du conseil départemental. Aucun nombre minimal n'est toutefois prévu dans la loi. L'assistant familial peut donc être agréé pour l'accueil d'un seul mineur, comme l'ont confirmé à la rapporteure les représentants de la direction générale de la cohésion sociale.

II - La position de la commission

L'intention de l'auteure de la proposition de loi étant satisfaite par le droit en vigueur et le présent article modifiant, en raison d'une erreur matérielle, un dispositif différent de celui qui était visé, la commission propose de ne pas adopter cet article.

La commission propose à la commission des lois de ne pas adopter cet article.

Article 6
Prise en charge obligatoire des jeunes majeurs vulnérables
par l'aide sociale à l'enfance

Cet article prévoit la prise en charge obligatoire par les services de l'aide sociale à l'enfance des mineurs émancipés et des majeurs de moins de vingt et un ans en situation de vulnérabilité. Considérant que la mesure proposée peut représenter une charge non compensée pour les départements et qu'elle risque de rigidifier le cadre actuel permettant, à titre facultatif, d'accompagner les jeunes majeurs selon leur situation, la commission propose de ne pas adopter cet article.

I - Le dispositif proposé

? Aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles, le service de l'aide sociale à l'enfance apporte un soutien matériel, éducatif et psychologique :

- aux mineurs et à leur famille confrontés à des difficultés risquant de mettre en danger la santé, la sécurité, la moralité de ces mineurs ou de compromettre gravement leur éducation ou leur développement physique, affectif, intellectuel et social ;

- aux mineurs émancipés et majeurs de moins de vingt et un ans confrontés à des difficultés familiales, sociales et éducatives susceptibles de compromettre gravement leur équilibre.

Si l'accompagnement des jeunes majeurs par les services de l'ASE fait partie des missions assignées aux conseils départementaux, leur prise en charge est facultative et laissée à l'appréciation des départements. En effet, l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles, qui dresse la liste des personnes qui sont prises en charge par l'ASE, dispose que « peuvent être également pris en charge à titre temporaire par le service chargé de l'aide sociale à l'enfance les mineurs émancipés et les majeurs âgés de moins de vingt et un ans qui éprouvent des difficultés d'insertion sociale faute de ressources ou d'un soutien familial suffisants. »

Cet accompagnement prend la forme d'un « contrat jeune majeur » conclu entre le département et le bénéficiaire. Il permet d'offrir à ce dernier un accompagnement social et psychologique, ainsi que des aides financières et d'accès à un logement ou à un hébergement. Les contours de ce contrat ne sont toutefois pas précisément définis, les départements étant libres d'en fixer le contenu et les critères d'éligibilité. Par conséquent, l'accompagnement proposé aux jeunes majeurs est très variable selon les départements, tant dans sa nature que dans sa durée.

Selon l'Observatoire national de la protection de l'enfance5(*), le nombre de jeunes majeurs faisant l'objet d'un suivi par l'ASE s'élève à 21 400 au 31 décembre 2018, soit 9,1 %o des jeunes âgés de 18 à 21 ans, taux en hausse de 4 % entre 2017 et 2018. La proportion de jeunes majeurs suivis par l'ASE est inégale selon les départements, comme l'ont indiqué à la rapporteure les représentants de l'Assemblée des départements de France. Par ailleurs, en 2017, 37 900 mineurs âgés de 16 à 17 ans étaient suivis par l'ASE alors que 18 940 majeurs âgés de 18 à 21 ans étaient accompagnés par ce service.

? Le du présent article modifie l'article L. 224-5 du code de l'action sociale et des familles afin de rendre obligatoire la prise en charge par les services de l'aide sociale à l'enfance des mineurs émancipés et des majeurs de moins de 21 ans dès lors que leur situation satisfait les conditions suivantes :

- avoir bénéficié d'une prise en charge par les services de l'ASE avant leur majorité ;

- être en situation de rupture familiale ou ne pas bénéficier d'un soutien matériel et moral de la famille ;

- ne disposer ni de ressources financières, ni d'un logement, ni d'un hébergement sécurisant.

Le du présent article modifie l'article L. 121-7 du code de l'action sociale et des familles afin de préciser que les dépenses obligatoires engendrées par cette prise en charge seront financées par l'État.

Le modifie l'article L. 131-2 du code de l'action sociale et des familles afin de procéder à une mise en cohérence de références, tirant les conséquences des modifications proposées.

? L'article proposé reprend la version initiale de l'article 1er de la proposition de loi de la députée Brigitte Bourguignon6(*). Dans la version du texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, cet article a cependant été entièrement réécrit lors de l'examen du texte en séance publique, par l'adoption d'amendements identiques du Gouvernement et de la rapporteure Brigitte Bourguignon. Ces amendements proposent la mise en place d'un « contrat d'accès à l'autonomie » pour les jeunes majeurs qui en font la demande, dès lors qu'ils ont été pris en charge par l'ASE pendant au moins 18 mois cumulés dans les 24 mois précédant l'atteinte de leur majorité.

II - La position de la commission

La rapporteure considère que l'accompagnement des jeunes majeurs vulnérables, en particulier ceux sortant de l'ASE, est essentiel pour renforcer leur inclusion sociale. Cet accompagnement laissé à l'appréciation des conseils départementaux peut varier d'un département à l'autre, tant dans sa nature que dans sa durée. En outre, l'Assemblée des départements de France a indiqué à la rapporteure que certains départements, faute de moyens suffisants, ne proposaient cet accompagnement qu'à un très faible nombre de jeunes majeurs, malgré des besoins plus élevés.

Si la rapporteure partage les objectifs de l'auteure du texte visant à mieux accompagner les jeunes majeurs vulnérables afin d'éviter les ruptures d'accompagnement à la sortie de l'aide sociale à l'enfance, elle émet certaines réserves au regard du dispositif proposé par le présent article.

D'une part, la mesure proposée risque de représenter une charge significative pour les conseils départementaux. Même s'il prévoit la prise en charge par l'État des dépenses obligatoires induites par la mesure proposée, le dispositif engendrerait des dépenses supplémentaires non compensées à la charge des départements, alors que leurs dépenses d'action sociale sont déjà très contraintes.

D'autre part, l'intérêt du jeune majeur vulnérable n'est pas d'être systématiquement suivi par l'ASE au-delà de dix-huit ans. Les services du ministère des solidarités et de la santé ont indiqué à la rapporteure que certains d'entre eux ne souhaitaient plus être suivis par l'ASE après leur majorité. La mesure proposée pourrait alors rigidifier le cadre législatif actuel, qui permet un accompagnement sans l'imposer. En outre, s'il prévoit un accompagnement obligatoire, le dispositif proposé n'impliquerait pas un accompagnement uniformisé sur le territoire car chaque département resterait libre d'en définir le contenu et la durée.

Le Gouvernement a opté pour la mise en oeuvre de mesures visant à éviter les « sorties sèches » des jeunes suivis par l'ASE par le biais d'une contractualisation avec les conseils départementaux, dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté. Un référentiel national d'accompagnement pour les sorties de l'ASE a été publié en février 2019, afin de renforcer le suivi des jeunes majeurs, notamment pour leur accès aux droits, à un logement et à l'emploi. Alors que ces mesures sont engagées depuis seulement un an, il conviendrait d'abord d'évaluer leur mise en oeuvre à moyen terme, afin d'apprécier l'opportunité de modifier les dispositions législatives encadrant cet accompagnement.

La commission propose à la commission des lois de ne pas adopter cet article.

Article 9
Règles d'attribution des allocations familiales au titre d'un enfant placé

Cet article propose que l'attribution des allocations familiales dues au titre d'un enfant placé ne puisse être maintenue à la famille, sur décision du juge, qu'à titre partiel. La commission propose de ne pas adopter cet article, considérant que le droit en vigueur et son application assurent un équilibre satisfaisant entre maintien et retrait des prestations aux familles ayant au moins un enfant placé.

I - Le dispositif proposé

? Aux termes de l'article L. 521-2 du code de la sécurité sociale, les allocations familiales sont versées à la personne qui assume la charge effective et permanente de l'enfant. Cet article prévoit que lorsqu'un enfant est confié au service de l'ASE, la part des allocations familiales dues à la famille au titre de cet enfant est versée à ce service. Le calcul des allocations s'effectue en tentant compte à la fois des enfants présents au foyer et de ceux confiés à l'ASE.

Ce principe est cohérent avec l'obligation faite aux départements, en vertu de l'article L. 228-3 du code de l'action sociale et des familles, de prendre en charge financièrement au titre de l'aide sociale à l'enfance les dépenses d'entretien, d'éducation et de conduite de chaque mineur confié à ce service.

Toutefois, l'article L. 521-2 prévoit que, sur décision du juge7(*), l'attribution de la part de ces allocations familiales peut être maintenue à la famille, si celle-ci « participe à la prise en charge morale ou matérielle de l'enfant ou en vue de faciliter le retour de l'enfant dans son foyer. » Cette dérogation concerne les mesures de placements judiciaires, civiles et pénales. Dans ce cadre, le juge peut ainsi décider de ce maintien dans l'intérêt de l'enfant, afin de ne pas fragiliser la situation financière de la famille si cette dernière contribue à l'éducation de l'enfant placé ou dans la perspective de son retour dans la famille.

Selon une réponse du ministère des familles, publiée en 2016, à une question écrite de la députée Mme Dombre Coste8(*), le maintien du versement des allocations à la famille est décidé dans environ la moitié des cas.

Ainsi, sur les 51 000 familles éligibles aux allocations familiales et dont l'un au moins des enfants est placé, 28 000 familles continuent effectivement à percevoir les allocations familiales, soit 55 % d'entre elles. Les 23 000 autres familles (soit 32 000 enfants) ne perçoivent plus les allocations familiales qui sont versées à l'ASE (45 % des familles).

Sollicités par la rapporteure, les services de la CNAF ont indiqué que, pour le mois de décembre 2019, le versement des allocations au service de l'ASE n'était effectué que pour 20 % des enfants placés. Ces chiffres concernent toutes les mesures de placement, dont les placements en urgence, de courte durée, ou les placements au titre de l'enfance délinquante, pour lesquels le maintien des allocations à la famille peut être cohérent.

? Le b du du présent article propose que le maintien du versement des allocations à la famille décidé par le juge ne puisse être que partiel.

Le précise que le montant de ce versement partiel ne pourra excéder 35 % du montant des allocations dues à compter du quatrième mois suivant la décision du juge.

Enfin, le a du propose que lorsque le juge est saisi par le président du conseil départemental, ce dernier procède à cette saisine au vu d'un rapport établi par le service d'aide sociale à l'enfance.

II - La position de la commission

Le présent article reprend l'article 1er de la proposition de loi de Christophe Béchu9(*), adoptée par le Sénat le 27 mars 2013. Selon la rapporteure Catherine Deroche10(*), la mesure proposée se justifie par le fait que le principe du versement des allocations familiales à l'ASE, tel qu'il est posé par la loi, est peu appliqué en pratique. Regrettant qu'il n'existe pas de statistiques nationales sur la répartition de ces allocations, la rapporteure indique toutefois qu'au bénéfice d'informations recueillies auprès de professionnels, il peut être estimé que le versement des allocations à l'ASE concerne une minorité de cas. La proposition de loi n'ayant pas été définitivement adoptée, cette mesure a été réintroduite par le biais d'un amendement au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 à l'initiative de Catherine Deroche, sans qu'elle ne soit retenue dans la version du texte définitivement adoptée.

Par ailleurs, l'article 2 de la proposition de loi de Christophe Béchu proposait d'appliquer un régime d'attribution identique à l'allocation de rentrée scolaire (ARS) qui continuait d'être versée à la famille lorsque l'enfant était placé. Depuis lors, la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant11(*) a modifié les règles d'attribution de l'ARS pour les enfants placés. Lorsqu'un enfant est confié au service de l'ASE, l'ARS due au titre de cet enfant est versée à la Caisse des dépôts et consignations, qui en assure la gestion jusqu'à la majorité de l'enfant ou, le cas échéant, jusqu'à son émancipation. À cette date, le pécule est attribué et versé à l'enfant.

Dès lors, la rapporteure constate que la situation a évolué ces dernières années. D'une part, les modifications apportées par la loi du 14 mars 2016 sur les règles d'attribution de l'ARS pour les enfants placés apparaissent tout à fait justifiées, compte tenu de la nature de cette prestation familiale. D'autre part, le constat dressé par la rapporteure de la PPL examinée par le Sénat concernant les allocations familiales semble à nuancer, au regard des données disponibles qui révèlent qu'en pratique, il n'est pas systématiquement dérogé au principe posé par la loi.

Par conséquent, la rapporteure considère qu'un équilibre semble avoir été trouvé, tant dans le droit en vigueur que dans son application, entre le retrait d'une partie des prestations aux familles ayant au moins un enfant placé et la possibilité de maintenir les allocations lorsque le juge considère que ce maintien est dans l'intérêt de l'enfant.

Si la rapporteure soutient la logique promue par l'auteure, qui propose que le montant maintenu à la famille ne puisse être que partiel, elle doute que cette modification ait un impact réel sur les décisions de justice. En effet, le juge pourra par exemple décider, selon la situation, de maintenir à la famille un montant partiel d'allocations très proche du montant intégral, s'il considère ce maintien justifié. En outre, le fait de fixer dans la loi plafond de 35 % du montant des allocations pouvant être maintenues à compter du quatrième mois suivant la décision risque de figer un niveau qui ne sera pas forcément adapté à toutes les situations. Enfin, une telle mesure pourrait désinciter les parents de continuer à s'impliquer dans l'éducation de leur enfant, et fragiliser des familles parfois en grandes difficultés économiques et sociales. Pour ces raisons, la rapporteure recommande à la commission de ne pas adopter cet article.

La commission propose à la commission des lois de ne pas adopter cet article.


* 5 ONPE, Chiffres clés en protection de l'enfance au 31 décembre 2018, janvier 2020.

* 6 Proposition de loi visant à renforcer l'accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l'autonomie, n° 1081, déposée le 13 juin 2018 et adoptée en première lecture le 7 mai 2019.

* 7 Saisi d'office ou par le président du conseil départemental.

* 8 Question n° 58839 de Mme Fanny Dombre Coste. Réponse publiée au JO le 30 août 2016.

* 9 Proposition de loi n° 640 (2011-2012) de M. Christophe BÉCHU, Mme Catherine DEROCHE et plusieurs de leurs collègues, déposée au Sénat le 6 juillet 2012, relative au versement des allocations familiales et de l'allocation de rentrée scolaire au service d'aide à l'enfance lorsque l'enfant a été confié à ce service par décision du juge.

* 10 Rapport n° 430 (2012-2013) de Mme Catherine DEROCHE, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 19 mars 2013.

* 11 Art. 19 de la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant.