EXAMEN EN COMMISSION
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Réunie le 25 novembre 2020, sous la présidence de Mme Catherine Deroche, présidente, la commission examine le rapport pour avis de M. Alain Milon sur le projet de loi de finances pour 2021 (mission « outre-mer »).
M. Alain Milon , rapporteur pour avis de la mission « outre-mer » . - Madame la présidente, mes chers collègues, j'ai le plaisir et l'honneur de vous présenter, pour la première fois, mes observations sur les crédits de la mission « outre-mer » dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) pour 2021.
Comme préambule à cet examen, il me semble important de vous faire part de plusieurs observations.
En premier lieu, notre commission des affaires sociales a toujours fait preuve d'un intérêt particulier pour les territoires ultramarins, qui ne s'est jamais limité à l'appréciation des crédits budgétaires que la présente mission leur consacre. Outre la représentation importante parmi nos commissaires d'élus de ces territoires de tous bords politiques, notre attachement aux enjeux soulevés par les outre-mer provient de ce que certaines difficultés qu'ils éprouvent, davantage que dans l'hexagone, ont directement trait aux champs de compétence de notre commission : santé, emploi, solidarité. C'est pourquoi je suis particulièrement fier, dans le prolongement du rapport que nous avions produit en juin 2016 sur l'excellence sanitaire dans l'Océan indien - et deux ans plus tard, en Guyane et en Guadeloupe - avec plusieurs de nos collègues, de poursuivre devant vous l'engagement et la vigilance de notre commission sur ces sujets.
Bien qu'il soit difficile de ne pas aborder, au cours d'un tel débat, l'ensemble des enjeux et des difficultés auxquels les territoires d'outre-mer sont confrontés, je vous rappelle que la mission budgétaire que nous examinons est très loin de retracer l'ensemble des crédits qui leur sont consacrés, portés par 88 programmes relevant de 29 missions différentes. Un seul principe régit la maquette de la mission « outre-mer » : loin de présenter un ensemble cohérent et homogène, ses crédits n'y sont réunis qu'en raison de leur pilotage direct par le ministère des outre-mer qui, contre toute intuition, ne maîtrise qu'une part très restreinte - 13 % exactement - de l'engagement financier de l'État vers ces territoires. Ayons donc bien à l'esprit que notre examen ne porte pas sur une appréciation globale de la politique ultramarine de l'État, mais sur la seule gestion par le ministère compétent des crédits dont il est ordonnateur unique.
Enfin, je me dois de souligner devant vous qu'en conséquence de son caractère composite, la mission « outre-mer » comporte plusieurs lignes budgétaires de montants significatifs qui ne visent pas directement le champ de compétence de notre commission, comme le logement ou le soutien aux collectivités territoriales. Notre avis portant sur la globalité des crédits de la mission, j'ai néanmoins fait le choix de retenir dans mon examen les aspects les plus saillants de l'évolution budgétaire, sans considération sectorielle particulière.
Ces précisions contextuelles étant faites, j'en viens à la présentation proprement dite de la mission. Elle est composée de deux programmes, le premier, le 138, consacré à l'emploi outre-mer, et le second, le 123, aux conditions de vie.
J'observe tout d'abord avec satisfaction que les crédits de cette mission, conformément aux exercices précédents, connaissent une évolution favorable qui les porte en 2021 à plus de 2,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et plus de 2,4 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Cette évolution ne doit toutefois pas masquer l'affaiblissement global de l'effort budgétaire de l'État à l'égard des outre-mer, retracé dans le document de politique transversale en annexe du projet de loi de finances (PLF), et qui prévoit, en autorisations d'engagement, un passage de 18,3 milliards d'euros en 2020 à 17,8 milliards d'euros en 2021.
Bien qu'il ne rentre pas dans les attributions du rapporteur pour avis d'examiner l'évolution de ces crédits, leur baisse semble principalement imputable à un désengagement de l'État en matière de transition énergétique, de valorisation des atouts culturels et scientifiques des territoires ultramarins, mais surtout à la non-reconduction en 2021 des crédits ouverts en 2020 au titre du plan d'urgence face à la crise sanitaire.
Le programme 138, qui représente deux tiers de la mission, est en très grande partie soutenu par les crédits couvrant la compensation budgétaire par l'État des exonérations de cotisations sociales prévues pour l'activité salariale et indépendante ultramarine, qui connaissent une augmentation sensible de 6,6 % en crédits de paiement.
Je rappelle que le régime d'exonération de cotisations sociales patronales en outre-mer, plus connu sous le nom d'exonérations Lodeom, peut être décliné selon trois modalités - le régime de compétitivité, le régime de compétitivité renforcée et le régime d'innovation et croissance - dont les seuils d'exonération et de dégressivité sont plus ou moins élevés. L'augmentation régulière des crédits consacrés à la compensation budgétaire des exonérations Lodeom en PLF n'est souvent que le reflet à N+1 d'une extension du régime de compétitivité renforcée à un ou plusieurs secteurs d'activité décidée en année N, au moment du vote du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).
Nous le savons bien, les discussions et les arbitrages qui d'année en année désignent les secteurs d'activité ultramarins éligibles à la compétitivité renforcée ne semblent pas répondre à une stratégie d'ensemble cohérente, mais plutôt à une succession de secours apportés a posteriori à des situations économiques dégradées, parfois au mépris d'une vision plus globale.
Ainsi, s'il faut se réjouir de l'intégration du secteur de la production audiovisuelle dans le barème de compétitivité renforcée, suite à la fermeture de France Ô, il est en revanche peu compréhensible que le Gouvernement ait fermé la porte à ce que le secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP), très exposé par la situation dégradée des finances locales, bénéficie de la même requalification, comme le prévoyait un amendement porté par notre collègue Viviane Malet.
Les représentants des entreprises ultramarines, que j'ai auditionnés en compagnie de plusieurs de nos collègues, se sont par ailleurs émus du manque à gagner substantiel qu'elles subissent depuis le remplacement du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) par un renforcement du régime d'allégements de cotisations sociales à partir du 1 er janvier 2019.
Il semblerait en effet que cette substitution n'ait à ce jour fait l'objet d'aucune analyse quantitative stricte et qu'elle se soit traduite, selon nos collègues de la commission des finances, par une perte sèche de l'ordre de 100 millions d'euros, ce qui est considérable. Je déplore cette absence d'objectivation : si j'en crois le retour d'expérience de la fédération des entreprises des outre-mer (FEDOM), la compensation de la suppression du CICE s'est initialement fondée sur un chiffrage erroné qui ne tenait pas suffisamment compte des délais d'ajustement, et n'a pas été dûment actualisé depuis.
J'en appelle donc aujourd'hui à ce que les dispositifs Lodeom, dont les effets sur l'emploi outre-mer sont indéniablement favorables, puissent s'extraire de cette évolution par à-coups et faire l'objet d'une stratégie plus globale.
Le programme 123, intitulé « Conditions de vie outre-mer », concentre en crédits de paiement pour 2021 moins de 600 millions d'euros et recouvre en réalité deux politiques principales : le soutien budgétaire au logement ultramarin et l'accompagnement humain et financier des collectivités territoriales.
Concernant le logement, il s'agit de la seule politique dont l'intégralité des crédits et du financement peut être retracée au sein de la mission « outre-mer », ce dont elle tire d'ailleurs sa dénomination de ligne budgétaire unique (LBU). Les crédits de paiement qui lui sont consacrés en 2021, portés à 177 millions d'euros, accusent une diminution de 2,7 % par rapport à l'an dernier, dans laquelle il faut moins voir, à mon sens un retrait budgétaire de l'État, qu'une plus grande prise en compte de la sous-exécution chronique des crédits de la LBU.
En effet, d'après un rapport récent de la Cour des comptes sur le sujet, le défaut de consommation de ces crédits illustre une incapacité certaine pour les collectivités ultramarines et les acteurs du logement social de mobiliser cette aide. De l'aveu même du ministère des comptes publics, l'enjeu majeur de la LBU ne réside pas tant dans la sanctuarisation de son niveau de crédits que dans le développement des capacités d'ingénierie des collectivités pour atteindre les objectifs de la politique du logement. Toujours d'après la Cour, « ces sous-consommations ont abouti à l'accumulation de 758 millions d'euros de restes à payer, dont près de 23 % antérieurs à 2014 ».
Nous touchons là, mes chers collègues, à un sujet qui déborde quelque peu du champ de notre compétence mais qui, en raison du caractère prépondérant de l'enjeu du logement social dans les outre-mer, doit tout de même attirer notre attention. Les conclusions esquissées par la Cour dans son rapport, qui me paraissent mériter une réflexion ultérieure, suggèrent que les 19 organismes de logement social présents dans les outre-mer, bénéficiaires directs de la LBU et par ailleurs destinataires de financements soutenus par de nombreuses dépenses fiscales, sont insuffisamment rationalisés dans leur action et ne bénéficient pas, compte tenu des effectifs limités du ministère des outre-mer et de ses agents déconcentrés, du pilotage requis.
La majorité des autres actions retracées dans le programme 123 vise des objets limités et disparates mais ont pour point commun de venir en soutien aux collectivités territoriales d'outre-mer et doivent être replacées dans un contexte global de finances locales dégradées. Elles concerneront, en 2021, plus de 568 millions d'euros des crédits du programme en autorisations d'engagement.
Là encore, de façon similaire aux constats que j'ai portés sur la politique du logement, je déplore que la principale faiblesse de ces crédits réside dans leur importante sous-exécution, elle-même directement conséquence des besoins en ingénierie exprimés par les élus locaux.
Je rappellerai en effet que ces derniers, fortement mobilisés dans l'engagement de dépenses de fonctionnement liés aux allocations individuelles de solidarité, voient leur capacité d'investissement fortement obérée et sont donc incapables de consommer l'intégralité des crédits qui leur sont destinés.
La direction générale des outre-mer (DGOM), que j'ai auditionnée, m'a indiqué avoir l'intention de renforcer cette année les crédits d'accompagnement financier et humain destinés aux gestionnaires locaux dont les capacités d'ingénierie auraient été trop faibles pour solliciter des crédits précédemment engagés. J'ai eu l'occasion d'alerter mes interlocuteurs sur le risque de « prime au mauvais gestionnaire » qu'une telle orientation comporterait : alors que ces crédits, qui ne sont pas habituellement revêtus d'une mission de péréquation, visent à renforcer l'autonomie de gestion des collectivités d'outre-mer, ce fléchage aurait pour résultat direct de désavantager celles qui se seraient montrées les plus performantes dans la consommation des crédits qui leur étaient préalablement destinés.
Je reprends à mon compte devant vous une suggestion qu'a alors formulée notre collègue Victoire Jasmin, qui a jugé plus opportun de recentrer ces crédits d'accompagnement vers le soutien aux gestionnaires locaux dans l'accomplissement de leurs missions régaliennes, tel le recouvrement de l'impôt, plus que vers la consommation de crédits déjà engagés.
De façon plus large, l'émiettement des crédits de soutien aux collectivités territoriales, qui nuit gravement à leur lisibilité au sein du programme 123, et qui peut même conduire à des financements doublonnés, plaide pour une refonte intégrale de la maquette budgétaire du programme, qui privilégierait une approche par secteur d'intervention.
Tels sont, madame la présidente, mes chers collègues, les principaux éléments que je souhaitais porter à votre connaissance au sujet de la mission « outre-mer ». Compte tenu de l'ensemble de ces observations, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits correspondants, qui sera pour ma part plutôt timide.
Mme Catherine Deroche , présidente . - Je vous remercie, monsieur le rapporteur, et je suis ravie de vous avoir proposé d'élaborer ce rapport. Il est vrai que la commission des affaires sociales a effectué de nombreuses missions outre-mer et porte un grand intérêt aux territoires ultramarins. Le déplacement à Mayotte est d'ailleurs toujours très attendu.
Mme Victoire Jasmin . - Je souhaiterais tout d'abord remercier le rapporteur, qui a tenu compte de nos échanges. Son rapport illustre parfaitement la situation dans laquelle se trouvent les territoires d'outre-mer, alors qu'il n'est pas toujours évident de comprendre les différentes problématiques. Il permettra sans aucun doute à ceux qui ne vivent pas en outre-mer de mieux comprendre de quoi nous parlons, quand nous évoquons les exonérations Lodeom ou la LBU, par exemple.
Concernant le logement, les risques naturels majeurs nous contraignent à respecter des procédures différentes de celles de la métropole. Je ne dirai pas qu'elles sont plus compliquées, mais leur approche est différente. Or depuis trois ans, nous avons bien noté que les problèmes liés au BTP ont été évoqués, notamment parce que les coûts sont différents et la main-d'oeuvre insuffisamment valorisée.
De nombreux jeunes diplômés partent se former en métropole, mais ne trouvent pas d'emplois. Leurs savoir-faires ne sont plus valorisés.
Nous avons tous entendu, il y a quelques jours, les propos de notre collègue Valérie Létard, relatifs à Action logement ; nous avons l'habitude de dire « quand le bâtiment va, tout va ». Nous devons donc trouver des solutions pour relancer le bâtiment en outre-mer, notamment grâce au dispositif « Coeur de ville », aux projets d'accompagnement, au plan d'investissement volontaire (PIV)... Je suis sûre que nous pouvons y parvenir, si le ministre en a la volonté.
Enfin, il est important que les difficultés propres à chaque territoire soient prises en compte, et notamment les risques naturels majeurs qui sont très importants. Les chefs d'entreprise du BTP le savent et rencontrent de nombreuses difficultés.
Mme Élisabeth Doineau . - Lorsque j'ai présenté ce rapport en remplacement de Mme Nassimah Dindar l'an dernier, j'ai pu mesurer l'ampleur des difficultés. Je tiens donc à témoigner pour ces territoires, nos collègues rencontrant de nombreuses difficultés sur le terrain.
Les aides proposées aux outre-mer sont un véritable casse-tête. Elles sont superposées les unes sur les autres, au fur et à mesure des visites ministérielles dans les différents territoires ultramarins. Nous avons vraiment l'impression qu'à chaque époque, des dispositions ont été prises.
Mais comment sont réalisées les évaluations ? Nous n'avons pas le sentiment, après le lancement d'un programme sur l'habitat, par exemple, qu'une évaluation soit ensuite réalisée sur la dépense des crédits. Or, le rapporteur l'a indiqué, certains crédits non consommés datent de 2014 ! C'est révoltant. Des millions d'euros dorment quelque part, faute peut-être, justement, d'une évaluation effectuée dans les temps.
Les bidonvilles n'ont toujours pas disparu ; c'est inacceptable. Cela a été dit, les entreprises ont besoin de travail, les populations ont besoin d'être mieux logées, il suffit donc de le vouloir pour le faire. Il est important que le Gouvernement, plutôt que d'envoyer des ministres, organise une réelle gestion de ces crédits sur place.
Mme Laurence Cohen . - Je remercie également le rapporteur pour son rapport très complet et nuancé.
Lors de nos déplacements, nous avons pu mesurer le fossé qui existe entre la politique menée en hexagone et celle qui est menée dans les territoires ultramarins. L'une de nos erreurs est que nous reproduisons, en outre-mer, ce qui est fait en métropole, sans tenir compte des spécificités. Les propositions des élus ne sont pas suffisamment prises en compte pour répondre à l'urgence dans ces territoires.
Je suis très admirative de mes collègues ultramarins qui restent toujours très mesurés, en séance publique, lorsqu'ils décrivent la situation de leur territoire, alors que les inégalités sont extrêmement importantes.
Alors que le rapporteur votera timidement en faveur des crédits de la mission, mon groupe s'abstiendra.
M. Stéphane Artano . - Je remercie le rapporteur pour ses propos, auxquels j'adhère en grande partie, sa vision étant extrêmement lucide.
Un rapport a été élaboré par la délégation sénatoriale aux outre-mer sur la prise en considération de l'état d'urgence en outre-mer et les mesures de soutien économique. Nous n'avons pas été entendus sur tous les aspects que nous avions soulignés. La FEDOM l'a d'ailleurs clairement indiqué, lors de son audition devant notre commission, mais aussi devant la commission des finances.
S'agissant de la sous-consommation des crédits, elle est avérée. Une mission parlementaire, confiée à vos collègues Jean-René Cazeneuve et Georges Patient à la demande de l'ancienne ministre des outre-mer, Mme Annick Girardin, faisait notamment état d'un problème d'ingénierie de la part des partenaires de l'État sur les territoires, des difficultés de ces mêmes partenaires à honorer parfois leurs engagements, et d'acteurs privés qui méconnaissaient un certain nombre de règles publiques. Je rappellerai que le tissu économique ultramarin est composé à 90 % de très petites entreprises (TPE). Le Gouvernement s'est engagé à renforcer l'ingénierie territoriale.
J'ai toujours considéré qu'un budget traduisait une politique, du moins sur le plan philosophique. Or, ce qui manque à cette mission, c'est la visibilité de l'action de l'agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) en outre-mer. Une expérimentation a été effectuée à Mayotte, avec une cellule de renforcement de l'ingénierie des collectivités qui a permis d'améliorer la sous-consommation constatée il y a un an.
Les efforts de l'État doivent aller vers un renforcement de la capacité des collectivités ou des acteurs à être autonomes et à mobiliser les crédits, plutôt que de piloter en direct les actions - je plaide pour une totale responsabilité des collectivités dans les programmes qu'elles mènent.
Vous avez évoqué le logement social et le BTP. Nous avons tous soutenu l'amendement de Mme Viviane Malet relatif au BTP, dans la discussion budgétaire.
Laurence Cohen nous trouve mesurés dans l'hémicycle, il s'agit plutôt d'une certaine pudeur. Nous présentons un certain nombre de difficultés, et nous ne sommes pas toujours entendus, mais nous voulons faire avancer les choses sans passer pour les « pleureurs de service ».
Enfin, je confirme les propos de notre collègue Victoire Jasmin, les problématiques sont différentes dans chaque territoire. De sorte que leur prise en considération amène des adaptations de dispositifs pouvant être perçus comme ressortant du droit commun et choquer, alors qu'elles tiennent simplement compte d'une réalité ultramarine.
Je soutiens la mission « outre-mer », tout comme le rapporteur, du bout des lèvres, car elle est incomplète - je pense, par exemple, à la disparition du CICE. Mais surtout, elle manque de perspectives. Il a été annoncé que l'outre-mer bénéficierait de 1,5 milliard d'euros dans le cadre du plan de relance, or les mandats de négociation ne sont pas encore finalisés.
Il s'agira d'un vrai sujet, car certains secteurs, comme le tourisme, n'ont pas bénéficié de beaucoup d'aides ; cette mission ne traduit pas un soutien aux secteurs d'activité particulièrement pénalisés par la crise sanitaire.
Mme Viviane Mal et . - Je souhaiterais également remercier Alain Milon pour cet excellent rapport. Il a fait preuve d'une expertise très fine de la situation des outre-mer et de cette mission.
Je remercie également les collègues qui ont soutenu l'amendement que j'ai proposé et qui visait à mettre le BTP en compétitivité renforcée. Actuellement, nos entreprises sont en train de mourir. Que la sagesse du Sénat n'ait pas été entendue est regrettable.
S'agissant des crédits alloués à la LBU, s'ils n'ont pas diminué, les autorisations d'engagement sont supérieures aux crédits de paiement, ce qui veut dire que nous ne consommerons pas les sommes engagées - comme c'est le cas depuis plusieurs années.
Il conviendrait donc de définir des priorités pour cette LBU, de faire en sorte qu'elle soit plus facile à utiliser, plus accessible. Nous le constatons sur le terrain, nous passons beaucoup plus temps à monter des projets qu'à construire des logements.
Lors de la visioconférence avec le ministère, j'ai également pointé la problématique des personnes âgées. Si nos territoires sont encore jeunes, ils vont vieillir rapidement ; nous devons anticiper.
Nous pourrions, par exemple, flécher un habitat alternatif, non seulement pour les personnes handicapées, mais également pour les personnes âgées dans le cadre de la LBU, et mener de petites opérations qui seraient certainement plus faciles à monter.
Mme Jocelyne Guidez . - Je remercie Alain Milon pour son rapport très pointu.
Des aides sont-elles prévues pour rénover des maisons très anciennes, qui ont un cachet, voire une histoire, dans lesquelles vivent des personnes âgées ? Ces maisons deviennent, malheureusement, insalubres.
M. Alain Milon , rapporteur pour avis . - Oui, il existe des aides pour ce type de restauration, qui permettent la forme d'exonérations fiscales sur des investissements immobiliers.
Durant des années, j'ai écouté avec attention le rapport de la mission « outre-mer ». Je ne suis pas le premier à indiquer qu'il existe un manque total de visibilité sur les dépenses que peut réaliser l'État sur ces territoires. Il y a tellement de disséminations dans tellement de budgets différents, que nous ne percevons pas bien la cohésion, la clarté de l'action de l'État sur ces territoires.
Par ailleurs, le ministère des outre-mer, alors que les territoires sont immenses et que les populations ont de grands besoins, est finalement extrêmement petit et dispose de très peu de moyens.
S'agissant de la spécificité des territoires, que vous avez tous évoquée, je répondrai que vous nous devons aller plus loin en tenant en compte de leur identité.
Je n'ai disposé, en somme, pour l'examen de cette mission que de trois semaines, ce qui est très insuffisant pour vous présenter des propositions de changement, mais suffisant pour se rendre compte des lacunes des actions du ministère et de notre étude - pour avis, qui plus est. Ces territoires connaissent des problèmes majeurs. L'État s'en occupe-t-il bien ? Je ne pense pas. Il s'en occupe, certes, mais bien, je ne le pense pas.
Nous ne pouvons plus perdre de temps, nous devons travailler différemment, notamment avec les élus des outre-mer, pour présenter des propositions budgétaires différentes, quitte à être en désaccord avec le Gouvernement - quel qu'il soit.
Tel est le projet que j'espère mener à bien, d'ici à la prochaine présentation de la mission « outre-mer » pour 2022.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « outre-mer ».