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Projet de loi de finances pour 2021 : Sécurités

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Sécurités ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 25 NOVEMBRE 2020

M. François-Noël Buffet, président. - Je vous informe d'ores et déjà que nous réservons le vote sur les missions « Sécurités » et « Immigration, asile et intégration » jusqu'à l'issue des auditions de M. Darmanin et de Mme Schiappa, qui auront lieu cet après-midi. Je laisse maintenant la parole au rapporteur pour avis.

M. Henri Leroy, rapporteur pour avis. - Il m'appartient de vous présenter les crédits de trois des quatre programmes de la mission « Sécurités » inscrits au projet de loi de finances pour 2021, dont notre commission s'est saisie pour avis. Il s'agit des programmes 152 « Gendarmerie nationale », 176 « Police nationale », et 207 « Sécurité et éducation routières ». Le programme 161 « Sécurité civile », également rattaché à la mission « Sécurités », fera, quant à lui, l'objet d'un avis distinct, présenté par notre collègue Françoise Dumont.

Dans le contexte sécuritaire que nous connaissons, l'examen du budget alloué aux forces de sécurité intérieure nécessite de notre part une attention renforcée, car il conditionne directement la capacité de notre pays à répondre aux menaces auxquelles il est confronté. Je pense, bien sûr, à la lutte contre le terrorisme, mais également à toutes les formes de délinquance du quotidien. Les orientations budgétaires des dernières années n'ont, malheureusement, pas été à la hauteur de ces enjeux. Depuis plusieurs exercices, nous dénonçons, au Sénat, la stratégie du Gouvernement, qui consiste à mettre l'accent sur le renforcement des effectifs, au détriment de l'amélioration des conditions de travail de nos policiers et de nos gendarmes.

Le projet de loi de finances (PLF) pour 2021 fait, à cet égard, figure d'exception et apporte, pour la première fois depuis plusieurs années, une réponse concrète aux revendications des policiers et gendarmes.

Cette évolution positive, nous ne la devons pas à la mission « Sécurités » en elle-même, qui est une nouvelle fois assez décevante. Hors programme « Sécurité civile », les crédits de paiement (CP) de la mission augmentent de 240 millions d'euros, soit une hausse de seulement 1,2 % par rapport à 2020. Cette hausse est bien plus faible que les années précédentes, les crédits ayant augmenté de 1,9 % entre 2019 et 2020.

Toutefois, le budget des forces de sécurité devrait également bénéficier d'un abondement conséquent au titre du plan de relance. Ce plan fait l'objet d'une mission distincte, mais pouvons-nous prononcer sur les crédits de la mission « Sécurités » sans en examiner le contenu ? L'exercice est difficile, car le Gouvernement n'a pas fait preuve d'une très grande transparence sur le contenu de ce plan. Les informations sont partielles et mouvantes. C'est regrettable, et l'information budgétaire du Parlement en pâtit fortement. Cependant, selon les dernières informations qui m'ont été communiquées, les crédits complémentaires attendus s'élèveront à 118 millions d'euros pour la police nationale, et à 161 millions pour la gendarmerie nationale. Ces crédits seront exclusivement fléchés sur les dépenses de fonctionnement et d'investissement, qui progresseront, avec cet apport, de 11 % dans la police et de 12 % dans la gendarmerie par rapport à l'exercice 2020.

Ces augmentations importantes étaient fortement attendues par les policiers et gendarmes. Elles permettront de combler les retards pris, au cours des dernières années, dans l'équipement des forces de sécurité intérieure, et peut-être de gagner un peu d'avance pour les années à venir. Trois principaux postes de dépenses devraient en bénéficier.

Premièrement, un effort important sera conduit pour renouveler les parcs automobiles de la police et de la gendarmerie, qui, faute d'investissements suffisants pendant de nombreuses années, sont aujourd'hui vieillissants. Dans la gendarmerie, il est prévu l'acquisition de 4 500 véhicules sur l'année. Des crédits seront également affectés au remplacement des véhicules lourds de maintien de l'ordre, en particulier les véhicules blindés à roues de la gendarmerie (VBRG), avec 45 achats et 35 remises en état. À ces investissements s'ajoute l'acquisition de nouveaux hélicoptères, qui a pu être lancée dans le cadre de la loi troisième loi de finances rectificative.

Deuxièmement, il est prévu de moderniser les équipements et l'armement des forces de sécurité intérieure. Il s'agira, par exemple, de renouveler les gilets de protection et d'acquérir de nouveaux pistolets à impulsion électrique. Des enveloppes spécifiques sont également prévues pour l'acquisition de caméras mobiles, dans la perspective de la généralisation de cet outil d'ici le 1er juillet 2021.

Troisièmement, ce budget devrait permettre d'engager d'importants travaux de rénovation des parcs immobiliers de la police et de la gendarmerie. Une incertitude demeure toutefois sur le montant exact des crédits dont la police et la gendarmerie pourront bénéficier.  Nous savons, avec certitude, que la police obtiendra 149 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) pour l'année 2021, et la gendarmerie 125 millions d'euros. Ces enveloppes ne sont pas exceptionnelles, si nous les comparons aux besoins estimés de rénovation : 1 milliard d'euros dans la police et 1,2 milliard pour la gendarmerie.

En complément, la direction générale de la police nationale (DGPN) et la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) m'ont indiqué avoir candidaté à l'appel à projets immobiliers lancé par « France relance », à hauteur de 760 millions d'euros pour la police et de 444 millions d'euros dans la gendarmerie. À ce stade, le ministère de l'intérieur n'a pas de visibilité sur ce qu'il pourra effectivement obtenir, car la sélection ne se fera qu'au mois de décembre. Je ne manquerai pas, par la voix de notre président, d'interroger le ministre de l'intérieur cet après-midi sur les perspectives en la matière.

Au-delà des enjeux matériels, le projet de loi de finances pour 2021 permettra également de poursuivre le plan quinquennal de 10 000 créations de postes au sein des forces de l'ordre : 1 145 emplois supplémentaires seront ainsi créés dans la police, et 335 dans la gendarmerie, suivant une répartition précédemment actée de 75 et 25 %. Ces créations de postes permettront de poursuivre la montée en puissance des services de renseignement. Elles permettront également de renforcer les effectifs de sécurité publique, dans le cadre de la police de sécurité du quotidien.

Je réitère toutefois les craintes que j'avais exprimées les années précédentes sur les conséquences de cette politique de recrutements massifs. Celle-ci a en effet placé les dispositifs de formation sous forte tension depuis 2017. La police nationale a ainsi dû procéder à un aménagement durable de la formation initiale des gardiens de la paix, dont le passage en école de police est réduit à 8 mois, au lieu de 12 auparavant, depuis juin 2020. Nous devons aussi nous inquiéter de l'épuisement des viviers de recrutement et de l'abaissement du niveau de sélection dans le cadre des concours.

Les chiffres nous montrent, d'ailleurs, que les bénéfices de cette politique de recrutement sont encore minces. Ainsi, le plan quinquennal n'a toujours pas permis d'enrayer la dégradation du taux d'engagement des effectifs sur le terrain, qui, en 2019, ne s'élevait qu'à 36,4 % dans la police et à 59,3 % dans la gendarmerie. Ces éléments démontrent que la voie du recrutement est insuffisante pour renforcer durablement la capacité opérationnelle de nos forces et améliorer le service de sécurité rendu à nos concitoyens. Nous ne pourrons atteindre ces objectifs qu'en libérant du temps pour nos policiers et gendarmes. Cela nécessite de la volonté politique, pour conduire enfin à leur terme les réformes structurelles engagées depuis de nombreuses années. Je pense, par exemple, à l'allégement des fameuses « missions périphériques », qui polluent le quotidien de nos policiers et gendarmes. Beaucoup a été annoncé par le Gouvernement, mais peu a été fait dans la pratique. Il en est de même pour la simplification des tâches de procédure. Cela fait par exemple des années que nous attendons la mise en production du nouveau logiciel de rédaction des procédures, Scribe, qui ne cesse d'être retardée, de la même manière que l'oralisation de certaines procédures.

Le Livre blanc pour la sécurité intérieure, publié il y a dix jours, formule des propositions intéressantes dans ces domaines. Il reprend d'ailleurs un grand nombre des trente-deux propositions faites par le Sénat, dans un rapport de commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité, remis en juin 2018 au Premier ministre et au ministre de l'intérieur. Je m'en félicite, et je souhaite que celles-ci puissent rapidement se concrétiser.

En dépit des quelques réserves que je viens de formuler, le projet de loi de finances pour 2021 constitue, à mon sens, un bon budget pour les forces de sécurité intérieure, car il permettra de donner un coût d'arrêt à la dégradation de leurs conditions de travail. C'est pourquoi je vous proposerai de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurités ». Nous devons toutefois rester attentifs à ce que cet effort s'inscrive dans la durée. Nos forces de sécurité ont en effet besoin de perspectives pour remettre à niveau leurs équipements et se moderniser. Le Livre blanc de la sécurité intérieure annonce une loi de programmation pour la sécurité intérieure, avec l'objectif de porter les crédits des forces de sécurité à 1 % du PIB en 2030, au lieu de 0,88 % en 2020. J'y suis évidemment favorable, car il s'agit d'une proposition formulée par le Sénat depuis plusieurs années. Reste à savoir à quelle échéance le Gouvernement saisira effectivement le Parlement de ce texte...

Mme Nathalie Goulet. - Il est dommage que le document de politique transversale ne soit pas à jour. En effet, les éléments des différents projets de loi de finances rectificative (PLFR) n'y figurent pas. Nous pourrions solliciter le Gouvernement sur ce point.

Nous avons tous, dans nos départements, des casernes de gendarmerie en mauvais état. Un rapport d'un collègue député fait d'ailleurs état des besoins en la matière. Je souhaiterais donc avoir l'avis du rapporteur sur les budgets qui concernent l'immobilier.

L'externalisation du parc de véhicules constituait l'une des pistes envisagées pour mieux répartir les crédits. Deux expérimentations sont en cours, l'une à Tulle et l'autre à Rochefort. Le rapporteur aurait-il un suivi de ces expérimentations à nous communiquer ?

M. Alain Marc. - Je souhaiterais que soit menée une évaluation de la disponibilité des policiers et des gendarmes, notamment le week-end. Les chiffres donnés pour une petite agglomération de 50 000 habitants sont de trois ou quatre policiers le week-end, contre une dizaine en temps normal, alors même que la délinquance semble plus intense que pendant la semaine. Combien sont sur le terrain ? Combien sont en arrêt maladie ?

M. Jérôme Durain. - Monsieur le président, vous nous avez demandé de réserver nos votes jusqu'à l'issue de l'audition de M. Darmanin et de Mme Schiappa. Notre groupe réservera le sien jusqu'à la séance. En effet, il est difficile d'étudier ces missions budgétaires sans prendre en considération le contexte. Et, s'agissant de la sécurité, celui-ci n'est pas neutre. Nous aurons donc une approche politique sur le sujet.

Par ailleurs, il y a, comme dans d'autres domaines, un défaut de transparence globale du Gouvernement sur les crédits, si bien qu'on a parfois du mal à s'y retrouver dans les annonces. C'est pourquoi notre collègue Philippe Dominati, rapporteur spécial de cette mission à la commission des finances, a préconisé de réserver le vote des commissaires aux finances jusqu'à la séance. Éric Jeansannetas a même dénoncé un tour de passe-passe budgétaire. Finalement, ces crédits ne sont pas si ambitieux que ça. Entre le plan de relance, le Livre blanc, ou encore la loi de programmation budgétaire, on ne sait plus ce qui relève des crédits sonnants et trébuchants et d'un effet d'annonce. Il est vrai que, globalement, les policiers et les gendarmes sont satisfaits des améliorations qui sont apportées à leurs conditions matérielles de travail, notamment sur la question des véhicules. Mais des questions restent en suspens, comme le temps de travail ou l'utilisation des effectifs.

Mme Éliane Assassi. - Si ce budget apporte des éléments intéressants, il est encore loin de répondre au malaise vécu par la profession. Lors des auditions, on a pu voir que les policiers et les gendarmes étaient globalement satisfaits du plan de relance, mais inquiets pour les années à venir et sur les réponses apportées à leurs besoins. Nous avons été destinataires du Livre blanc, mais nous ne pouvons pas mesurer la portée de ce budget sans l'étudier de façon complète. Réserver un moment de travail en commission sur ce dernier serait, à cet égard, pertinent. Pour l'heure, je réserve donc le vote de mon groupe jusqu'à l'audition des ministres. Par ailleurs, comme les années précédentes, le budget de la sécurité civile reste le parent pauvre de la mission « Sécurités ».

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - L'an dernier, il y avait 23 millions d'heures supplémentaires non payées. Le problème est important, car le paiement de celles-ci constitue l'une des conditions d'acceptation par les forces de l'ordre du travail qui leur est demandé. Sur ce point, l'ancien ministre de l'intérieur Christophe Castaner avait pris des engagements, en envisageant une résorption. Savons-nous où en est cette initiative ?

Le Livre blanc du ministre de l'intérieur fait apparaître un florilège de tâches indues. Il s'agit de tâches qu'un corps de fonctionnaires estime remplir alors qu'elles ne sont normalement pas de son ressort, à l'image de la garde statique devant les établissements publics. Cette prolifération inquiète - nous avions interrogé le garde des sceaux à cet égard -: cela va de la prise en charge des extractions judiciaires, qui avait déjà été transférée en quasi-totalité du ministère de l'intérieur au ministère de la justice, à la garde des détenus dans les hôpitaux, en passant par les escortes qui pourraient potentiellement être confiées à des prestataires privés. On pourrait donc considérer qu'il faut les réduire. Cependant, nous ne raisonnons pas de cette façon : il s'agit plutôt de trouver le corps de fonctionnaires adapté pour les réaliser, puisque ces tâches devront être financées quoi qu'il arrive.

Mme Marie Mercier. - Je souhaiterais insister sur le ressenti des gendarmes. En dehors des moyens, la question qui les préoccupe est celle de savoir comment ils sont perçus dans la population. J'ai assisté à la présentation - très longue - du Livre blanc par M. le ministre. J'ai l'impression que les douanes n'ont pas été incluses à la réflexion. Je rejoins donc la proposition de notre collègue de faire un point sur ce Livre blanc. J'insiste aussi sur l'importance du rôle des gendarmes en cette période de confinement, dans le cadre des violences intrafamiliales.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - Si ce budget peut effectivement donner quelques espoirs aux forces de l'ordre en termes de moyens, la réalité de terrain n'est pas toujours celle que l'on veut nous faire croire. Certes, des postes sont créés, mais, en tant qu'élue de la région parisienne, je vis une réalité bien différente, avec, par exemple, trois policiers le week-end pour un bassin de 300 000 habitants. Je me pose la question de la réalité des effectifs dans nos villes et nos départements. Il y a un énorme décalage, qui suscite l'inquiétude de nombreux élus.

Par ailleurs, le ministre dit souhaiter s'appuyer sur les polices municipales. Mais la sécurité des citoyens est une mission régalienne de l'État ! Même si des liens entre les polices municipales et nationales sont nécessaires au quotidien, je suis inquiète sur les perspectives donnant aux policiers municipaux des missions qui ne sont pas les leurs.

M. François-Noël Buffet, président. - C'est le problème classique de la différence entre les effectifs théoriques et les effectifs présents.

M. Henri Leroy, rapporteur pour avis. - Lors de l'audition du directeur général de la gendarmerie nationale et du directeur général de la police nationale, nous avons appris que 500 projets immobiliers avaient été présentés pour la police nationale, et 450 pour la gendarmerie. Les arbitrages n'ont pas encore été rendus. Il est vrai que des zones d'ombre subsistent quant aux chiffres, notamment en ce qui concerne les rénovations immobilières.

Concernant le parc des véhicules, les forces de l'ordre réclament des VBRG depuis 1990, qui seront mutualisés et complètement rénovés. Les gendarmes semblent particulièrement satisfaits de cette évolution. Ce plan de relance n'est certes que pour 2021, mais le Livre blanc est publié en même temps, de manière tout à fait opportune. On peut espérer que les annonces budgétaires qui y figurent répondront aux besoins des forces de sécurité, à moins que ce livre ne vise que la campagne électorale de 2022.

Comme je l'ai expliqué l'année dernière, un policier sur trois est disponible sur le terrain, ainsi qu'un gendarme sur deux. Le week-end, eu égard aux règles sociales, les gendarmes du département sont au repos, à l'exception du centre opérationnel, ce qui n'est pas satisfaisant. La possibilité de multiplier les effectifs par compagnie pour la gendarmerie, et par commissariat pour la police, est actuellement étudiée. Mais cela reste insuffisant en zone rurale. Ce n'est pas en augmentant les effectifs que nous réussirons à satisfaire les attentes de tous les élus. Le problème de la disponibilité n'est donc pas réglé.

Je souligne que la commission des finances a voté les crédits de la mission le 18 novembre dernier. En tout état de cause, je ne vois pas comment nous pourrions présenter un avis négatif sur ce budget, compte tenu du plan de relance. En effet, les dépenses de fonctionnement et d'investissement vont augmenter, a minima, de 11 à 12 %, ce qui est satisfaisant pour 2021. Toutefois, ces crédits ne résorberont pas toutes les carences, ni les besoins pour l'avenir, d'où la nécessité d'un plan triennal. Toutefois, le Livre blanc vient y répondre, en annonçant une augmentation de crédits pour les années à venir.

Concernant le parc automobile, le budget prévoyait chaque année peu ou prou l'achat de 3 000 véhicules, ce qui n'était jamais réalisé. Ce chiffre était juste suffisant pour rénover le parc par rapport à sa vétusté. Cette année, 4 500 véhicules sont prévus pour la seule gendarmerie nationale, et il en sera probablement de même les années suivantes pour donner une opérationnalité à ce processus. Le vrai problème, c'est qu'il s'agira de véhicules verts, et qu'il conviendra de s'assurer que les bornes de rechargement seront également prévues. Les forces de l'ordre n'ont donc pas les moyens techniques d'assumer les préoccupations environnementales qu'on leur assigne. Le Livre blanc répondra-t-il à cette question ?

Pour répondre à Mme Assassi, le budget des forces de sécurité pour 2021 est effectivement décevant : il augmente de 1,3 %, contre 1,9 % les années précédentes. Il n'y a même pas de quoi remplacer l'indispensable. Pire, on a désaffecté des postes des budgets traditionnels pour les réaffecter et gonfler le plan de relance. Pourtant, ce plan donne entière satisfaction aux forces de sécurité. Elles s'y accrochent, après plusieurs années de privation. Le 1er décembre, nous auditionnerons le DGGN et le DGPN, qui pourront nous donner plus de détails sur les perspectives.

Madame de La Gontrie, en 2020, le ministère de l'intérieur avait consacré 32 millions d'euros à l'indemnisation du flux des heures supplémentaires réalisées dans l'année, afin d'éviter la reconstruction du stock. Dans le PLF 2021, 26,5 millions d'euros seront fléchés pour répondre à cet objectif. Mais le problème reste entier, car ils ne pourront pas résorber le stock de plus de 20 millions d'heures supplémentaires. Des propositions sont évoquées, comme les départs en retraite, par exemple. Sur cette question, rien n'a été vraiment réglé.

Il faut évidemment payer les tâches indues, qui relèvent du service public, mais il y a une répartition à trouver entre les ministères. Concernant les gardes, par exemple, le Livre blanc envisage une orientation vers les polices municipales et, surtout, les sociétés privées. Mais cela se fera comme pour les pompiers : ils seront payés par le maire, tout en restant sous le contrôle du ministère de l'intérieur. Il devrait également être procédé à un renforcement des compétences judiciaires des agents de police municipale, avec une formation adaptée. Madame Mercier, les représentants des services publics les plus appréciés par la population sont d'abord les pompiers, suivis par les gendarmes. Ces derniers bénéficient d'un ressenti positif par rapport à leurs collègues policiers, notamment dans le monde rural, puisque la gendarmerie conserverait la surveillance de 95 % du territoire et de 50 % de la population.

À moins que le Livre blanc n'ait été bâti pour l'objectif électoral de 2022, madame Jacqueline Eustache-Brinio, il est porteur d'optimisme pour la remise en état des forces de sécurité. Si les propositions formulées sont mises en oeuvre, bien des problèmes, notamment en termes d'équipements, seront réglés.

La commission décide de réserver son avis sur la mission « Sécurités », hors programme 161 « Sécurité civile », dans l'attente de l'audition du ministre de l'intérieur.

Le ministre entendu, la commission a émis un avis favorable aux crédits de de la mission « Sécurités », hors programme 161 « Sécurité civile ».