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Proposition de loi visant à apporter un cadre stable d'épanouissement et de développement aux mineurs vulnérables sur le territoire français

20 mai 2020 : Mineurs vulnérables sur le territoire français ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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Réunie le mercredi 20 mai 2020, sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission examine le rapport pour avis de Mme Véronique Guillotin sur la proposition de loi (n° 311, 2019-2020) visant à apporter un cadre stable d'épanouissement et de développement aux mineurs vulnérables sur le territoire français

M. Alain Milon, président. - Nous examinons le rapport pour avis de Mme Véronique Guillotin sur la proposition de loi visant à apporter un cadre stable d'épanouissement et de développement aux mineurs vulnérables sur le territoire français. Pour des raisons sanitaires, je rappelle que certains de nos collègues participent à nos travaux par visioconférence.

Mme Véronique Guillotin, rapporteure pour avis. - La proposition de loi de notre collègue Josiane Costes relative aux mineurs vulnérables comporte une série de mesures concernant le délaissement de mineurs, les mineurs confiés à l'aide sociale à l'enfance (ASE) et les mineurs isolés étrangers. Initialement inscrite à l'ordre du jour du Sénat du 2 avril, au titre de l'espace réservé du groupe RDSE, cette proposition de loi sera finalement discutée en séance le 28 mai prochain, la Conférence des présidents ayant décidé de la réouverture des espaces réservés des groupes.

Notre commission s'est saisie pour avis de cette proposition de loi et la commission des lois lui a délégué l'examen au fond des articles 5, 6 et 9 qui concernent l'aide sociale à l'enfance.

Les missions d'aide sociale à l'enfance, assurées par les conseils départementaux, participent activement à la protection de l'enfance sur le territoire, par des actions de sensibilisation ainsi que par des mesures d'action éducative et de placement de mineurs en danger, sur décision administrative ou judiciaire.

Au 31 décembre 2017, 344 000 mesures d'ASE sont en cours auprès des mineurs et jeunes majeurs de moins de 21 ans, dont la moitié pour un placement. Le nombre de ces mesures a augmenté de 31 % entre 1996 et 2017, alors que la population des moins de 21 ans n'a crû que de 3 % durant cette période. Cette évolution montre l'intérêt de renforcer les actions de prévention et de protection des mineurs vulnérables, en particulier pour les mineurs et jeunes majeurs victimes de maltraitances ou de carences éducatives.

La crise sanitaire que nous traversons rappelle la nécessité de mieux protéger les enfants, en particulier contre les violences intrafamiliales auxquelles ils sont davantage exposés depuis la période de confinement. Les chiffres parlent d'eux-mêmes : la semaine du 13 au 19 avril a connu un nombre d'appels au 119 en hausse de 89 % par rapport à la même période l'année dernière.

Je partage l'objectif poursuivi par la proposition de loi : il est nécessaire de renforcer la protection de l'enfance par un meilleur accompagnement des mineurs vulnérables, dont ceux suivis par l'ASE. Les dispositifs proposés par le texte appellent cependant plusieurs réserves que je vais détailler en abordant les trois articles qu'il nous revient d'examiner.

Concernant l'article 5, le souhait de l'auteure de la proposition de loi est d'ouvrir la possibilité pour une famille d'accueil d'accueillir un unique enfant placé. Rien ne s'oppose dans le droit en vigueur à ce qu'un assistant familial soit agréé pour l'accueil d'un seul mineur. Le code de l'action sociale et des familles ne fixe qu'un plafond de trois mineurs pouvant être accueillis au sein d'une famille d'accueil, mais il ne fixe pas de plancher. La mesure proposée est donc satisfaite.

L'article 6 prévoit de rendre obligatoire la prise en charge des mineurs émancipés et des jeunes majeurs de moins de vingt et un ans par les services de l'aide sociale à l'enfance.

L'accompagnement des jeunes majeurs est aujourd'hui laissé à l'appréciation des départements, puisque l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles dispose que ces jeunes majeurs « peuvent également être pris en charge à titre temporaire par le service chargé de l'aide sociale à l'enfance » lorsqu'ils éprouvent « des difficultés d'insertion sociale faute de ressources ou d'un soutien familial suffisants ». Cet accompagnement prend la forme d'un contrat jeune majeur dont les critères d'éligibilité et les mesures d'accompagnement sont définis par chaque département. Le nombre de jeunes majeurs faisant ainsi l'objet d'un suivi par l'ASE s'élevait à 21 400 fin 2018.

La marge d'appréciation laissée aux départements génère toutefois une hétérogénéité entre les territoires, tant en ce qui concerne le nombre de jeunes majeurs suivis que la nature de l'accompagnement proposé. L'Assemblée des départements de France, que j'ai entendue avec Alain Marc, rapporteur de la commission des lois, nous a indiqué que certains départements assuraient un suivi très limité des jeunes majeurs en raison d'un manque important de moyens pour le faire.

Dans le cadre de la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté, le Gouvernement a souhaité renforcer les mesures visant à accompagner les jeunes majeurs vulnérables et prévenir les « sorties sèches » de l'aide sociale à l'enfance. Ces mesures, en cours de déploiement depuis l'année dernière, sont mises en oeuvre sous la forme d'une contractualisation avec les départements.

Dès lors, la mesure proposée par l'article 6, qui vise à introduire une obligation d'accompagnement des jeunes majeurs, appelle plusieurs réserves de ma part. Bien que l'article propose une compensation par l'État des dépenses obligatoires résultant de cette prise en charge, il risque de créer d'importantes dépenses non compensées à la charge des conseils départementaux, diluant ainsi les moyens consacrés à l'ASE, déjà insuffisants aujourd'hui.

Je rappelle que les dépenses d'aide sociale à l'enfance représentent déjà près d'un quart du budget d'aide sociale des départements et que la crise sanitaire actuelle risque d'engendrer d'importantes dépenses supplémentaires pour ces collectivités au titre des politiques sociales et médico-sociales.

Par ailleurs, l'instauration de cette obligation risque de rigidifier le cadre législatif applicable, alors que tous les jeunes suivis par l'ASE n'ont pas forcément besoin d'un accompagnement jusqu'à 21 ans. Il serait sans doute préférable d'évaluer dans un premier temps, à l'issue de leur mise en oeuvre, les mesures en cours de déploiement visant à lutter contre les sorties sèches de l'ASE, avant de modifier la loi sur ce point.

Enfin, l'article 9 prévoit que l'attribution des allocations familiales dues au titre d'un enfant confié à l'ASE ne puisse être maintenue que partiellement à la famille, sur décision du juge. Cet article précise que dans le cas du maintien des allocations à la famille, le montant versé ne pourra dépasser 35 % des allocations dues à compter du quatrième mois suivant la décision du juge.

Pour les enfants confiés au service de l'ASE, le principe posé par la loi est celui du versement au service de l'ASE des allocations familiales dues au titre de cet enfant. La loi prévoit toutefois une dérogation à ce principe lorsque l'enfant fait l'objet d'une mesure judiciaire de placement : le juge peut décider de maintenir le versement de ces allocations à la famille, dans le cas où elle participe à la prise en charge morale ou matérielle de l'enfant ou en vue de faciliter le retour de l'enfant dans son foyer. Le maintien des allocations à la famille n'est donc pas automatique et soumis au cas par cas à l'appréciation du juge.

La mesure proposée reprend l'un des articles de la PPL de nos collègues Christophe Béchu et Catherine Deroche, adoptée par le Sénat en 2013, qui considéraient qu'en pratique, cette dérogation visant à maintenir les allocations à la famille de l'enfant placé était devenue la norme, sans toutefois s'appuyer sur des chiffres précis quant à leur répartition, faute de statistiques disponibles.

Je me suis également heurtée à l'absence de données précises sur le sujet, mais la situation a évolué depuis l'examen de cette PPL. Premièrement, les quelques chiffres que j'ai obtenus semblent nuancer le constat posé par nos collègues en 2013. Les services du ministère des solidarités et de la santé m'ont indiqué qu'ils ne disposaient pas de chiffres récents. Les données agrégées dont nous disposons remontent à 2016 : le Gouvernement indiquait alors que les allocations étaient maintenues à la famille dans 55 % des cas et versées à l'ASE dans 45 % des cas, soit une répartition plutôt équilibrée.

Les services de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) n'ont pu me donner des chiffres que pour le mois de décembre 2019, selon lesquels les allocations familiales ne sont reversées à l'ASE qu'au titre de 20 % des enfants placés. Ces chiffres concernent toutefois toutes les mesures de placement, dont le placement en urgence pour une courte durée ou encore le placement pénal au titre de l'enfance délinquante, pour lesquels le maintien des allocations à la famille paraît assez logique.

En outre, comme le soulignait Catherine Deroche dans son rapport en 2013, il semblerait que certains départements n'effectuent pas les démarches nécessaires auprès des caisses d'allocations familiales (CAF) pour bénéficier du versement des allocations.

Deuxièmement, depuis la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant, les familles ayant au moins un enfant placé se voient retirer le versement de l'allocation de rentrée scolaire pour cet enfant. Les montants de cette allocation sont alors versés à la Caisse des dépôts et consignations et constituent un pécule que l'enfant peut récupérer à sa majorité.

Par conséquent, il apparaît que le droit en vigueur et son application assurent un équilibre satisfaisant entre maintien et retrait des prestations familiales dues au titre d'un enfant confié à l'ASE. Le juge peut ainsi, dans le cadre actuel, agir dans l'intérêt de l'enfant. La mesure qui nous est proposée, d'un maintien seulement partiel sur décision du juge, n'aurait sans doute que peu d'impact dans la mesure où le juge pourra fixer lui-même la part d'allocations à verser pour une durée de quatre mois. Ensuite, le fait de fixer dans la loi un seuil à 35 % d'allocations pouvant être maintenues après quatre mois créerait un cadre assez strict et pas forcément adapté à toutes les situations.

Enfin, la crise sanitaire fragilise la situation financière et sociale des familles modestes, comme en témoignent les besoins croissants d'aide alimentaire dans de nombreux foyers. La disposition proposée pourrait donc, dans le contexte actuel, fragiliser des familles qui connaissent déjà d'importantes difficultés. Il n'apparait donc pas souhaitable de modifier à ce stade le dispositif actuel.

Au total, je vous invite donc à ce que notre commission propose à la commission des lois de ne pas adopter les articles 5, 6 et 9 de cette proposition de loi. J'ai bien entendu travaillé en concertation avec l'auteure de la PPL, Josiane Costes, ainsi qu'avec le rapporteur de la commission des lois, Alain Marc. Ce dernier devrait également proposer à la commission des lois de ne pas adopter de texte. La discussion en séance porterait alors sur la proposition de loi dans sa rédaction initiale. Elle sera l'occasion d'échanger avec le Gouvernement sur les nombreuses améliorations à mener pour la protection de l'enfance, qui doit retenir toute notre attention dans le contexte actuel.

M. René-Paul Savary. - Le département n'a pas l'obligation de prendre en charge les jeunes majeurs, mais, dans les faits, on continue à les accompagner dès lors que la situation l'exige ou pour les aider à mettre en oeuvre leur projet. Il faut donc veiller à conserver une certaine souplesse au dispositif et donner aux départements les moyens d'agir. Certains jeunes peuvent avoir besoin d'être accompagnés plus longtemps, d'autres pas. Plus généralement, il conviendrait de revoir l'aide sociale à l'enfance dans sa globalité. C'est pourquoi je ne suis pas très favorable à des propositions de loi ou à des petits textes qui modifient des points très ciblés de cette politique, sans la revoir dans son ensemble.

Mme Michelle Gréaume. - J'entends les arguments de notre rapporteure, mais la situation des jeunes majeurs, notamment ceux qui sortent de l'ASE, est problématique. On compte ainsi un grand nombre de jeunes majeurs parmi les sans domicile fixe (SDF). Avant, les jeunes qui avaient fini leurs études ou fait leur service militaire pouvaient bénéficier le cas échéant, jusqu'à l'âge de 25 ans, d'une allocation chômage. Lorsque le revenu minimum d'insertion (RMI) a été créé, en décembre 1989, cette allocation a été intégrée aux aides versées aux familles, et ceux dont les parents travaillaient n'ont plus eu alors eu droit à rien. La difficulté aujourd'hui est que des jeunes se retrouvent placés tandis que les parents continuent à percevoir les aides. Ce texte peut constituer une occasion d'aider ces jeunes en difficulté à avoir une deuxième chance, suivre une formation ou trouver un emploi.

Je ne suis pas favorable au rejet de l'article 5. Laissons le président du conseil départemental libre d'accorder, si cela est nécessaire, une dérogation au nombre de jeunes qu'une famille d'accueil peut recevoir.

En ce qui concerne l'article 9, le retrait des allocations familiales devrait s'appuyer sur un bilan financier de la situation de la famille pour éviter de la mettre davantage en difficulté. Il ne faudrait pas, par exemple, que cela aboutisse à l'empêcher de pouvoir payer son loyer.

Enfin, je ne suis pas favorable non plus au rejet de l'article 6. Ce texte sera utile, même si une réforme d'ensemble de l'ASE serait pertinente.

M. Jean-Marie Morisset. - Je partage le point de vue de notre rapporteure. Les départements jouent leur rôle de soutien, avec des différences selon les lieux. Sans doute un cadre plus global serait-il nécessaire. Toutefois, je suis agacé quand j'entends dire que le plan pauvreté aidera les départements à mieux accompagner les jeunes : il n'est pas fait pour cela et chacun sait que cette aide de l'État ne durera qu'un temps ! Comme l'ont indiqué les associations humanitaires, que nous avons auditionnées, comme Emmaüs, les centres d'hébergement voient arriver de plus en plus de jeunes majeurs en détresse. Nous devons donc trouver une solution globale. Évitons aussi de faire reporter l'effort sur les départements, car ils ne peuvent pas tout faire.

Mme Élisabeth Doineau. - Je soutiens les conclusions de notre rapporteure. J'avais du mal à m'y retrouver dans cette proposition de loi alors que je m'occupe de l'ASE depuis de nombreuses années dans la Mayenne. Cette proposition de loi est certainement issue de bonnes intentions, mais elle ne répond pas à la réalité de terrain. Le code de l'action sociale prévoit déjà que les familles d'accueil ne puissent accueillir qu'un seul mineur, mais les familles souhaitent souvent garder plusieurs enfants pour des raisons économiques. Il serait aussi intéressant d'augmenter les indemnités versées aux familles d'accueil quand l'enfant est en situation de handicap ou quand sa situation demande plus de vigilance. Certains départements le font, mais c'est assez rare.

L'article 6 semble reprendre une proposition de Mme Bourguignon à l'Assemblée nationale qui avait suscité un tollé des départements, car la prise en charge des jeunes adultes jusqu'à l'âge de 21 ans, et non plus 18 ans, représente une dépense supplémentaire pour les départements et aucune compensation n'est prévue. Le fonds national de financement de la protection de l'enfance n'a ainsi jamais été augmenté. Les départements ne sont pas hostiles par principe et beaucoup font déjà des contrats d'accompagnement des jeunes majeurs, mais leur capacité d'action dépend de leurs moyens financiers. De plus, les jeunes placés et pris en charge par l'ASE n'ont, la plupart du temps, qu'une envie à leur majorité : en sortir au plus vite ! Ce n'est pas le cas de tous, certes, mais nous devons en tenir compte et trouver un mécanisme différent pour prendre le relais de l'ASE. Les jeunes vivent souvent le fait d'être placé comme une blessure, et en portent toute leur vie les stigmates, même s'ils peuvent être satisfaits de la prise en charge.

Enfin, j'avais soutenu la démarche de M. Béchu et de Mme Deroche, visant à faire en sorte que les allocations familiales ne soient pas systématiquement versées aux familles. Le débat avait été salutaire et on a constaté un rééquilibrage, comme l'a noté, avec raison, notre rapporteure.

Mme Catherine Deroche. - L'article 9 reprend en effet une mesure que nous avions proposée avec Christophe Béchu, mais je partage le constat de notre rapporteure et de Mme Doineau. Notre proposition a fait bouger les lignes, comme on l'a vu avec l'allocation de rentrée scolaire. Nous visions les cas où l'enfant avait été placé pour défaillance familiale ou pour maltraitance. Il ne semblait pas normal que les familles continuent à percevoir l'allocation dans ces cas. Je suivrai la position de notre rapporteure.

M. Xavier Iacovelli. - J'avais repris en partie, dans le cadre d'une proposition de loi que j'avais déposée, la mesure proposée par Christophe Béchu et Catherine Deroche. La question du maintien des allocations familiales pour les enfants placés mérite un vaste débat. C'est pourquoi je ne partage pas l'avis négatif de notre rapporteure sur l'article 9.

Je soutiens, en revanche, tout à fait sa position sur l'article 5. Je ne partage pas l'analyse de Mme Doineau sur l'article 6 sur la prolongation des contrats jeunes majeurs jusqu'à l'âge de 21 ans : l'Assemblée des départements de France était d'accord, sous réserve d'une compensation par l'État, et c'est le Gouvernement qui s'y est opposé en déposant un amendement de suppression. Les associations représentant les enfants placés sont favorables à cette mesure et réclament même d'aller jusqu'à 25 ans... Les politiques d'aide sociale à l'enfance sont très différentes selon les départements, ce qui est problématique au regard de l'impératif d'égalité. Il est faux de dire que les enfants placés aspirent à quitter l'ASE dès leur majorité. L'âge moyen de décohabitation en France est de 27 ans. Pourquoi les enfants placés n'auraient-ils pas le droit d'être des Tanguy comme les autres jeunes ? Je milite aussi pour une reconnaissance du droit à l'erreur pour ceux qui ont fait le choix de sortir de l'ASE, mais qui souhaiteraient être accompagnés à nouveau.

Mme Corinne Imbert. - J'étais dubitative lorsque j'ai pris connaissance de cette proposition de loi. Je remercie notre rapporteure pour son travail et suivrai son avis. Mme Doineau a raison : il ne faut pas se voiler la face, beaucoup de jeunes qui arrivent à l'âge de 18 ans ne souhaitent plus être accompagnés par l'ASE et ne veulent plus en entendre parler !

Mme Michelle Meunier. - Je ne suis pas favorable au rejet des articles 5, 6 et 9. Le jugement de notre rapporteure est sévère, mais cette proposition de loi a le grand mérite de reposer la question de l'aide sociale à l'enfance et des procédures d'adoption et de filiation. Il s'agit de donner une chance aux enfants de retrouver une famille et de s'y développer. Cette proposition de loi aborde aussi à nouveau la question des violences sur les enfants et de l'éducation bienveillante. Elle s'inscrit dans la lignée du texte que nous avions voté sur les violences éducatives ordinaires. Cette proposition de loi ne me semble donc pas négligeable. Je soutiendrai l'article 6, comme mon collègue M. Iacovelli. Pour le reste, avec le seuil de 35 %, le texte s'inspire de la réalité empirique de la répartition des différentes allocations entre les familles et l'ASE.

Mme Laurence Rossignol. - Cette proposition de loi veut faire oeuvre utile et il faut le reconnaître. Il est aussi difficile de réformer la protection de l'enfance dans un texte qui traite d'un sujet aussi sérieux que le délaissement. Pour des raisons différentes - questions de moyens, de culture, etc. -, les départements n'ont pas les mêmes politiques en matière d'aide sociale à l'enfance et n'utilisent pas toutes les facultés de prises en charge différenciées que les lois de 2007 et 2016 offrent. C'est pourquoi je suis réservée sur la nécessité de changer la loi. Est-il utile de changer le droit si les cultures ne changent pas ?

En ce qui concerne la répartition des allocations familiales, les juges appliquent la loi de manière fine, en utilisant le pouvoir d'appréciation qu'elle leur confère. Je salue la position de Mme Deroche. La constitution d'un pécule pour l'enfant grâce aux allocations de rentrée scolaire n'est pas une mauvaise idée. Mais pourquoi ne pas examiner au Sénat la proposition de loi visant à renforcer l'accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l'autonomie de Mme Bourguignon qui a été adoptée par l'Assemblée nationale ? Cela faciliterait le processus législatif. À l'inverse, chaque chambre adopte ses propres propositions de loi qui ne sont jamais inscrites à l'ordre du jour de l'autre assemblée...

Quoi qu'il en soit, on n'améliorera pas la situation des enfants placés si on n'augmente pas les moyens des départements. Les jeunes majeurs sont les victimes collatérales de l'abaissement de la majorité à 18 ans en 1974 : avant, les enfants de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DDASS) étaient pris en charge jusqu'à 21 ans. Ce n'est pas parce que l'on abaisse la majorité à 18 ans que les jeunes deviennent autonomes à cet âge. Je ne partage donc pas l'avis de Mme Doineau. Dans les Landes, les jeunes sont suivis et accompagnés jusqu'à 25 ans. Cela fonctionne très bien. Je plaide pour l'examen au Sénat de la proposition de loi Bourguignon. Ce serait la meilleure manière de faire aboutir la discussion. En attendant, nous nous abstiendrons sur ce texte.

M. Michel Amiel. - Comme cela a été dit, cette proposition de loi a le mérite de poser la question de la protection de l'enfance. Je me suis longtemps occupé de ce secteur au sein du conseil départemental des Bouches-du-Rhône. Il existe une grande hétérogénéité d'un département à l'autre. À titre personnel, je pense que la jeunesse devrait redevenir une compétence régalienne de l'État. Cela ne signifie pas qu'il faille revenir à l'assistance publique... Les intitulés des ministères sont révélateurs. L'ASE relève non pas du ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse - sous-entendu : « normale » ! -, mais dépend du ministère des affaires sociales, tandis que la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) relève du ministère de la justice. Or, ce sont souvent les mêmes publics dans les deux cas. Si un enfant malheureux peut devenir dangereux, un enfant isolé est toujours en danger. Le texte a donc le mérite de relancer le débat.

Concernant les positions de Mme Doineau et de M. Iacovelli, il est normal que les jeunes aspirent, à un moment ou à un autre, à sortir de l'ASE et ils doivent pouvoir le faire dans de bonnes conditions. L'essentiel est d'éviter les sorties sèches.

Mme Rossignol a raison, l'abaissement de l'âge de la majorité a eu des effets pervers, en abaissant l'âge limite de prise en charge. Il y a un vide entre 18 et 21 ans, et je prolongerais volontiers la possibilité d'accompagnement jusqu'à 25 ans, ne serait-ce que pour des raisons neuropsychologiques que l'on connaît bien maintenant.

Mme Véronique Guillotin, rapporteure pour avis. - Avant de répondre plus précisément, je tiens à préciser que si la commission n'adopte pas les articles 5,6 et 9, ceux-ci ne seront pas supprimés, mais la discussion en séance portera sur le texte de la proposition de loi dans sa rédaction initiale. Nous pourrons ainsi avoir un débat approfondi dans l'hémicycle. Ce sujet le mérite. Cela va dans le sens de l'intention de Mme Costes.

Des associations ou des banques alimentaires nous l'ont montré, les sorties sèches de l'ASE constituent un vrai défi. Beaucoup de SDF sont ainsi des jeunes majeurs qui sont sortis de l'ASE. La situation n'est pas acceptable.

Merci à Mme Deroche pour son soutien sur l'article 9 relatif à l'attribution des allocations familiales. Fixer un seuil dans la loi ne permettra pas d'apporter une réponse adaptée à toutes les situations. Le mieux est de laisser le juge décider au cas par cas.

Monsieur Iacovelli, je ne suis pas convaincue qu'une obligation de prise en charge jusqu'à 21 ans améliore la situation. Il me semble que l'essentiel est avant tout d'éviter les sorties sèches sans accompagnement.

Madame Gréaume, l'article 5 est satisfait. Le droit actuel ne fixe pas de plancher et n'interdit pas qu'un assistant familial soit agréé pour l'accueil d'un seul mineur.

Aussi, en accord avec Mme Josiane Costes, dont le but principal était de reposer la question du sort des enfants issus de l'ASE, je vous propose de ne pas adopter les articles 5, 6 et 9, tout en soulignant la nécessité de traiter la question des sorties sèches ultérieurement.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les articles 5, 6 et 9.