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Projet de loi de finances pour 2021 : Environnement

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Environnement ( avis - première lecture )

CHAPITRE II :
LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA BIODIVERSITÉ
ET À L'EXPERTISE EN MATIÈRE
DE DÉVELOPPEMENT DURABLE

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, réunie le mercredi 18 novembre 2020, sous la présidence de M. Jean-François Longeot, président, a examiné le rapport pour avis de M. Guillaume Chevrollier sur les crédits dédiés aux paysages, à l'eau, à la biodiversité ainsi qu'à l'expertise en matière de développement durable et à la météorologie du projet de loi de finances pour 2021 (programmes 113 et 159 de la mission « Écologie, développement et mobilité durables »). Malgré les crédits supplémentaires dédiés à la biodiversité dans le cadre du plan de relance, le rapporteur pour avis s'interroge sur les moyens, notamment humains, consacrés aux opérateurs du ministère en charge de ces politiques, qui doivent être renforcés pour atteindre les objectifs de la nouvelle stratégie pour les aires protégées 2020-2030 et pour concrétiser des politiques à la hauteur des ambitions dans la perspective des rendez-vous internationaux essentiels de 2021. Il a ainsi présenté à la commission, qui les a adoptés, deux amendements ( n° II-89 et n° II-90) permettant la création de 10 postes supplémentaires au bénéfice des parcs nationaux. Sous ses réserves et suivant son rapporteur, la commission a émis un avis favorable à l'adoption de ces crédits pour 2021.

I. LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2021, PREMIER BUDGET VERT

Le projet de loi de finances pour 2021 (PLF 2021) comporte en annexe un nouveau document, qui prend la forme d'un rapport sur l'impact environnemental du budget de l'État, en application de l'article 179 de la loi du 28 décembre 2019 de finances pour 2020. Il remplace le document de politique transversale dédié au financement de la transition écologique et a pour objectif de compiler les moyens consacrés par le budget aux politiques environnementales.

Ce rapport comprend 3 parties :

- une budgétisation environnementale de l'État (qu'on appelle « budget vert ») qui présente l'impact environnemental des dépenses fiscales et des crédits budgétaires inscrits dans le PLF. Cet impact est présenté de manière agrégée et également par mission selon la démarche de cotation menée sur la base de la méthodologie proposée par le rapport Green Budgeting de l'Inspection générale des finances et du Commissariat général au développement durable de 201947(*)) ;

- une compilation de l'ensemble des financements (publics et privés) mobilisés pour la transition écologique ;

- un panorama des ressources publiques et de la fiscalité à caractère environnemental.

Le « budget vert », un processus ayant vocation à s'améliorer

1. Une méthode qui conduit à des enseignements...

Les principaux enseignements de ce premier budget vert sont :

- sur le périmètre de l'objectif total de dépenses de l'État inscrit en PLF pour 2021, soit 488,4 milliards d'euros, près de 41,8 milliards d'euros de dépenses ont un impact sur l'environnement, et 52,8 milliards d'euros si l'on y ajoute les dépenses fiscales (sur un total de 574,2 milliards d'euros de dépenses budgétaires et fiscales évaluées) ;

- 91 % des dépenses sont totalement neutres ;

- sur les dépenses ayant un impact sur l'environnement, on distingue trois catégories : les dépenses dites « vertes »48(*), c'est-à-dire favorables à l'environnement sur au moins un axe sans être défavorables sur un autre, qui atteignent 38,1 milliards d'euros (contre 29,6 dans la LFI 2020) ; les dépenses « mixtes »49(*) qui atteignent 4,7 milliards d'euros et qui sont favorables à l'environnement sur au moins un axe, mais ont des effets négatifs sur un ou plusieurs autres ; et 10 milliards d'euros de dépenses ayant un impact défavorable50(*) sur au moins un axe sans avoir d'impact favorable sur un autre.

- sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables », 18,2 milliards d'euros de dépenses sont favorables à l'environnement (sur 31,8 milliards d'euros de crédits budgétaires, taxes affectées et dépenses fiscales), 4,1 milliards d'euros de dépenses mixtes et 4,9 milliards d'euros de dépenses défavorables.

2. ...dont l'interprétation est encore à ce jour délicate

En premier lieu, si cet exercice constitue une étape emblématique pour la transparence de l'information environnementale et l'évaluation de nos politiques publiques, cet outil est à manier avec précaution. En effet, comme l'indique le document budgétaire lui-même, « la cotation environnementale défavorable d'une dépense ne suffit pas à conclure de la nécessité de la supprimer, si elle répond à des besoins avérés d'une intervention publique au bénéfice d'une autre politique publique jugée prioritaire ».

Deuxièmement, les impacts de certaines dépenses voire de certaines politiques sectorielles sur l'environnement sont encore parfois peu ou pas assez documentés. La récente mission d'information sur l'empreinte environnementale du numérique de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a récemment recommandé de remédier à cet angle mort dans le secteur du numérique. Le rapport budgétaire annexé au PLF 2021 mentionne également les dépenses relatives à la gestion immobilière de l'État. L'absence de données étayées, complètes et solides sur ces sujets conduit à « neutraliser » certaines dépenses de manière artificielle.

Les résultats de ce premier budget vert sont donc à lire, comme l'admet le Gouvernement lui-même, à la lumière d'un certain nombre de précautions méthodologiques et doivent donc « s'inscrire dans une démarche évolutive et traçable d'amélioration au fil des ans ».


* 47 Est recensé l'impact des dépenses sur 6 axes environnementaux reprenant la taxonomie des activités au niveau européen : lutte contre le changement climatique, adaptation au changement climatique et prévention des risques naturels, gestion de la ressource en eau, économie circulaire, déchets, prévention des risques technologiques, lutte contre les pollutions, biodiversité. Puis est appliqué un système de cotation (pastille couleur) : dépenses favorables, dépenses neutres, dépenses défavorables.

* 48 Pour les crédits budgétaires : 6,6 milliards d'euros de crédits de la nouvelle mission « Relance », 6,9 milliards d'euros pour les énergies renouvelables (+ 1,6 milliard d'euros par rapport à la LFI 2020), une partie de l'aide publique au développement (1,9 milliard d'euros), 2,2 milliards d'euros de taxes affectées aux agences de l'eau, les dépenses pour accompagner la transition énergétique, en particulier la prime de rénovation énergétique (0,8 milliard d'euros hors mission « Relance »), la part de taxes affectées à l'Afitf fléchées vers les projets écologiquement vertueux (0,8 milliard d'euros - exploitation ferroviaire et transports en commun notamment), la subvention pour charges de service public de l'Ademe (0,6 milliard d'euros), les aides à l'acquisition de véhicules propres (0,5 milliard d'euros), 0,4 milliard d'euros de dépenses en faveur d'une agriculture durable (hors mission « Relance »), les dépenses pour la navigation fluviale (0,4 milliard d'euros).

Les dépenses fiscales représentent 3,4 milliards d'euros de ces dépenses « vertes » (taux de TVA réduit pour les travaux d'amélioration énergétique, dispositifs de défiscalisation dans le logement ancien, ou encore réduction de taxe intérieure de consommation sur l'électricité utilisée dans les transports en commun ou sur le gaz naturel).

* 49 Il s'agit principalement des dépenses relatives aux infrastructures de transport (taxes affectées en faveur des grands projets comme la Société du Grand Paris ou au Canal Seine-Nord Europe via l'Afitf) qui génèrent de l'artificialisation ou des déchets mais qui à moyen terme favorisent les modes de transports moins polluants.

* 50 On retrouve là principalement des dépenses fiscales (en particulier les exonérations ou taux réduits sur les taxes intérieures de consommation des produits énergétiques relatives aux carburants ou la défiscalisation dans le logement neuf, dépenses en faveur de l'aérien ou soutien à la production d'énergie dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain)