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Projet de loi de finances pour 2021 : Fonction publique

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Fonction publique ( avis - première lecture )

B. UNE HAUSSE INÉLUCTABLE DE LA MASSE SALARIALE DE L'ÉTAT

La masse salariale de l'État atteint 91,20 milliards d'euros en PLF pour 2021, ce qui représente près de 18 % du budget général. Malgré le gel du point d'indice, elle augmente de 1,45 milliard d'euros par rapport à la loi de finances pour 2020.

Les principaux facteurs expliquant l'augmentation de la masse salariale de l'État

- L'effet mécanique du glissement vieillesse-technicité (GVT) : + 450 millions d'euros ;

- Les mesures catégorielles : + 675 millions d'euros, dont 460 millions pour la revalorisation des primes dans l'éducation nationale et 78 millions pour l'achèvement de l'accord « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) ;

- Les mesures issues du rendez-vous salarial de juillet 2020 : + 200 millions d'euros, notamment pour harmoniser certains régimes indemnitaires ;

- Les effets de la création de postes : + 100 millions d'euros.

Évolution de la masse salariale de l'État

(en milliards d'euros)

Source : commission des lois du Sénat

L'accord « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR)

PPCR est le fruit d'une négociation entre le précédent gouvernement et les organisations syndicales, ouverte le 7 octobre 2014 et clôturée le 17 juillet 2015.

Cet accord poursuit deux principaux objectifs : transformer une partie des primes des fonctionnaires en points d'indice pour augmenter la pension des futurs retraités4(*) et rénover les grilles indiciaires pour étendre l'amplitude entre le début et la fin de carrière. Il prendra fin en 2021 et non en 2020 comme initialement prévu5(*).

Au total, PPCR aura coûté 3,59 milliards d'euros pour les trois versants de la fonction publique, dont 1,88 milliard pour l'État, 939 millions pour les collectivités territoriales et 773 millions pour les hôpitaux6(*).

C. LE RIFSEEP : UN RÉGIME INDEMNITAIRE QUI MARQUE LE PAS

Pour harmoniser les primes des agents, l'État développe depuis 2014 le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP).

Le RIFSEEP s'articule autour de deux composantes :

- l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE), fixée selon la nature des fonctions exercées par l'agent (technicité, encadrement, expérience requise, etc.) ;

- le complément indemnitaire annuel (CIA), qui valorise son engagement professionnel et peut représenter jusqu'à 25 % du total du RIFSEEP.

La généralisation du RIFSEEP dans les services de l'État était prévue en janvier 2017, avant d'être reportée en janvier 2020. Cet objectif n'est toutefois pas atteint : le nombre d'agents couverts « plafonne » à 360 000, ce qui représente moins de 15 % des effectifs de l'État. Si les négociations se poursuivent avec certains corps, de nombreux postes restent exclus, comme les directeurs d'administration centrale.

Le Gouvernement a d'ailleurs abandonné tout projet de planification. Il a abrogé le calendrier de déploiement du RIFSEEP - qui prévoyait des échéances annuelles pour l'adhésion de chaque corps - et supprimé l'indicateur budgétaire correspondant. Désormais, la décision d'adhésion pourrait, « le cas échéant, être prise au cas par cas, en fonction du contexte et de la politique RH des employeurs concernés »7(*).

Le rapporteur s'inquiète du coup d'arrêt porté au déploiement du RIFSEEP, d'autant plus que ce régime n'intègre toujours pas les résultats du service comme le Sénat le réclame depuis 2018.

Alors que le RIFSEEP valorise les résultats individuels des agents, le Sénat propose d'y inclure une approche collective, notamment pour les postes de catégorie B et C. Le RIFSEEP étant connu de tous, il s'agirait de l'outil le plus efficace pour valoriser les résultats collectifs obtenus par un service.

Le déploiement du RIFSEEP dans le versant territorial : une étape décisive a été franchie

Les employeurs territoriaux peuvent également mettre en oeuvre le RIFSEEP, sur la base du volontariat. D'après les réponses au questionnaire budgétaire, plus de 75 % des collectivités territoriales ont fait ce choix, dont 83 % des communes de 3 500 et 20 000 habitants et la totalité des régions.

Initialement, le déploiement du RIFSEEP dans la fonction publique territoriale (FPT) dépendait des choix de l'État : pour intégrer ce régime, les cadres d'emplois de la FPT devaient attendre l'adhésion des corps équivalents dans l'administration de l'État. Cet « arrimage » a provoqué de nombreux retards, notamment pour les ingénieurs et les techniciens territoriaux.

De manière opportune, cet obstacle a été levé par le décret du 27 février 20208(*) : désormais, les collectivités territoriales peuvent utiliser un corps de référence « alternatif » pour mettre en place le RIFSEEP. À titre d'exemple, les techniciens territoriaux sont assimilés aux techniciens supérieurs du développement durable, qui ont déjà adhéré à ce régime indemnitaire.

À l'instar des agents de l'État, le RIFSEEP des collectivités territoriales n'intègre pas de dimension collective. Le Gouvernement a préféré simplifier la prime d'intéressement à la performance collective des services (PIPCS) 9(*), qui reste toutefois peu connue des employeurs.


* 4 Accroître l'indice des fonctionnaires permet de rehausser leur pension de retraite, qui est calculée à partir du traitement indiciaire et non des primes.

* 5 L'année 2018 a constitué une « année blanche », l'actuel Gouvernement ayant reporté d'un an la mise en oeuvre de l'accord PPCR afin de garantir sa soutenabilité financière.

* 6 Source : réponses au questionnaire budgétaire.

* 7 Source : réponses au questionnaire budgétaire.

* 8 Décret relatif au régime indemnitaire des agents de la fonction publique territoriale.

* 9 Depuis novembre 2019, la PIPCS peut être versée sur la base d'objectifs semestriels et pas uniquement annuels. Son plafond a été doublé, passant de 300 à 600 euros.